企業自行監測監督管理檢查中存在問題及探討

趙海榮 鄒云娣

摘要：企業自行監測制度是我國環境管理思路的重大調整，也是排污許可制度的重要內容。通過理順環保系統內部管理機制，加強“證后管理”，提高自行監測數據質量，明確違反自行監測義務的法律后果，不斷強化企業自行監測信息公開義務，才能解決企業自行監測開展和信息公開過程中出現的各種問題，進一步規范企業自行監測，推動排污許可制度發展。

關鍵詞：自行監測;排污許可;監督管理

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）08-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.08.131

Problems and discussion in the supervision and control of enterprises self-monitoring

Zhao Hairong， Zou Yundi

（Zhenjiang Environmental Monitoring Center of Jiangsu Province， Zhenjiang Jiangsu 212000，China）

Abstract： The self-monitoring system of enterprises is a major adjustment of environmental management ideas in our country， and it is also an important content of the emission permit system. By streamlining the internal management mechanism of environmental protection systems， strengthening post-certification management， improving the quality of self-monitoring data， clarifying the legal consequences of violations of self-monitoring obligations， and constantly strengthening the obligation of enterprises to self-monitoring information disclosure， Only then can we solve the problems that arise in the process of self-monitoring and information disclosure， further standardize self-monitoring by enterprises， and promote the development of the sewage permit system.

Key words： Self-monitoring;Sewage permit;Supervision and administration

2013年原環保部出臺《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》[1]，要求國家重點監控企業開展自行監測，并在省級環保平臺上及時公布自行監測信息。企業自行監測制度是我國環境管理思路的重大調整，改變之前的“保姆式”管理模式，落實企業排污主體責任[2]。2015年1月1日施行的環保法第五十五條“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督。”，從法律層面給企業設定了自行監測法定義務。“十三五”開始，生態環保部全力推動排污許可制度改革，落實企業作為排污主體的法律責任，大力推動企業自行監測，自行監測成為排污許可制度的內在要求。與此同時，開展自行監測的企業范圍由原來的國家重點排污單位擴展至所有已發放排污許可證企業，并配套出臺各行業自行監測技術指南。

1 企業自行監測監督檢查中存在問題

根據2018年生態環境監測工作要點，要求大力推進企業自行監測，加強企業自測管理檢查。自行監測制度運行近5年來，環境管理部門對企業自行監測開展監督管理檢查還屬首次。此次檢查主要針對重點排污單位自行監測方案制定情況、自行監測開展情況和監測信息公開情況三個方面開展。檢查過程中發現存在的主要問題如下：

1.1 自行監測方案制定

部分企業自行監測方案存在監測點位、監測指標不全，監測頻次不滿足自行監測指南、企業排污許可證和企業環評要求，比如缺少車間廢水排口，二噁英未開展監測，電鍍企業一類污染物監測頻次未能做到每日監測等。排放標準、監測方法、監測儀器設備未選擇或選擇錯誤。對自行監測質量控制要求不明確，質控措施過于籠統而無針對性。

1.2 自行監測開展

目前企業可通過三種方式開展自行監測：委托有資質第三方檢測機構開展監測，企業自行開展手工自測和自動監測。檢查中發現，重點排污單位普遍會采用自動監測+委托有資質第三方檢測機構的方式開展監測;少數企業會采取自動監測+委托有資質第三方檢測機構+企業手工自測三種方式聯合開展自行監測，多為污水處理廠和規模較大、有實驗室的企業。三種自行監測方式各有優缺點。委托有資質第三方檢測機構開展監測，作為委托方的企業比較省心，但往往數據周期較長，如何對第三方檢測機構的數據質量進行有效監管也是亟待解決的課題。自動監測實時便捷，存在的主要問題為自動設備的運維管理的規范性，如何保證自動數據的準確性、真實性以及自動數據的合法性。企業自行手工自測對實驗室能力要求比較高，所以普遍存在問題較多：監測人員普遍不能滿足持省級上崗證;儀器管理較混亂，監測數據的溯源很難做到;樣品采集、交接記錄不完整，未做到2人共同采樣和簽字;樣品分析原始記錄不夠規范性;質量控制措施無記錄或記錄不完整等，監測結果的可追溯性較差，數據的準確程度不高。總之，在自行監測開展方面目前還存在不少問題。

1.3 監測信息公開

檢查中發現個別企業對企業自行監測要求不甚清楚，未在省級環保平臺上公布自行監測方案和監測信息;部分企業環保責任心不強，存在監測信息公開不滿足及時性和完整性要求，有遲報、漏報的情況;還有極個別企業抱有僥幸心理，公開的監測數據與原始記錄（監測報告）不一致，公布的監測數據無法提供原始記錄等。

2 對策及探討

2.1 理順環保系統內部管理機制

企業自行監測制度經歷了幾年的發展，從無到有，從國控重點企業到所有發放排污許可證企業，范圍越來越廣，同時逐步制定了不少行業自行監測指南，企業自行監測要求也越來越精細化。相對于制度的發展，對企業自行監測的環境管理卻比較滯后。目前，基層環境管理部門對企業自行監測工作的管理要求并不十分明確，在內部分工上不可避免存在問題。有的地方環保部門將自行監測管理職能放到沒有管理職能的監測部門，有的由幾個處室管理，沒有明確分管領導和牽頭部門，導致企業自行監測管理工作不能有效推進。企業自行監測是排污許可制度的內在要求，是排污許可制度的證后管理工作，環保管理部門應厘清責任，將自行監測工作落實到具體部門，才能有效地推動企業自行監測工作，對企業自測方案和具體監測環境進行指導和規范。

2.2 提高自行監測數據質量

數據質量是環境監測的生命線。自行監測數據是企業自行判定達標，及時發現環保設施運行問題的重要基礎，是企業守法的自證依據。同時也是環境統計、環保稅收、排污權交易、總量控制等其他制度的數據來源，具有法律的約束力，因此必須提高自行監測數據質量，保證數據的真實性、準確性[3]。

首先，要進一步規范監測技術服務市場。目前，我國第三方環境檢測機構良莠不齊，甚至有些受經濟利益驅動或受利益相關方干擾和暗示，違規操作，偽造數據、報告等違法現象頻出。所以在放開市場培育第三方環境檢測服務市場的同時，要嚴格監管正確引導。除了第三方環境檢測機構內部開展數據質量控制外，外部的監督管理更為有力。質量技術監督部門對第三方環境檢測機構的資質進行行政許可后，建議采取多種有效監管手段完善當前的監管制度，如采取“雙隨機”抽查機制，定期開展監督檢查，審核年度報告，評價管理體系運行，審核原始記錄和檢測報告等方式，進一步規范環境檢測技術服務市場，提高檢測機構的數據質量。另外，環保部門聯合質量技術監督部門定期對各生態環境監測機構開展監督檢查，強化事中事后監管，2018-2020生態環境監測質量三年行動計劃應該成為常態工作，有利于進一步規范第三方環境檢測機構的監測行為。其次，對于企業手工自測的準入門檻過低，監測人員上崗“持省證或企業自認定支撐材料、培訓材料均可”這一條標準過于模糊，檢查中發現大部分企業都沒有渠道獲得省級上崗證，實驗室未經過認可認證，管理體系比較混亂，監測數據難以溯源，數據質量難以保證。建議對于這種“三無”實驗室，其監測數據僅可作為企業內部管理支持，不能作為企業自行監測結果，企業應委托有資質第三方檢測機構開展自行監測[4]。另外，我國大力推動污染源在線監控系統建設和運行，自動監測數據在環境管理中的應用也越來越多，但在實際操作過程中，因數據的真實性和準確性也限制了自動監測數據的進一步應用。在線監控儀器設備作為環境監測方面的計量器具列入強制檢定目錄，根據中華人民共和國計量法規定，必須年度強檢合格，其數據才合法有效[5]。目前，絕大部分只在線監控儀器設備無法做到強檢，數據不能合法應用。自動監測數據作為超標處罰依據時，往往得不到司法部門的支持。因此，環保部門要與質監部門通力合作，盡快出臺在線監控設備檢定規程，打破自動監測數據應用壁壘，解決了自動監測數據合法性問題，才能使自動監測數據可溯源，數據質量得到基本保障，自動監測作為自行監測的主要力量才能發揮出應有的作用。

2.3 明確違反自行監測義務的法律后果

檢查過程中發現企業在開展自行監測的過程中存在違反自行監測的行為，但沒有明確的法律法規條款進行相應的處罰，對企業沒有形成約束力和威懾力，不利于自行監測制度的深入開展。《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》中對企業據不開展自行監測、不發布自行監測信息，或者存在問題整改不到位的管理措施：向社會公布，加大監督性監測頻次，暫停環評文件審批，暫停各類環保專項資金補助，還有兩條“建議”;《排污許可辦法（試行）》中僅列出偽造篡改監測數據的，依據《環保法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》的規定處罰，以上關于違反自行監測義務的規定都比較模糊。建議在制定罰則的時候，違反自行監測的方式應根據實際進一步細化，比如未按要求開展自行監測的，未按要求公布自行監測數據的，未按要求保存原始記錄的，數據不真實不完整的等等。另外，以上兩個“辦法”的法律位階不高[6]，實際執法過程中可操作性不強，需要更高位階的條例出臺，成為環保執法人手中的“鋼牙利齒”。

2.4 強化企業自行監測信息公開義務

企業自行監測本身只是獲取環境信息的手段，通過自行監測獲取、報告或公開環境信息才是自行監測的最終目的所在。企業能及時、主動、全面公開自行監測信息，首先需要企業主觀上重視，投入一定的資金用于自行監測并儲備專業的環保技術人員;其次需要外部力量的推動，包括環保行政部門的監管和公眾知情權的行使。“誰執法誰普法”，環保行政管理部門在日常監管中加強對相關法律法規的宣貫，定期組織企業進行企業自行監測培訓，強化企業義務，提高企業自行監測能力。對違反自行監測義務的企業進行相應的處罰;對及時、主動、全面公開自行監測信息的企業在環保專項資金補助、企業環保信用評價等方面給予一定的政策獎勵，做到有獎有懲，提高企業開展自行監測的積極性。當前環境問題已經成為公眾最關心的社會問題之一，更多的公眾和社會團體行使環境知情權，不僅有效監督環保部門的環保工作開展，而且進一步督促企業落實排污主體責任，如實公開企業環境信息，成為環保監督管理的有力補充。

3 結語

排污許可制度將成為今后我國固定污染源環境管理的核心制度，而總量、環評、環境保護稅、排污權交易、環境統計等制度也將逐漸與排污許可制度相銜接，最終實現“一個平臺、一張地圖、一套數據”的污染源信息化管理。企業自行監測是排污許可制度的重要部分，也是污染源信息化管理獲取企業排放信息的最主要途徑。只有理順環保系統內部管理機制，加強“證后管理”，提高自行監測數據質量，明確違反自行監測義務的法律后果，強化企業自行監測信息公開義務，才能解決企業自行監測開展和信息公開過程中出現的各種問題，進一步推動排污許可制度良性發展。

參考文獻

[1]環境保護部.國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）[Z].北京：環境保護部，2013.

[2]王軍霞，陳敏敏，唐桂剛等.我國污染源監測制度改革探討[J].環境保護，2014，42（21）：24-27.

[3]李莉娜，唐桂剛，萬婷婷等.我國企業排污染狀況自行監測的現狀、問題及對策[J].環境工程，2014，14（5）：86-89，94.

[4]孫強，王越，于愛敏，等.國控企業開展環境自行監測存在問題與建議[J].環境與發展，2016，5：68-71.

[5]陸樹立.我國污染源在線監控系統建設運行及對策措施研究[J].環境研究與監測，2009，22（1）：7-8.

[6]王社坤，汪勁.企業自行監測義務的法律邏輯與制度保障[J].環境保護，2013，41（17）：19-22.

收稿日期：2019-05-27

作者簡介：趙海榮（1983-），女，碩士研究生，工程師，研究方向為環境監測和管理。