全面依法治國背景下違法信訪行為的類型、成因及其治理路徑

摘 要 黨的十九大報告強調，當前我國全面依法治國任務依然繁重，國家治理體系和治理能力還有待加強。近年來，信訪總體形勢開始向良性方面轉變，但少數信訪人重復訪、越級訪、集體訪、纏鬧訪等違法信訪行為仍屢見不鮮，嚴重擾亂信訪秩序、工作秩序和社會秩序，與法治國家、法治政府、法治社會建設背道而馳。本文基于對違法信訪行為類型與特點的闡釋，從經濟、文化、法律、心理、管理等多維度剖析違法信訪行為產生原因，據此針對性地提出完善違法信訪行為的整體性治理路徑，以期有效打擊違法信訪行為，引導群眾依法逐級理性信訪。

關鍵詞 全面依法治國 違法信訪行為 類型 成因 治理

基金項目：2019年重慶市教育委員會人文社科重點基地項目“大數據背景下的重大公共決策非理性輿論傳播與風險治理研究”（19JD004）;北京市政府信訪辦公室課題“信訪制度、行政法治與政府執(zhí)政關聯(lián)性研究”（HX20190023）。

作者簡介：陳思詩，西南政法大學公共管理學碩士，中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校（區(qū)行政學校、區(qū)社會主義學院）教師，研究方向：社會治理、行政法治。

中圖分類號：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.058

十九大之后，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾的內涵和外延都發(fā)生了深刻變化，這一時期既是轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的關鍵期，也是社會矛盾高發(fā)多發(fā)期。2019年1月習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上強調“要增強憂患意識，做到居安思?！薄?018年全國信訪局長會議上提出，要主動對接全面依法治國實踐，善于運用法治思維和法治方式做好信訪工作，真正把信訪納入法治化軌道。而如何有效治理違法信訪行為，引導信訪者回歸依法、逐級、有序、理性信訪的常態(tài)，是全面依法治國進程中的重點也是難點。

一、當前違法信訪行為類型與特點

國務院《信訪條例》詳細規(guī)定了信訪人數、信訪渠道、信訪受理程序等內容，而對于違法信訪的內涵并未具體歸納闡釋，只能將不符合上述規(guī)定的信訪活動納入違法信訪的范疇。2013年公安部發(fā)布的《關于公安機關處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》中明確了信訪活動中違法犯罪的五種行為類型：擾亂信訪工作秩序違法犯罪行為、危害公共安全違法犯罪行為、侵犯人身財產權利違法犯罪行為、妨害社會管理秩序違法犯罪行為、利用計算機信息網絡實施違法犯罪行為。學界關于違法信訪類型研究的主要觀點有：王洪偉（2015）將信訪行為劃分為“依法上訪”“一般違法信訪”與“嚴重違法信訪”，認為違反《信訪條例》非正常上訪或者在信訪活動中實施違法行為的為一般違法信訪，在信訪活動中觸犯《刑法》、實施犯罪行為的則為嚴重違法信訪;樊小麗（2014）將非正常信訪現象劃分為“合法非正常信訪現象”與“違法非正常信訪現象”，認為違法非正常信訪現象常見的主要有集體信訪、纏訪鬧訪、重訪、越級訪四種。

綜合以上法律文件的規(guī)定及學界對于違法信訪類型的研究，本文將違法信訪行為劃分為重復訪、越級訪、集體訪、纏鬧訪、謀利訪五種類型（見表1），在《信訪條例》中第十六條、十八條、二十條均有相應的命令性或禁止性行為規(guī)范，并且與《刑法》《治安管理處罰法》《集會游行示威法》等法律有一定銜接，規(guī)定對于違反上述規(guī)定的行為，經勸阻、批評和教育無效的，采取治安管理處罰甚至刑事處罰以追究違法者責任。

二、違法信訪行為成因的多維探析

（一）經濟層面：違法信訪成本低

當前社會矛盾突出地表現為利益沖突和博弈，信訪矛盾也不例外，利益尤其是經濟利益的失衡構成了違法上訪者行為動因的基礎。從經濟學角度分析，上訪是一個試圖投入較低成本換取較高收益的理性選擇。為了在最快的時間內和最少的成本支付下使自己的問題得以解決，便試圖采取非常規(guī)的措施，抓住政府全力維穩(wěn)的心態(tài)，故意把事情“鬧大”，最有效的方式即“越級上訪”和“集體上訪”。例如，郭洪偉鬧訪家族長期利用進京鬧訪滋事，敲詐法院和街道辦事處、訛詐公安局，屢屢得手到有恃無恐的地步，其中一個重要原因就在于違法上訪成本遠遠低于違法上訪的收益。

（二）文化層面：核心價值觀紊亂

社會核心價值觀的紊亂主要體現在民粹主義的泛濫、社會情緒反向的擴散、法制意識觀念的淡薄以及整個社會信任度的下降。首先，民粹主義是一種具有極端平民化和大眾化傾向的政治運動和社會情緒，與信訪制度有著天然的親和，極易激發(fā)起訪民的政治偏執(zhí)情緒。民粹主義的抬頭，在一定程度上扭曲了社會公平和正義價值理念的標準。其次，“社會情緒反向”是指社會中存在的本該同情卻欣喜、本該憤恨卻欽佩，本該譴責卻贊美的情緒。這種反向情緒的泛濫，逐漸成為違法上訪行為的心理支持系統(tǒng)。再者，法制意識淡薄，法律知識欠缺，是違法上訪群體的普遍特點，遇事都直接找政府而不愿采取法律途徑，信“訪”不信“法”。最后，當前社會中人與人之間的信任危機也導致社會矛盾沖突加劇，不少群眾不信任基層政府，認為級別越高、權力越大的官員越能公正地給自己做主，逐漸形成一種“倒差序格局”的信訪政治信任特征。

（三）法律層面：司法公信力下降

近年來，涉法涉訴信訪量占全國信訪總量的比重不斷增長，暴力毆打公安干警致派出所所長下跪、當事人到法院纏訪鬧訪、圍堵檢察院等違法上訪行為也屢見不鮮，嚴重損害了法律權威以及司法公信力。司法一直是維護社會公平正義的最后一道防線，不僅要依靠國家強制力來保障，更重要的是要獲得民眾發(fā)自內心的遵從。而當前司法領域中出現的辦案程序違法、辦案人員態(tài)度粗暴、適用法律錯誤、事實認定不清、案件久拖不決等現象以及諸如佘祥林案、呼格案等一系列冤假錯案的曝光，都會直接導致公眾對司法體系的信任度大打折扣，引發(fā)一部分當事人的懷疑和對立情緒，采取重復訪、纏鬧訪、集體訪、謀利訪等違法上訪行為與司法部門對抗，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。

（四）心理層面：上訪人心態(tài)不良（順）

伴隨社會利益格局日益多元化，部分利益受損的民眾基于較強的失衡心理和不公平感，進而滋生不健康、非理性的社會心態(tài)，若不加以適當引導和干預，容易加劇社會矛盾，甚至引發(fā)惡性群體事件。典型的不良（順）社會心態(tài)表現為仇官心態(tài)、從眾心態(tài)和逐利心態(tài)三種。仇官心態(tài)即社會和公眾對官員普遍的不信任感和“有罪推定”的心理定勢，致使絕大多數信訪群眾會對為官者先入為主地作出非理性的評判，并以偏概全地將其污名化和標簽化。從眾心態(tài)則是一種普遍存在的心理不成熟現象。就群訪事件而言，從眾心理導致三種非理性的從眾行為情態(tài)：放棄自己原有主見的積極從眾、想宣泄又不想擔責的消極從眾以及隨波逐流盲目跟風從眾。逐利心態(tài)即部分上訪者把違法上訪作為發(fā)家致富的捷徑，采取鬧訪、滋事等方式要挾、勒索政府機關，個別老上訪戶甚至還以“職業(yè)家屬”身份替別人上訪以賺取“代理費”，使得謀利型上訪大有產業(yè)化趨勢。

（五）管理層面：政府陷入維穩(wěn)怪圈

違法信訪行為頻發(fā)，除受違法經濟成本、社會價值觀、司法公信力以及信訪人心態(tài)等因素影響外，政府治權軟化、弱化以及法治思維和法治能力的缺乏，也助長了違法上訪行為的猖獗。在長期以來的壓力型維穩(wěn)體制下，信訪排名作為政績考核指標之一曾在地方黨政領導升遷中具有一票否決權，主流的維權話語也使得政府在信訪治理中面臨著巨大的輿論壓力和道德壓力。對少數違法上訪行為，一些地方官員不敢管、不愿管、不能管，在實際操作中也是妥協(xié)遷就，“花錢買平安”，甚至與訪民“共謀”，這種運動式的臨時性治理方式，實質上體現了政府治權的弱化，只能治標不能治本。此外，一些地方政府濫用執(zhí)法權，不惜采取雇傭“黑保安”、設置“黑監(jiān)獄”等非制度化手段強行“截訪”“壓訪”，這種壓制型的非制度化治理方式，直接將上訪群體推向了政府的對立面，極易侵犯公民的基本人權，導致信訪制度的失靈，信訪工作陷入“越維越不穩(wěn)”的怪圈。

三、違法信訪行為的整體性治理路徑

（一）目標導向：以人民為中心切實解決訪民訴求

黨的十八屆五中全會提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，黨的十九大進一步把“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。習近平曾深刻指出，信訪工作是了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，信訪工作的首義，在于時刻把自己看成人民中的一員，把心貼近人民。只有堅持以人民為中心的根本立場和基本原則，維護好人民群眾的主體地位與合法權益，接待好每一次來訪，處理好每一封來信，化解好每一個積案，落實好“三到位一處理”的信訪工作要求，才能讓群眾信任政府、依賴政府，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，從源頭上預防和減少違法信訪行為的產生。

（二）制度規(guī)范：健全完善信訪工作法律制度體系

2019年2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調，要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。一是要加快制定統(tǒng)一的《信訪法》。當前，由國務院頒布的《信訪條例》與人大、政協(xié)、司法、軍隊及其他社會組織系統(tǒng)內的多種信訪制度平行，會帶來很多相互推諉的現實問題以及銜接混亂等情形，因此，統(tǒng)一《信訪法》的制訂亟需提上日程。二是要落實依法分類處理制度。嚴格落實2017年國家信訪局發(fā)布《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》，理清信訪部門與職能部門之間、職能部門與職能部門之間的職責邊界，真正做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，保障群眾合理合法訴求依法依規(guī)處理到位。三是要完善信訪事項終結制度。統(tǒng)一信訪事項終結的辦理要求，在出具的辦理或者復查復核意見中，都要充分說明理由并顯示出推理論證的邏輯過程，對基層處理有瑕疵、不到位的情況，應多做協(xié)調工作，盡可能促成政府與信訪人達成和解，實現“事要解決、停訪息訴”的社會效果。

（三）機制創(chuàng)新：構筑多元化解信訪矛盾糾紛合力

在共建共治共享的社會治理格局下，信訪矛盾的化解需各方協(xié)同，多措并舉，創(chuàng)新體制機制。一是心理調節(jié)機制。建設社會心理服務站、咨詢室，成立心理咨詢師協(xié)會、社會工作協(xié)會等，形成以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動”的心理服務體系，對異常行為人提前進行心理疏導和干預。二是部門協(xié)同機制。對信訪矛盾的主體進行協(xié)調與整合，借鑒重慶九龍坡“一站式”信訪大廳工作模式，改變當前信訪治理碎片化現狀，實現違法信訪行為的協(xié)同治理。三是公開評議機制。通過搭建平等對話、多方參與平臺，曬問題、擺事實，講政策、明是非，達到化解矛盾、息訴罷訪目的。四是失信懲戒機制。對信訪活動中違反法律法規(guī)、擾亂信訪秩序且情節(jié)嚴重的失信人員列入“黑名單”并由相關部門依據所適用的法律法規(guī)對其實施聯(lián)合懲戒，引導信訪人守法守信，依法、文明、逐級、理性反映自身訴求。五是價值平衡機制。在全面推進依法治國的背景下，信訪工作法治化改革是大勢所趨，然而，治理違法信訪行為僅靠法律是不夠的，還需輔以情理，做到以情動人、以理育人、以法服人。

（四）技術應用：借助信息科技預防違法信訪風險

社會的快速變革帶來紛繁多樣的矛盾糾紛，傳統(tǒng)解紛模式制約條件諸多，耗時費力的同時，效果卻十分不理想。然而，伴隨新一輪技術革命研發(fā)出的“智慧信訪”大數據分析平臺、ODR在線矛盾糾紛化解平臺和信訪指數應用系統(tǒng)平臺為社會矛盾糾紛化解工作的創(chuàng)新發(fā)展帶來了無限空間和廣闊前景。一是“智慧信訪”大數據分析平臺是一個集呈現事件脈絡、信訪人情感和行為分析、重點人（人群）識別，宏觀趨勢預測和分析、異常預警、輔助決策等功能為一體的技術平臺，可即時整合信訪歷史積累的大數據資源，二是ODR在線矛盾糾紛多元化解平臺是一個具有智能咨詢、評估以及在線調解、仲裁、訴訟等五大功能的社會化解紛服務共享平臺。三是信訪指數應用系統(tǒng)平臺可以實現用戶權限角色管理、數據批量導入、指標權重因子的參數化配置等功能。這些技術手段為信訪工作效率的提升、信訪接待精準化、公共政策的制定等都提供了強大助力。

（五）責任履行：運用法治思維和方式信訪與治訪

治理好違法信訪行為的責任既關乎公民，亦關乎我們的信訪干部。一是對公民，要加強法制宣傳，培育其法治文化理念，讓上訪者明白上訪必須遵守的行為底線，用法治力量凝聚群眾依法上訪、政府依法治訪的社會共識，助推全民尊法、學法、信法、守法和用法，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。二是對信訪干部，要注重培養(yǎng)其運用法治思維和法治方式維穩(wěn)的能力，通過舉辦信訪法治化專題培訓班、依法治訪地方經驗推介會等方式，促使信訪干部學好信訪有關法律法規(guī)、國家政策文件以及其他地區(qū)的實踐經驗做法，增強信訪干部的法治信仰，確保在違法信訪處置過程中依法依規(guī)、客觀公正。三是要增強違法信訪及違法治訪懲處力度，嚴格落實《依法處理信訪活動中違法犯罪行為的意見》，有效打擊違法信訪行為，維護法律尊嚴。

四、結語

違法信訪，是社會不能承受之重。在當前全面依法治國的新時代背景下，無論出于何種原因和多么義正詞嚴的名義，信訪者在訴求自身利益時采取違法方式，都是一種對現行法律的公然挑釁，都直接或間接地侵害了他人的合法權益，損害了社會公共利益，并且極易產生“劣幣驅逐良幣”的不良示范效應，致使原本“非常態(tài)”的違法信訪現象轉變?yōu)闊o視規(guī)則的“常態(tài)”，規(guī)范的信訪秩序難以維持，信訪治理成本日益增加，政府公信力大打折扣，法律的權威被逐漸消解，直接危及法治社會的基石。因此，要從根本上解決違法信訪問題，必須依靠法治，并以整體性治理理論的核心思想為指導，明確治理目標，完善制度依據，整合各方要素，創(chuàng)新工作機制，融入智能技術，自覺依法履責。

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