縣域綜合行政執法體制改革的制度邏輯與進路探析

黃婷

摘要：隨著國家機構改革的推進，在執法重心持續下移進程中，縣域綜合行政執法體制改革逐漸展現出其重要性。當前我國縣域綜合行政執法體制改革仍存在內部機制運行不暢、外部機制銜接欠佳及配套機制不足等困境，如何進一步統一執法權責、順暢執法體制機制、完善執法配套資質、解決資源不足等困境，未來縣域綜合行政執法體制改革需要從持續推進執法重心下移并向鄉鎮延伸、構建并強化部門間協調機制、探索激勵型執法模式三方面大力推進。

關鍵詞：綜合行政執法; 相對集中執法; 價值取向

中圖分類號：D9? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1009-3605（2019）05-0021-07

綜合行政執法體制改革是中央和國務院頒布的一項重大改革任務，是“將行政機關的行政處罰權進行集中，統一交由另一個特定的行政機關去執行，原行政機關不得再行使行政處罰權的一種執法形式”[1]，核心是圍繞著執法資源有效整合、執法職權持續優化這一改革理念，實行職權相對集中，職責統一管理，逐漸推進處罰權重心向市縣兩級下移，旨在減低多頭交叉重復執法、提升執法效率、規范公正文明執法。在綜合行政執法體制改革持續推進進程中，縣域既是我國綜合行政執法體制改革頂層設計中執法重心下移的末端關鍵，也是我國行政區劃中連接地區級政府和中央政府的中間紐帶，其綜合行政執法體制改革既要對中共中央關于行政執法職能和機構整合中頂層設計與整體部署精神貫徹落實，又要兼顧地方治理現實需求，可以說，縣域綜合行政執法體制改革是綜合行政執法改革進程中值得關注的重點問題之一。本文擬就湖南省綜合行政執法體制改革為視角，以湖南省部分縣域實際執法數據、執法效能為范本分析湖南縣域綜合行政執法體制改革的具體做法，并在此基礎上對我國綜合行政執法體制改革進路做進一步探析。

一、綜合行政執法體制改革的制度邏輯

我國行政執法歷經部門單獨執法、相關職能部門聯合執法、相對集中執法三個階段。第三階段的相對集中執法是對解決單獨執法存在的多頭執法、交叉執法以及部門聯合執法存在的部門利益不平衡、協調機制不健全等問題的有力探索。從執法理念與制度設計而言，可以說，相對集中執法伊始時期是我國縣域綜合行政執法體制改革制度演進的起點，它體現了我國行政機關在效率優先兼顧公平的價值取向下，執法權力配置的再優化。

（一）縣域綜合行政執法體制改革制度演進

“綜合行政執法體制改革前身可以追溯到20 世紀 80 年代末的城建監察制度，即城市管理領域相對集中行政處罰權改革”。[2]依照綜合行政執法改革推進的進度，可以將其概括為兩大階段：重點領域相對集中執法初步探索階段（1978年至2002年）和相對集中綜合行政執法深入推進階段（2002年至今）。

第一階段，重點領域相對集中執法初步探索階段。《中華人民共和國行政處罰法》的頒布為執法權責的再優化和相對集中執法權的制度探索提供了法制環境、立法支持和制度保障;1997年5月，北京市宣武區根據《關于在宣武區開展城市綜合執法試點工作的通知》設立城市管理監察大隊，開啟了全國第一個綜合行政執法單位的先河;2002年，國務院發布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，標志著城市管理領域綜合行政執法體制改革拉開序幕，開啟了相對集中執法的初步探索。故而，“自2002年始，行政執法改革在相對集中行政處罰和綜合行政執法并舉階段開始了初步探索。”[3]

第二階段，相對集中行政執法深入推進階段。自2002年開啟綜合行政執法初步探索以來，國家就如何優化執法資源、提升行政執法效率做了多方面探索，分別在重點領域如城市管理、食品安全等領域展開多領域、多城市、多部門綜合行政執法試點工作，為綜合行政執法的全方面推進積累了多地區多領域試點的經驗。2014年，隨著《中共中央關于全面推進依法治國重大問題決定》的發布，綜合行政執法推進工作進入相對集中行政執法深入開展新階段，中共中央以黨的決議形式對綜合行政執法做了全面部署，在橫向上減少執法隊伍，厘清執法機構職責權限，進一步將綜合行政執法進一步區分為重點領域和跨部門綜合行政執法兩種類型;縱向上減少執法層次，將行政執法重心向市縣兩級下移;2015年4月，中央編辦發布《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》，綜合行政執法體制改革頂層設計的整體落地，對綜合行政執法體制改革試點工作深入推進做了詳細部署，綜合行政執法推進體制改革進入深入推進階段;2015年12月《法治政府建設實施綱要（2015-2020）年》再進一步明確規定，“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。推進執法重心向市縣兩級政府下移，進一步明確了執法體制改革的重心為市縣兩級”。

（二）縣域綜合行政執法體制改革制度演進蘊含的價值取向

縣域綜合行政執法制度演進歷經相對集中執法初步探索到深入推進相對集中執法兩個階段，改革重心著重在執法力量整合和職能配置優化等方面，通過整合政府部門間相同相近的執法職能，將行政處罰權相對集中且向市、縣下移，根本目的是在行政執法公平公正的基礎上實現 “權威高效”，其制度演進進程蘊含著效率優先兼顧公平的價值取向。

綜合行政執法體制改革蘊含著效率優先的法價值取向邏輯。《中華人民共和國憲法》第27條就國家機關提高工作效率做了原則性的要求。從法經濟學角度而言，效率是以較少的成本生產出人們所需要的最大的產品，通俗的說就是最小的投入最大的產出，即效率=收益-成本。綜合行政執法體制改革所追求的“效率”價值，是試圖通過選擇成本較低的權力資源配置，實現最優化的公權力資源配置，避免分散執法帶來的重復執法、多頭執法。

綜合行政執法體制改革蘊含著兼顧公平的法價值取向邏輯。效率與公平是法價值基本內容，既相互依存又相互獨立，在既相互依存又相互獨立的法價值之間，法價值取向的偏差，或者說對某種法價值的側重并不意味著對另一價值的忽視，它僅僅體現了立法者或者公家公權力主體在一定時期內對法價值的側重不同。毫無疑問，無論行政執法如何改革與優化，執法的根本目的是要實現公平正義，也就是說，綜合行政執法體制改革蘊含的效率優先兼顧公平的價值取向邏輯并不意味著綜合行政執法體制改革進程中對公平的漠視。恰恰相反，綜合行政執法體制改革蘊含的效率優先兼顧公平的價值邏輯是以實現公平正義為基礎，在公平正義基礎上對效率的重視，即在確保行政執法公平公正的同時，實現公權力資源配置最優化。

二、湖南縣域綜合行政執法體制改革的具體做法

2015年9月，根據中央關于綜合行政執法試點工作文件精神，湖南省編辦對試點工作提出具體要求，進一步明確湖南省綜合行政執法體制改革的原則、方向和試點內容。湖南省政府、湖南省編辦將綜合行政執法體制改革作為湖南省2016年重點推進的體制改革之一，在全省13個設區的市、123個縣市區城市管理領域開展相對集中行政處罰權工作，以在市區一級減少執法層級，在縣一級將工商、質監、食藥監等市場監管部門及其執法力量進行整合，構建“三合一”市場綜合監管模式以及在有條件的縣（如長沙縣）將衛生、食藥、商務、農業、環保、文化等多個政府職能部門的執法隊伍，整合為商衛食藥、農業、城鄉建設、社會事務4個行政執法大隊，實現監管執法的“大綜合”為基本模式的綜合行政執法體制改革。

根據中央和省有關文件及改革試點方案，湖南綜合行政執法體制改革試點按照“總體設計、突出重點，因地制宜、分步實施，積極穩妥、統籌推進”原則，以整合政府部門之間相同相近的執法職能，歸并執法機構，統一執法力量為重點，允許各地選擇不同模式開展試點，積極推進系統內和跨部門、跨領域綜合執法，推進執法重心下移，執法力量下沉，通過理順職責關系，完善工作機制，創新執法方式，加強隊伍建設，提高執法效率，切實解決多頭執法、重復執法和執法擾民等問題，努力構建符合本地特點和實際的行政執法體制機制。在這一整體部署下，湖南省縣域綜合行政執法體制改革有序推進，主要呈現出兩種改革模式，一是符合條件的縣推進行本縣域范圍內執法機關執法權大集合即“大綜合” 模式，即一個縣域一支執法隊伍，主要以長沙縣為代表;二是其他縣域在城市管理領域和工商、質檢、食品藥品監督等重點領域推行“小綜合”模式，即按照執法類別，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產等領域內推行綜合執法。如下表1所示：

當前，湖南全省共劃分為14個地級行政區，16個縣級市、65個縣、7個自治縣和34個市轄區，全省共88個縣。各個縣域先后以縣域范圍內所有擁有行政執法權的行政機關執法權“大綜合”模式或重點領域行政執法權集合的“小綜合”模式推進各縣域綜合行政執法體制改革工作。

（一）符合條件的縣域推進行政執法體制改革“大綜合”模式

湖南省2015年推進綜合行政執法體制改革以來，全省符合條件（經濟基礎、人口數目等）施行“大綜合”的縣僅有長沙縣一個。長沙縣是迄今為止唯一組建縣級綜合行政執法局、將原本分散在不同行政機關的行政執法權統一收編、統一執法、推行行政執法體制改革“大綜合”模式的縣域，其模式為“22+1=1”大綜合行政執法體制改革模式。

1.長沙縣行政執法體制改革“大綜合”模式的基本設置

2015年，長沙縣根據中央、地方系列相關文件（如《湖南省人民政府關于長沙縣進一步推進相對集中行政處罰權工作的批復》等）精神，依照國家頂層設計，立足縣域實際，整合優化縣域23個執法領域的行政執法職能，率先成立湖南省首個縣級綜合行政執法局。改革前，長沙縣行政執法機構共計23個，部門之間多頭執法和交叉管轄執法問題普遍存在。除原城管外，22家涉改行政執法部門執法機構人員編制相對分散，32%的部門沒有辦法過行政執法案件，辦理案件總數在10件以下的單位占據38%，比例嚴重失衡。改革后，當前， 長沙縣行政執法局共核定編制563個，全局總計行使23個領域1562項行政處罰權及與之相關的行政強制權（其中行政處罰1517項，行政強制權45項）。具體而言，長沙縣綜合行政執法局將原縣衛生局、原縣食品藥品監督管理局（縣食品安全管理辦公室）、縣商務局、原縣農業局、縣水務局、原縣畜牧獸醫水產局、原縣林業局、原縣城鄉規劃局、原縣住房和城鄉建設局、縣住房保障局、縣國土資源局、縣安全生產監督管理局、縣環境保護局、縣交通運輸局、縣公路管理局、縣文化體育廣播電視局、縣人力資源和社會保障局、縣人民防空辦公室、縣旅游局、縣教育局、縣發展和改革局（縣物價局）、原縣人口和計劃生育局23個部門的行政處罰權，以及原縣城市管理和行政執法局集中行使的工商行政管理、公安交通管理方面的部分行政處罰權、市容環境衛生管理等方面的行政處罰權整合，由縣執法局集中行使。

2.長沙縣仍未完全納入“大綜合”模式的個別重點領域

在行政執法體制改革“大綜合”模式下，長沙縣綜合行政執法局按照機構改革的統一安排，目前將食品藥品、安全生產等方面的行政處罰權及強制權分別委托給縣市場監管局和縣安監局。

（二）其他縣域推進重點領域行政執法體制改革 “小綜合”模式

1.城市管理領域“小綜合”模式

沅陵縣在城市管理的綜合執法始于2013年。沅陵縣開展重點領域綜合執法改革模式，該縣公安局大力推進綜合行政執法體制改革、將原來的17個股室綜合合并為7個中心，分別是“指揮中心”“隊管中心”“偵查中心”“防控中心”“執法管理中心”“監所管理中心”“交通管理中心”，在社會治安領域大力探索執法資源的有效整合。

溆浦縣綜合行政執法在城管管理領域開展綜合行政執法體制改革始于2015年。溆浦縣將原城市管理行政執法局、住房和城鄉建設局撤銷，重新組建溆浦縣住房和城鄉建設局，加掛“溆浦縣城市管理和行政執法局”的牌子。原執法局一直以來僅行使行政處罰權，沒有城市管理中的管理權。然而，改革的后果是有管理權的單位將本質管理工作推向城管執法大隊。以渣土管理為例、城市道路開挖等為例。渣土的運輸、收費等許可權在縣環衛所，城市道路開挖等許可權在市政所，而執法大隊只能對未經許可行為進行處罰且沒有許可審批權限。一旦發生事故問責，相關許可主管職能部門都以“沒有對該行為進行審批許可為由”推卸責任。

2.工商、質監、食品藥品領域1+1+1=1 “小綜合”模式

慈利縣于2013年成立慈利縣市場和質量監管局。市場和質量監管局的成立實際上是將三個部門的執法權力合并，避免多頭執法，減輕民眾的負擔，整合權力資源。慈利縣自2013年成立市場與質量監管局以來，審理126起案件，處罰額度達50余萬元，應當事人要求召開行政聽證會3起，移送刑事機關案件4起，其在推行綜合執法改革上取得了顯著的成效。雙牌縣于2016年成立食品藥品工商質量監督管理局，深化執法制度改革。雙牌縣將原來的食品部分、藥品部分以及工商部分職權整合為一個綜合的行政執法管理部門。組建之后開展綜合執法，但在一年后也即2107年又改為分散執法。理由有如下幾個方面：第一，還不能完全實現立案公開;第二，執法的技術支撐尚存在不在;第三，綜合后的行政執法部門檢驗檢測的資質不足;第四，法律法規的量比較大，沒有完成系統的梳理;第五，國家立法規定在縣域一級的執法中存在一定的難以執行的問題。

三、湖南縣域綜合行政執法體制改革仍存在的困境

第一，湖南省縣域綜合行政執法體制改革仍存在執法權限整合后內部機制運行不暢問題。雖然縣域執法職能按照同類性質進行了有效整合，但由于社會事務的多樣性，執法層面的延伸性，很多事情仍會分屬多個部門管轄，而各個部門內部審批、監管流程、行政處罰、監督程序是在各自體系內封閉循環，這導致執法部門管理職能仍沒辦法進行有效整合，部分執法資源仍不能完全共享，隱形“條塊”矛盾仍存在，無法真正實現利益相關各方利益最大化，執法能效沒有真正實現預設的“1+1”大于“2”的效果。

第二，湖南省縣域地方綜合行政執法體制改革還存在不同執法權限部門間外部機制銜接不暢問題。其根源在于部門間利益協調與平衡尚未完全理順。縣域綜合行政執法體制改革進程中，依照執法職能同類整合原則，有些部門將不再保留執法權，有些部門執法權限整合后擴大，這在一定程度上改變了原有的部門之間利益分配模式，這一利益分配方式改變而引發的部門間的不適應，直接影響著部門間順暢快速無縫對接，存在外部機制銜接不暢的困境。

第三，湖南省縣域地方綜合行政執法體制改革中還存在相關配套機制不健全問題，如財政保障、編制控制等問題。財政保障的不到位將可能會間接導致一些執法部門通過扭曲執法行為來彌補財政不足，致使執法目的與改革目的背道而馳;后者將導致出警警力不足從而招聘不具備專業職業技能的輔警協同出警，可能引發綜合治理中的各種問題。

四、縣域綜合行政執法體制改革完善的進路

推進縣域綜合行政執法體制改革，其根本目的是有效提升執法效能，要始終以效率優先、兼顧公平為價值導向，以同類執法權限有效整合為基本原則，“并不是執法職能范圍越大越好，要依專業化程度、交易費用高低科學合理確定綜合執法的范圍”[4]，故而，隨著國家機構改革的持續推進與落地，未來縣域綜合行政執法體制改革在理順綜合行政執法體制改革體制機制方面仍需在以下幾個方面持續發力。

（一）執法重心持續下移并向鄉鎮延伸

縣域綜合行政執法體制改革執法重心持續下移，是指在執法事項、執法機構、執法力量下移至市、縣兩級的同時積極探索鄉鎮綜合執法體制改革模式。在執法重心持續下移的態勢下，未來縣域綜合行政執法體制改革可以繼續探索將人口規模較大、經濟較為發達的縣域執法機構整合為一支隊伍，組建綜合行政執法局，將人員編制及職權進行整合，做到縣域范圍內一支執法隊伍管理縣域內除保留事項的大部分執法事項;此外，充分發揮鄉鎮層面執法能效，把過去鄉鎮政府僅僅作為市縣各部門協助跑腿辦事角色轉換為縣級執法權限延伸出的統籌協調角色上來，即適當考量在縣級層面執法權限集中背景下，將部分行政許可、處罰、執行、給付執法事項協調權逐漸向鄉鎮層面延伸，使其能夠協調縣級各執法部門在轄區所設立的分支機構，發揮統籌協調作用。

（二）構建并強化部門間執法協調機制

根據國務院機構改革精神，按照精簡、效能原則，職能調整可以考量在層級之間適當分權 、不同職能相互制約 、同類職能適當集中三方面調整整合。作為執法重心下移的縣一級執法機構，縣域綜合行政執法體制改革采取的是同類職能適當集中或有條件的縣執法職能大整合模式，但兩者在運行中除了內部機制有待進一步理順之外，還存在著部門間融合度不夠，職能運行不暢等問題。其根源在于部門間利益尚未完全協調一致，沒有形成系統健全的部門間協調機制。未來縣域綜合行政執法體制改革可以根據“同類職能進一步整合集中”原則探索構建部門間協調機制，如執法信息共享平臺機制、專項技術領域（如環保、食品藥品）執法資質和技術共享機制等。執法信息共享平臺機制可以通過探索構建縣域范圍內網格系統，推進信息化執法數據共享平臺，實現執法數據及資訊共享，暢通部門間信息溝通渠道;專項技術領域執法資質和技術共享機制可以探索建立“不同職能執法部門間聯席合作”模式，將不同職能間部門協作常態化、固定化，加深其融合的深度和廣度。從而有效解決部門間外部銜接尚未完全到位問題。

（三）探索激勵型執法模式

“如果能夠通過一定的制度、措施，充分調動地方官員的能動作用，甚至將綜合行政執法改革納入關乎地方官員政績生產的錦標賽機制，那么，政治激勵措施是非常得當、有效的。”[5]。可以說，激勵模式應當可以成為執法體制改革有效推進的手段之一。“政治和法律的相互促進應當是常態。”[6]但值得一提的是，我國當前立法多以懲罰為主，注重懲罰性，未來我國立法精神是否也可以考量從“以罰懲惡”向“以獎楊善”轉型。與之相適應，我國行政執法體制的改革是否可以依照這樣的立法精神實現行政執法理念從傳統“以罰懲惡”向激勵型的“以獎楊善”轉型，將法治運用于激勵中，弘揚行政執法獎勵制度和激勵精神，推進行政執法激勵機制。對執行人員的激勵機制和受執行對象的激勵機制，在我國當前深化執法體制改革進程中有利于執法隊伍及普通群眾提升自我法律素養。從激勵層面間接解決由于配套機制尚未完全到位而引發的執法理念扭曲、執法效能不佳等問題。

參考文獻：

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[5] 韓雪峰.完善市場監管和執法體制—— “市場監管領域綜合行政執法體制改革研討會”會議綜述[J].中國行政管理，2018（8）：157.

[6] 江國華，羅仙鳳.法律實施效果評估指標體系的構建[J].湖湘論壇，2018（2）：166.