水土保持70年

水利部 水土保持司

(北京 100053)

我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一。新中國成立以來，黨和政府高度重視水土保持工作，組織開展了大規模的水土流失預防保護和治理工作。進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為中華民族永續發展的根本大計，我國生態文明建設進入快車道，水土流失綜合防治取得顯著成效。

1 新中國成立以來水土保持取得顯著成效

經過70年的不斷發展，我國水土保持地位不斷增強，水土流失防治進程持續加快。1952年政務院發布《關于發動群眾繼續開展防旱抗旱運動并大力推廣水土保持工作的指示》，1957年國務院水土保持委員會成立。1955、1957、1958、1982、1992、1997年陸續召開了六次全國水土保持工作會議。1993年，國務院印發《關于加強水土保持工作的通知》，明確水土保持是山區發展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經濟和社會發展的基礎，是我們必須長期堅持的一項基本國策。進入21世紀，我國大力推進資源節約型、環境友好型社會建設，把水土保持擺在突出位置。2002年我國在北京首次成功召開了第十二屆國際水土保持大會，水土保持影響不斷擴大。進入新時代，生態文明建設被納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，建設美麗中國成為我們黨的奮斗目標，水土保持作為生態文明建設的重要內容，戰略地位進一步提升。

通過70年的不懈努力，我們走出了一條適合我國國情、符合自然規律、具有中國特色的水土流失綜合防治之路，水土流失狀況明顯改善。根據水利部年度動態監測成果(圖1)，2018年全國水土流失面積為273.69萬km2(其中水力侵蝕面積115.09萬km2，風力侵蝕面積158.60萬km2)，占國土面積(不含港澳臺地區)的28.6%，較1985年水土流失面積減少93.34萬km2，占國土面積的比例由38.2%下降到28.6%，減少近10百分點。與1999年相比，2018年中度及以上水土流失面積減少88萬km2，減幅達45.5%。當前全國中輕度水土流失面積占比78.7%，水土流失主要以中輕度侵蝕為主。我國水土流失已呈現出面積逐年減少、強度逐步降低的趨勢，水土流失嚴重的狀況得到全面遏制，生態環境得到明顯改善。

圖1 1985—2018年全國水土流失面積變化情況

1.1 著力強化法律法規體系建設，水土保持工作全面步入法治化軌道

1957年，國務院發布我國第一部水土保持法規《中華人民共和國水土保持暫行綱要》。1982年國務院發布了《水土保持工作條例》，1991年第七屆全國人大常委會第二十次會議審議通過《中華人民共和國水土保持法》，標志著我國水土保持工作步入法制化軌道。1993年國務院頒布《中華人民共和國水土保持法實施條例》。2010年第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過修訂后的《中華人民共和國水土保持法》，進一步強化了政府的水土保持責任、規劃的法律地位、水土保持方案制度、補償制度和水土保持法律責任。全國有31個省(自治區、直轄市)相繼頒布了水土保持法實施辦法或條例，形成了自上而下、系統完備的法律法規體系。

1.2 持續推進水土流失綜合治理，治理區生產生活條件和生態環境明顯改善

新中國成立70年來，我國的水土流失治理逐步由單一措施、分散治理、零星開展的群眾自發行為步入國家重點治理與全社會廣泛參與相結合的規模治理軌道。1983年，我國第一個國家水土保持重點工程——八片國家水土流失重點治理工程啟動實施。之后國家先后啟動實施了黃河中游、長江上游、黃土高原淤地壩、京津風沙源、東北黑土區和巖溶地區石漠化治理等一大批水土保持重點工程，治理范圍從傳統的黃河、長江上中游地區擴展到全國主要流域，基本覆蓋了水土流失嚴重的貧困地區。國家發改、財政部門逐步加大水土保持投入力度，相關部門陸續實施三北防護林、退耕還林還草、天然林資源保護、草原保護建設、國土整治、沙化和石漠化土地治理、山水林田湖草生態保護修復等一系列重大工程。同時，通過政策機制鼓勵和引導社會力量參與水土流失治理，形成了全社會共同治理水土流失的局面。截至2018年底，全國累計治理水土流失面積131萬km2，水土保持措施年均可保持土壤16億t，治理區生產生活條件顯著提升，糧食產量增加，農民增收顯著，鄉村面貌煥然一新。進入21世紀，水利部進一步拓展工作領域，圍繞新農村建設和鄉村振興戰略，逐步推動生態清潔小流域建設，為改善農村面貌、防治面源污染積累了寶貴經驗。

1.3 注重水土保持生態修復，水土流失防治步伐進一步加快

進入21世紀，在加大水土流失綜合治理力度的同時，充分發揮大自然力量，依靠生態自我修復能力，促進大面積植被恢復，保護和改善受損生態系統的結構和功能，加快了水土流失防治步伐。水利部先后啟動實施了兩批水土保持生態修復試點工程，并在青海省“三江”源區安排專項資金開展了大面積封育保護。國家實施了天然林保護、退耕還林等重大生態修復工程。全國有27個省(自治區、直轄市)的136個地市和近1 200個縣級行政區實施了封山禁牧，國家水土保持重點工程區全面實施了封育保護，各地總結出以草定畜、以建促修、以改促修、以移促修和能源替代等許多經驗，生態自然修復技術路線逐步成熟，取得了很好的生態效果，堅持預防為主、保護優先、充分發揮大自然自我修復能力防治水土流失的理念深入人心。

1.4 依法強化水土保持監管，人為水土流失得到有效控制

20世紀80年代我國經濟快速發展，生產建設活動造成的人為水土流失日益嚴重，開展水土保持監管成為經濟社會發展的必然要求。1988年原國家計委、水利部聯合發布的《開發建設晉陜蒙接壤地區水土保持規定》，開啟了水土保持監督執法試點。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布之后，我國的水土保持工作逐步走上了依法防治軌道，“三同時”制度得到深入貫徹落實。水利部相繼在水土保持方案審批、水土保持設施驗收、水土流失防治費和水土保持設施補償費征收等方面制定并出臺了一系列配套法規和政策，與環保、鐵路、交通、國土、電力、有色金屬、煤炭等部門聯合制定和出臺了關于生產建設項目水土保持方面的一系列規章制度，全面加強了人為水土流失的監管。進入新時代，在國家簡政放權、加強事中事后監管的新要求下，各級水行政主管部門認真履行生產建設項目水土保持監督管理職責，強化了對生產建設活動造成的人為水土流失監管。依法履行水土保持方案審批職責，強化源頭控制，嚴把審批關，對不符合生態保護和水土保持要求的生產建設項目，堅決不予審批。切實加強水土保持方案實施情況跟蹤檢查，建立健全水行政主管部門依法履職逐級督查制度，加強事中事后監管，依法嚴格查處違法行為。同時，充分應用衛星遙感影像和無人機等信息化手段，創新監管方式，提高監管效能。《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，全國共有54萬多個生產建設項目實施了水土保持方案，落實了水土保持措施，減少因開發建設可能產生的人為水土流失面積22萬km2。

1.5 加快推進監測和信息化應用，水土保持管理效能明顯提升

70年來，水土保持監測工作逐步強化，信息化進程明顯加快。1955年，水利部首次組織了全國范圍的水力侵蝕人工調查，之后在1985、1999、2011年先后開展了3次全國水土流失遙感普查(調查)，基本摸清了全國水土流失情況和動態趨勢。實施了全國水土保持監測網絡和信息系統二期工程建設，建成了175個監測分站和738個監測點，初步形成了覆蓋全國主要水土流失類型區的監測網絡系統，水土流失監測預報能力顯著增強。水利部從2003年起連續16年發布了全國水土保持公報，在社會上產生了重要影響。2008年開始定期對水土流失重點預防區、治理區等重點區域實施水土流失動態監測，2018年首次實現了全國(未含香港、澳門特別行政區和臺灣省)水土流失動態監測全覆蓋，定量掌握了具體到縣級行政區及國家關注重點區域的水土流失狀況和動態變化。開發全國水土保持信息管理系統，初步構建了全國水土保持信息管理平臺。十八大以來，適應信息化發展新形勢，不斷加大信息化手段在監督管理、綜合治理、監測評價中的全面應用。2018年，在晉陜蒙接壤地區等4個重點區域、8個省份的全域范圍及其他23個省份的23個地市開展了區域遙感監管試點，覆蓋區域達到218萬km2。對394個生產建設項目和774個國家水土保持重點工程采取無人機手段監管，有效提升了水土保持管理水平和管理效率。

1.6 統籌推進規劃、標準和科技創新，水土保持基礎支撐能力顯著增強

水土保持經過70年發展，規劃體系逐步建立，科技水平穩步提升，標準體系基本形成。1993年國務院批復《全國水土保持規劃綱要(1991—2000年)》，1998年，國務院批復《全國生態環境建設規劃(1998—2050年)》。2015年，國務院批復《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，31個省級水土保持規劃已全部由省級人民政府或其授權的部門批復。東北黑土區侵蝕溝綜合治理、坡耕地水土流失綜合治理等專項規劃陸續編制批復，水土保持頂層設計日趨完善。建成了一批水土保持科學研究試驗站、國家級水土保持試驗區和土壤侵蝕國家重點實驗室，水土保持科學研究取得重大進展。開展了一大批水土保持重大科技攻關項目，與中國科學院、中國工程院聯合開展了中國水土流失與生態安全綜合科學考察，建成了130個國家水土保持科技示范園，總結推廣了以坡改梯、坡面水系、雨水利用為主的水土保持實用技術，科技對水土保持工作的貢獻率不斷提升。建立了涵蓋綜合、建設、管理三大標準類別、14個功能序列的水土保持標準體系，現行有效水土保持標準達60項，基本構建了符合我國國情和水土保持工作需要的技術標準體系，為水土流失的預防、治理和監督工作提供了基礎支撐。

經過70年的不斷發展，我國水土保持機構隊伍逐步完善，宣傳教育深入開展，國際交流與合作領域不斷拓展，影響力顯著提升，在生態文明建設中發揮了重要作用。

2 水土保持生態建設的主要經驗

2.1 堅持以人民為中心的指導思想，始終把改善民生作為水土保持工作的重中之重

新中國成立70年來，水土保持工作始終立足于我國人口眾多、山丘區面積比例大、貧困人口集中、人均土地資源有限、人口生存與發展對土地資源依存度高的基本國情。在指導思想上，堅持以人民為中心，把解決群眾生產生活實際突出問題作為水土保持生態建設的前提和手段，把水土流失治理與長遠的農業增產、農民增收和農村經濟發展緊密結合起來，把水土保持工程建設與群眾切身利益緊密結合起來，注意發揮群眾的積極性、主動性和創造性，加大群眾參與力度，真正實現了廣大人民群眾的利益，促進了農業增效和農民增收，切實增進了民生福祉。

2.2 堅持人與自然和諧共生的防治理念，注重發揮大自然的自我修復能力，加快水土流失綜合防治步伐

人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。在水土保持工作中，必須樹立人與自然和諧的理念，要在深入研究水土資源和生態環境承載能力的基礎上，因地制宜，分類指導，合理選擇水土保持的措施和方案，充分依靠生態系統的自我修復能力，恢復植被，防治水土流失，使生態環境更快更好地改善。多年的實踐證明，充分發揮大自然的力量，依靠生態的自我修復能力治理水土流失，不僅在降雨量較多的地區效果明顯，而且在干旱半干旱地區也能取得較好的效果，能夠大面積改善生態環境，快速減輕水土流失程度，費省效宏。進入新時代，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，生態自然修復是加快水土流失防治進程，促進區域綠色發展的重要手段，是必須長期堅持的一項重要經驗。

2.3 堅持保護優先、防治結合的工作方針，預防保護和綜合治理并重

新中國成立以來，我國經濟社會快速發展，資源開發強度大，資源開發和基礎建設造成的人為水土流失問題一直很突出。70年水土保持的探索與實踐證明，不解決“增”的問題，無法實現“減”的目標，水土保持工作必須堅決貫徹保護優先、防治結合的方針，嚴控新的人為水土流失，不欠或者少欠新賬，同時，加快嚴重水土流失地區的治理，快還舊賬。堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護水土資源，把預防生產建設造成的人為水土流失擺在優先位置，結合自然生態空間用途管制、生態保護紅線嚴格保護和管控，持續加大水土保持預防保護力度，是水土保持工作必須堅持的方針。

2.4 堅持以小流域為單元、山水林田湖草系統治理的的技術路線，工程、林草、耕作措施相結合，因地制宜開展治理

20世紀80年代以來，小流域綜合治理在理論、實踐、技術、機制等方面不斷創新和發展，實現了從零星的分散治理到以小流域為單元的集中連片治理，從單一措施治理到按流域統一規劃、多項措施優化配置的山水林田湖草系統治理，從防護型治理到生態經濟型治理，從數量擴張型到質量效益型的重大轉變。以小流域為單元的綜合治理，通過集中連片、連續治理、系統整治江河，集中了人財物，優化了工程、林草、耕作各類措施配置，有利于合理調整土地利用結構和農村產業結構，使經濟發展和生態保護達到協調和統一，實現各種生產力要素利用的最優化和效益最大化，是治理水土流失、建設生態環境成功的技術路線。這是我們必須始終堅持的一條基本技術路線。

2.5 堅持機制創新、放管并重，不斷深化水土保持改革

水土保持是一項時代色彩鮮明的基礎性工作，必須緊跟形勢發展的要求，及時調整轉變思路和布局，拓展領域，不斷深化改革。實踐證明，水土保持事業之所以實現了快速、健康的發展，最根本的原因就是水土保持部門認真貫徹和落實了中央和水利部黨組有關精神，把水土保持工作置身于國家經濟和社會發展的大局之中，提出了符合自然規律和經濟規律、與經濟社會發展相適應的水土保持工作思路、目標和舉措。在工作定位方面，及時跟進服務于國家重大戰略；在工作體制方面，推動形成政府主導、部門協作、分級負責、分工明確的水土保持工作格局；在工作領域方面，從以農村為主拓展到城市水土保持，從傳統小流域到生態清潔小流域；在機制方面，采取以獎代補、村民自建等多種方式調動全社會參與投入治理水土流失的積極性，形成了治理主體多元化，投入來源多樣化，資源開發產業化的多渠道、多層次投資治理、全社會辦水保的新格局；在依法監管方面，認真履行法律賦予的職責，堅持依法行政、依法決策、依法管理，不斷規范和強化行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等執法行為，進一步優化審批程序，精簡審批環節，逐步推進行政決策的公開透明。以改革求發展，通過深化改革，不斷創新機制，完善政策措施，是水土保持充滿生機和活力的根本源泉。

經過70年的建設，我國水土流失防治工作取得了很大的成績，但與新時代中央加快推進生態文明建設的要求和人民日益增長的美好生活需要相比，當前水土保持工作仍面臨不少問題和挑戰。主要表現在：我國水土流失量大面廣的現狀沒有發生根本性改變，水土資源保護和水土流失防治的任務仍然艱巨；東北黑土區坡耕地與侵蝕溝、長江經濟帶坡耕地等水土流失問題依然突出，貧困地區小流域綜合治理亟待加快推進；水土保持監管能力和手段還存在不足，監測、信息化等基礎支撐工作還相對薄弱等。

3 新時代水土保持發展展望

3.1 總體思路

新時代水土保持工作要深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記治水重要論述精神，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞“水利工程補短板、水利行業強監管”水利改革發展總基調，切實把工作重心轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板。堅持問題導向和目標導向，狠抓責任落實，以強化人為水土流失監管為核心，以完善政策機制為重點，以嚴格督查問責為抓手，充分依靠先進技術手段，全面履行水土保持職責，著力提升管理能力與水平，真正做到基礎扎實、監管有力、治理有效，為加快推進生態文明建設、保障經濟社會可持續發展提供支撐。

3.2 主要目標

到2035年，重點防治地區水土流失得到全面治理，人為水土流失得到全面控制，水土流失面積和強度大幅下降，水土流失治理質量和效益明顯提升，全國水土流失狀況根本好轉，水土保持治理體系和治理能力現代化基本實現。

到2050年，實現水土保持治理體系和治理能力現代化，全國水土流失狀況得到全面有效治理，為建成美麗中國、生態文明、基本實現全體人民共同富裕提供堅強有力支撐。

3.3 主要任務

(1)實行最嚴格的水土保持管控。水土保持監督管理是水土保持法賦予各級水行政主管部門的一項重要職責。當前和今后一個時期，要以看住人為水土流失為目標，建立系統完備、職責明確、嚴格高效、規范有序的監管體系，實行最嚴格的水土保持源頭預防、最嚴格的水土保持方案審批、最嚴格的水土保持事中事后監管、最嚴格的水土保持執法，綜合采取行政處罰、信用懲戒、約談通報等多種手段，嚴格查處水土保持違法違規行為。通過調整人的行為、糾正人的錯誤行為，實現水土資源的可持續利用，為實現綠色發展提供重要支撐。

(2)加快推進水土流失治理。按照山水林田湖草系統思維，加快推進水土流失綜合治理，最大限度地發揮水土保持的綜合效益，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。以長江、黃河上中游和東北黑土區為重點，加快推進坡耕地綜合整治、侵蝕溝治理和小流域綜合治理，構建符合新時代生態文明建設要求的水土流失防治體系。堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，抓好水土保持工程建設以獎代補、村民自建等機制創新，加強與相關部門協調配合，充分發揮政府和市場兩手共同作用，加快治理進度，提升治理質量和效益，同時，因地制宜積極推進生態清潔流域建設，打造水土流失綜合治理升級版，打造水美鄉村，建設美麗中國。

(3)構建科學完備的水土保持監測服務體系。監測是水土保持工作的基礎。新時代要圍繞強監管、補短板的需要，切實履行好水土保持監測這一政府職責，不斷優化、持續抓好年度水土流失動態監測，構建布局合理、功能完備、上下協同的監測網絡，及時準確掌握縣級行政區和國家關注的重點區域水土流失動態變化。積極推動高新科技產品和先進技術手段在監測領域的推廣應用，強化監測成果應用，實現監測與管理的有效銜接，為水土保持目標責任考核、水土保持生態安全紅線預警、生態文明評價考核等提供有力支撐。

(4)大力推進水土保持信息化建設。信息化是引領創新和驅動轉型的先導力量。新時代水土保持工作，應大力推進智慧水保建設，建立互聯互通、資源共享的全國水土保持信息系統和數據庫，強化行業上下、系統內外數據共享，加快高新信息技術與水土保持監督、治理、監測等各項業務的充分應用和深度融合，實現生產建設活動過程動態監管，準確掌握新增水土流失治理情況，及時反映水土流失防治成效，全面提升水土保持現代化水平。

3.4 保障措施

(1)強化組織領導，發揮政府主導作用。充分發揮地方政府在規劃實施、資金保障、組織發動等方面的主導作用，協調各有關部門和單位按照職責分工，做好相關水土流失預防和治理工作。通過兩級考核評估，構建由地方政府負責、水利部門組織協調、相關部門發揮職能作用、社會廣泛參與的水土保持工作格局，為水土保持工作提供堅強保障。

(2)創新機制體制，形成聯動共治格局。創新水土保持投融資機制，用好金融支持水土保持政策，發揮群眾在治理中的主體作用。構建多層級、多元化的水土保持生態補償機制，切實發揮經濟杠桿在調節保護者和受益者利益關系中的作用。大力推行政府購買服務，引入第三方機構參與水土保持管理，培育更多的水土保持技術服務隊伍，構建公平開放、競爭有序、監管到位的水土保持市場服務體系，為社會共同防治水土流失提供專業化優質服務。

(3)注重科技引領，提升綜合防治水平。支持科研機構和高等院校水土保持學科發展和產學研體系建設，加強重大基礎理論研究和關鍵技術研發。圍繞水土流失機理、防控原理、治理模式、監測和信息化技術等方面重大問題，開展科技攻關、科技創新和技術推廣，取得一批對解決水土流失問題有實實在在作用的科技成果。注重加強水土保持制度和政策創新，不斷創新管理理念、方法和手段，為水土保持管理實踐提供理論指導和科技支撐。

(4)強化宣傳教育，增強全民水保意識。深化全國水土保持國策宣傳教育行動，不斷創新宣傳形式和手段，豐富拓展宣傳載體，積極發揮新媒體作用，加大對外宣傳力度。強化中小學水土保持科普教育，大力推動示范工程創建活動，深度挖掘水土保持好典型、好經驗、好做法，大力宣傳先進典型，擴大水土保持的社會影響力，增強全民水土保持觀念和意識，營造全社會保護水土資源、自覺防治水土流失的良好氛圍。