關(guān)于水利財政資金預(yù)算績效管理問題的思考

倪錦生

[摘 要]近年來，財政已逐漸將績效管理作為預(yù)算管理成效評價的一種手段。如何進一步推進水利財政資金預(yù)算績效管理，如何促使水利財政資金的使用效益最大化，成為當(dāng)前水利工程管理單位必須要重點考慮的問題之一。文章基于水利項目預(yù)算績效管理視角，對現(xiàn)階段水利工程管理單位實施績效管理的必要性及存在的問題深入探討，并提出相應(yīng)的解決對策，以期提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，增強預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，強化水利項目績效評價結(jié)果應(yīng)用，從而進一步提高水利財政資金使用效益，真正實現(xiàn)預(yù)算管理效益的良性循環(huán)。

[關(guān)鍵詞]水利財政資金;預(yù)算績效管理;績效評價結(jié)果應(yīng)用

[中圖分類號]F812.42

1 引 言

自2011年4月財政部頒布《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）及2014年4月上海市財政局印發(fā)《上海市預(yù)算績效管理實施辦法》（滬財績〔2014〕22號），財政已逐漸將績效管理作為預(yù)算管理成效評價的一種手段。同時，自2011年中央一號文聚焦水利，對加快新形勢下水利改革發(fā)展做了重大決策部署，加大了對水利項目的投入，同時也將水利推進了公眾的視線。水利行業(yè)作為關(guān)乎民生的重點行業(yè)，如何進一步推進水利財政資金預(yù)算績效管理，如何促使水利財政資金的使用效益最大化，成為當(dāng)前水利工程管理單位所必須要重點考慮的問題之一。

2 水利項目實施績效管理的必要性分析

2.1 有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性

財政資金預(yù)算績效管的核心目標(biāo)是能夠?qū)⒖冃Ч芾砝砟钣行У厝谌氲筋A(yù)算編制和監(jiān)督的全過程中去，這種衡量單位預(yù)算管理效益的評價模式的導(dǎo)向是支出結(jié)果，基礎(chǔ)是項目成本。由此形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)督“四位一體”的公共財政管理新體系。水利項目管理工作的重要手段是實時績效管理，這一手段是保證水利項目發(fā)展和運行的基本制度和有效方法。通過對水利財政資金進行績效管理，水利項目實施單位的“成本—效益”觀念可以得到增強，績效管理意識可以得到強化，預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性可以得到進一步提高，并且可以增加預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，促進水利項目成果的管理、利用和運轉(zhuǎn)，水利財政資金的使用效益得到了提高，使得社會影響力和經(jīng)濟收益的得以最大化發(fā)揮。

2.2 有利于加強內(nèi)部控制管理的系統(tǒng)性和實效性

在水利預(yù)算績效管理工作中，始終貫穿著由“事后考評”到“事前制定績效目標(biāo)、事中進行績效監(jiān)督、事后實現(xiàn)績效評價”的績效管理理念，這是一種由“過程”到“效果”的管理模式，其中涉及預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理、建設(shè)項目管理和合同管理等六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程，這就需要水利工程管理單位將績效管理理念融入到單位的內(nèi)部控制管理體系中，建立起績效管理制度，加強內(nèi)部控制管理的系統(tǒng)性和實效性，切實通過改進水利財政資金預(yù)算管理，不斷優(yōu)化各種資源配置，規(guī)范采購行為，加強合同管理，切實提高水利建設(shè)項目和監(jiān)督管理工作質(zhì)量，從而強化預(yù)算支出責(zé)任，提高水利財政資金使用效益。

3 當(dāng)前水利項目實施績效管理的現(xiàn)狀及問題

3.1 績效管理意識淡薄，重視程度不夠

雖然財政部推行預(yù)算績效管理改革已近十年，上海市財政局規(guī)定將績效管理目標(biāo)編制同步于年度預(yù)算編制申報中也有四年歷程，但就目前水利工程管理單位實行績效管理的意識還很淡薄，單位相關(guān)人員重視程度也不夠，“重使用、輕管理”，普遍認為績效管理是財政部門和上級主管部門統(tǒng)籌預(yù)算資金規(guī)模、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的手段，對于基層單位編報績效目標(biāo)和開展績效評價項目數(shù)只需滿足最低編報比例和資金體量即可，缺乏整體控制水利財政資金使用效率的主動意識。

3.2 績效目標(biāo)適用性缺乏、評價指標(biāo)客觀性不足

盡管現(xiàn)階段四維績效目標(biāo)體系已經(jīng)初步成形，但是投入、產(chǎn)出、結(jié)果、影響力這四維目標(biāo)下的子目標(biāo)并沒有針對不同行業(yè)的特點而作具體設(shè)置，而水利工程管理單位在編報績效目標(biāo)時，通常是為了應(yīng)付財政申報要求，并未結(jié)合水利行業(yè)的特點和不同水利預(yù)算項目之間的差異性進行，因此常常簡單套用通用目標(biāo)體系，缺乏績效目標(biāo)的適用性、合理性。同時，在績效評價指標(biāo)體系設(shè)置中，項目指標(biāo)體系過于注重項目評價效果的合規(guī)性和可見性，設(shè)置較多的主觀性指標(biāo)，忽視了對項目本身的可量化指標(biāo)的審查，忽視了項目實施所帶來的各種潛在效益的評價，水利項目績效評價指標(biāo)體系整體缺乏客觀性，從而無法對水利財政預(yù)算資金使用效益進行全面、系統(tǒng)、科學(xué)地評價。另外，當(dāng)業(yè)務(wù)工作缺少相關(guān)水利工程管理標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)章規(guī)范時，也會對水利財政資金績效評價結(jié)果的質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

3.3 預(yù)算管理和績效管理脫節(jié)，評價結(jié)果應(yīng)用效果不佳

現(xiàn)階段，財政部門關(guān)于水利財政資金還沒有建立專門的績效管理結(jié)果過程管理體制，水利工程管理單位對績效考核結(jié)果僅應(yīng)用于反映預(yù)算執(zhí)行情況和存在的問題，并沒有真正將績效管理進行系統(tǒng)性的應(yīng)用，例如與預(yù)算編制、財務(wù)資金安排、績效結(jié)果的問責(zé)掛鉤。預(yù)算績效管理還處于淺層應(yīng)用階段，預(yù)算管理和績效管理脫節(jié)，即使績效評價結(jié)果不理想，相關(guān)水利預(yù)算項目的資金撥付依然不受影響。這不利于準(zhǔn)確進行預(yù)算編制，也影響了績效管理工作的嚴(yán)肅性。同時，績效評價結(jié)果產(chǎn)生后沒有形成正向激勵，這也不利于有效開展預(yù)算績效管理工作。預(yù)算管理缺乏和績效管理之間的有效銜接，最終將不利于績效目標(biāo)的實現(xiàn)和單位預(yù)算的執(zhí)行，無法真正實現(xiàn)水利財政資金預(yù)算管理效益的良性循環(huán)。

4 推進水利項目實施績效管理的對策和建議

4.1 增強績效管理認識，加強相關(guān)人員培訓(xùn)

為了提高水利財政資金的使用效率，推進預(yù)算績效管理工作的有序開展，一方面，財政部門和上級主管部門實施績效評價結(jié)果問責(zé)制，通過績效評價結(jié)果與基層領(lǐng)導(dǎo)班子考核掛鉤，加強水利項目實施單位領(lǐng)導(dǎo)對績效管理的重視度，全面認識到預(yù)算績效管理的重要性，逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“重使用、輕管理”的觀念，重視水利項目“成本—效益”思想，從而樹立起正確的績效管理理念。另一方面，加強對財務(wù)人員及工程項目管理人員關(guān)于績效管理實務(wù)操作方面的培訓(xùn)工作，使相關(guān)人員對預(yù)算績效管理的內(nèi)容、意義和具體操作流程進行全面的了解，由原先被動接受評審向主動自覺評審轉(zhuǎn)變，使其能更有效地參與到預(yù)算績效管理工作中，加強對水利財政資金的使用過程中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督、反饋工作，從而進一步提高水利財政資金的使用效益，為規(guī)范使用水利財政資金提供良好的保障。

4.2 細化績效目標(biāo)層級，完善績效評價指標(biāo)體系

水利財政資金預(yù)算項目所支出的范圍比較廣泛，從項目類型上分為經(jīng)常性項目和一次性項目，從項目內(nèi)容上包括有建設(shè)購置類、工程監(jiān)督類、水利維修類等項目，在同類的項目中也存在較大的差異性。只有建立起一個完善的涵蓋水利行業(yè)預(yù)算項目評價指標(biāo)體系，才能更好地加強水利財政資金的績效管理。同時，完善水利工程項目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、建設(shè)水利工程項目的資料庫非常重要，這些信息應(yīng)當(dāng)全方位涵蓋項目的全過程，例如項目前期的調(diào)查研究和可行性分析、項目立項信息以及立項后實施過程、項目進行中的監(jiān)督檢查、項目結(jié)束后的驗收結(jié)算等，通過對預(yù)算數(shù)據(jù)和項目情況進行深入研究，在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)置合理的績效目標(biāo)和評價指標(biāo)，細化績效目標(biāo)層級，量化績效評價結(jié)果。從而提高績效目標(biāo)的適用性和實效性，建設(shè)完整且系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系，達成水利項目全過程的績效管理，實現(xiàn)全維度地監(jiān)控水利財政資金使用效益，從而健全水利財政資金預(yù)算績效管理體制，確保績效評價結(jié)果的科學(xué)性、真實性、準(zhǔn)確性，有效提升水利財政資金績效評價結(jié)果的質(zhì)量。

4.3 加強預(yù)算績效管理有效銜接，強化評價結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算管理的科學(xué)性、合理性在很大程度上是通過績效評價結(jié)果得以體現(xiàn)。通過設(shè)置適用于水利行業(yè)特點的績效目標(biāo)，建立水利項目績效跟蹤制度，設(shè)立水利財政資金預(yù)算管理風(fēng)險防控點，加強水利項目支出全過程控制，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行實際情況，分析偏離績效目標(biāo)原因，及時采取相關(guān)的風(fēng)險防控措施糾偏目標(biāo)行為，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行有計劃，計劃進度有監(jiān)督，從而進一步提高單位的預(yù)算管理水平。

同時，績效評價結(jié)果要靈活運用到全面預(yù)算管理實踐中，并有效地和預(yù)算編制進行緊密結(jié)合。通過強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，實現(xiàn)績效評價與預(yù)算管理的有效銜接和指導(dǎo)，進而科學(xué)合理地優(yōu)化預(yù)算編制，提高水利財政資金使用效率。對績效評價好、資金利用效率高的水利項目，財政部門可以加大下年度預(yù)算資金撥付力度;對績效評價一般、資金利用效率普通的水利項目，則應(yīng)根據(jù)謹(jǐn)慎性原則保持原有的預(yù)算資金體量;對于績效評價差、資金利用率低的水利項目，則應(yīng)根據(jù)實際情況適當(dāng)削減相應(yīng)項目預(yù)算金額，將結(jié)余資金調(diào)整用于高績效的水利項目上，實現(xiàn)的“通盤考慮、增減得當(dāng)、提高效率”，根據(jù)績效評價結(jié)果提高實際預(yù)算投入的效率，減少無用、低效率的資金撥付，高效配置有限的財政資源，增強水利財政資金的效益，保障水利財政資金的安全。

5 結(jié) 語

綜上所述，水利項目實施績效管理是水利項目管理工作的重要手段，是保證水利項目發(fā)展和順利運行的基本機制和有效措施。只有建立起科學(xué)有效的績效管理指標(biāo)體系，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，才能更好地推動水利財政資金預(yù)算管理機制的完善，才能真正地實現(xiàn)預(yù)算管理效益的良性循環(huán)。

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