長江經濟帶生態環境網絡化治理框架構建

羅志高　楊繼瑞

內容提要：長江經濟帶作為流域經濟，涉及主體眾多、利益復雜，生態環境治理面臨著較大的難度。傳統的科層型治理、市場型治理、自治型治理機制都無法為長江經濟帶生態環境治理問題提供較好的解決方案。在綜合三種治理機制基礎上，提出建立網絡化治理機制，以整合多元主體力量，推進協作共治。為此，要完善多層治理的責權利分配機制，著力矯正地方政府行為偏差：強化區際伙伴治理，健全多元化、市場化生態補償機制：深化多元主體合作伙伴關系，探索多元主體間伙伴治理的組織形式和運行機制，

關鍵詞：長江經濟帶建設;生態環境治理;網絡化治理機制

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7543（2019）01-0087-10

長江經濟帶發展是新時代我國區域協調發展總體戰略的重要組成部分[1]。推動長江經濟帶高質量發展，是推動我國經濟高質量發展、構建現代化經濟體系的必然選擇。2016年1月5日，在重慶召開的推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記發表重要講話，明確了長江經濟帶發展要“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置”，生態優先、綠色發展自此成為長江經濟帶發展的主基調，也逐漸成為社會各界的廣泛共識[2]。2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會，再次強調要“堅持共抓大保護、不搞大開發”，提出要正確把握生態環境保護和經濟發展、自我發展和協同發展的關系。生態環境保護和治理是長江經濟帶發展的首要任務。在中央的統一部署和長江經濟帶11省市的共同努力下，長江經濟帶的生態環境保護和治理工作取得了一定成效，但形勢依然嚴峻，其表現之一就是尚未建立起長江上中下游地區的生態利益協調機制。長江經濟帶作為流域經濟，涉及主體眾多、利益復雜，生態治理面臨著較大的難度，客觀上要求建立起一種新的治理機制，以整合多元主體力量，推進協作共治，探索生態優先、綠色發展新路。

一、長江經濟帶生態環境傳統治理機制及其實際運用

流域生態環境治理的相關理論為長江經濟帶生態環境協同治理提供了理論基礎，而我國已有的相關政策設計和實踐為長江經濟帶生態環境協同治理提供了操作指引。在長期的理論和實踐演進中，主要形成了科層型治理、市場型治理和自治型治理三種流域生態環境治理機制。不同治理機制各有其理論基礎，各有其優勢和不足。剖析這三種機制及其實際運用情況，對于新的長江經濟帶生態環境治理機制的構建具有重要啟發意義。

（一）科層型治理機制及其實際運用

科層型治理機制以公共產品理論和外部性理論為基礎。長江經濟帶生態資源具有消費的非排他性和非競爭性，消費的非排他性容易誘發“公共地悲劇”，消費的非競爭性則可能引致其有效供給不足。長江經濟帶生態資源具有較強的外部性，一方面，生態資源的污染和破壞會影響長江流域的政府、企業和居民，而生態資源的保護和治理又會給長江上中下游或整個流域的政府、企業和居民帶來好處，這就可能導致生態資源保護和治理的動力不足。若靠單一的市場機制來調節，必然會出現市場失靈。在此背景下，科層型治理被提出。科層型治理在世界各國流域區際生態利益協調中得到廣泛應用。它以行政等級為基礎，依靠中央政府的權威，確定不同層級政府的環境保護和治理目標責任，采用“命令一控制”型的行政手段、排污收費等約束性的經濟手段以及強制性的法治手段，實現減少和限制污染物排放、改善流域環境治理的目的[3]。

科層型治理機制在我國長江經濟帶生態環境治理中得到了運用。主要表現在：

第一，加強統一指導和統籌協調，打破行政壁壘和地方利益藩籬。中央于2014年成立了推動長江經濟帶發展領導小組，主要負責“統一指導和統籌協調長江經濟帶發展戰略的實施，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查重要工作的落實情況”[4]。生態環境保護作為長江經濟帶發展戰略的首要任務之一，自然也是長江經濟帶發展領導小組統籌協調的重點領域。推動長江經濟帶發展領導小組成立后，召開了多次座談會和專題會議，就推動環境污染聯防聯控等工作作出部署。譬如在2018年12月14日召開的推動長江經濟帶發展領導小組會議上，國務院副總理、推動長江經濟帶發展領導小組組長韓正就指出，“要加快建立長江經濟帶共抓大保護工作新機制，落實主體責任，加強督辦落實，促進公眾參與，形成共抓大保護的強大合力”[5]。為了更好地加強協作，2016年12月，在推動長江經濟帶發展領導小組辦公室會議暨省際協商合作機制第一次會議上，長江上游4省市、長江中游3省分別簽署了關于建立長江上游地區、中游地區省際協商合作機制的協議，這也標志著長江經濟帶省際協商合作機制全面建立[6]。中央的統一指導和協調，有助于統一理念和行動，打破行政壁壘和地方保護主義。

第二，制定專項規劃和相關政策，為長江經濟帶生態環境治理提供制度保障。2016年9月，《長江經濟帶發展規劃綱要》印發，將“江湖和諧、生態文明”作為推動長江經濟帶發展的首要原則，提出要“推動協同治理，嚴格保護一江清水，努力建成上中下游相協調、人與自然相和諧的綠色生態廊道”，重點做好保護和改善水環境、保護和修復水生態、有效保護和合理利用水資源、有序利用長江岸線資源四方面的工作。2017年7月，原環境保護部、國家發展和改革委員會、水利部聯合印發《長江經濟帶生態環境保護規劃》，對長江經濟帶生態環境保護作出全面部署，明確了長江經濟帶生態環境保護的指導思想、基本原則、主要目標、分區保護重點，強調長江經濟帶生態環境保護要重點抓好六方面的工作，分別是：確立水資源利用上線，妥善處理江河湖庫關系：劃定生態保護紅線，實施生態保護與修復：堅守環境質量底線，推進流域水污染統防統治：全面推進環境污染治理，建設宜居城鄉環境：強化突發環境事件預防應對，嚴格管控環境風險：創新大保護的生態環保機制政策，推動區域協同聯動[7]。《長江中游城市群發展規劃》《成渝城市群發展規劃》《長江三角洲城市群發展規劃》中也有關于長江經濟帶生態環境治理的相關部署。除此之外，原環境保護部印發的《2016-2017年長江經濟帶生態環境保護行動計劃》，國家發展改革委和國家林業局發布的《關于加強長江經濟帶造林綠化的指導意見》，工業和信息化部、國家發展改革委、科學技術部、財政部、原環境保護部聯合發布的《關于加強長江經濟帶工業綠色發展的指導意見》以及財政部發布的《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，就長江經濟帶生態優先、綠色發展出臺了一系列支持性措施。

第三，明確地方政府責任分工，加強對地方生態環境治理工作的考核和問責。《長江經濟帶生態環境保護規劃》明確了長江經濟帶上游區、中游區、下游區差異化的生態環境保護和治理重點，要求加強組織領導，長江經濟帶11省市要“根據任務分工，將目標、措施和工程納入本地區國民經濟和社會發展規劃以及相關領域、行業規劃中，編制具體實施方案，加大規劃實施力度，嚴格黨政領導干部生態損害責任追究制度”[7-8]。2018年底，中央已就《長江經濟帶生態環境保護規劃》執行情況進行中期評估，2021年底還將對此進行終期評估，考核結果將向推動長江經濟帶發展領導小組報告并向社會公布。

第四，地方政府利用法治和行政手段，使中央關于長江經濟帶生態環境保護和治理的部署落地。在貫徹落實中央相關規劃、政策措施過程中，長江經濟帶11省市根據自身實際和生態環境保護需要，采取了一系列措施。一是制定出臺關于生態環境保護的地方性法規、規劃和政策。如2017年2月，湖北省十二屆人大五次會議審議通過《關于大力推進長江經濟帶生態保護和綠色發展的決定》，以地方性法規的形式推動地區長江經濟帶生態保護和綠色發展工作：又如中共湖北省委、省人民政府印發《湖北長江經濟帶生態保護和綠色發展總體規劃》;再如《安徽省委辦公廳、省人民政府辦公廳關于推進長江經濟帶生態優先綠色發展的實施意見》《浙江省參與長江經濟帶生態環境保護行動計劃》，等等。二是加大環境執法監督力度，推進聯合執法、區域執法、交叉執法，強化執法監督和責任追究[9]，對超標排污企業采取關停并轉等措施，有效遏制流域點源污染。這些措施在一定程度上保證了長江經濟帶生態環境相關法規和政策的執行。

科層型治理機制在推動長江經濟帶生態環境保護和治理方面有其優勢和不足。從優勢來看，可以借助自上而下的行政體制加快中央關于長江經濟帶生態環境保護規劃和政策的執行，克服因“公用地悲劇”和外部性引致的市場失靈。“命令一控制”型的治理可以在短期內取得較為明顯的效果。同時，也應看到，單一的科層型治理機制有其弊端，如容易引發排污企業的不合作行為，面臨著較大的政策執行成本，難以解決點多面廣的農村面源污染問題[3]。這三方面的問題是科層型治理機制本身可能引發的問題，除此之外，還可能因環境信息不充分、環境保護和治理專業知識欠缺、環境保護和治理決策的局限性、政策執行的時滯性以及權力尋租等導致環境保護和治理政策執行失靈。

（二）市場型治理機制及其實際運用

市場型治理機制以科斯定理為理論基礎。科斯定理將外部性歸結為產權界定不清，認為“在交易費用為零和對產權充分界定并加以實施的條件下，外部性因素不會引起資源的不當配置”。按照科斯定理的觀點，就流域生態資源而言，在產權界定清晰的情況下，通過市場主體的自主交易，可以實現流域生態環境外部效應的內在化，解決市場失靈問題。在實踐中，水權、排污權交易就是較為典型的市場型治理范例。具體而言，市場型協調機制可以分為兩種類型：一是私人間雙邊市場，即流域生態資源的受益方與供給方之間開展直接交易：二是第三方規制市場，即以政府設立的市場中介組織為平臺，企業之間開展自主交易[3]。

從實際運行來看，長江經濟帶水權、排污權交易已開展試點探索，并取得了一定經驗。如江西作為全國七個水權試點省區之一，在水資源使用權確權登記、水權交易流轉和相關制度建設方面積極探索。2015年12月29日，萍鄉市山口巖水庫水權交易協議簽訂儀式在萍鄉市舉行，這也是江西省首例跨流域水權交易。萍鄉市山口巖水庫水權交易由政府主導、企業參與、公眾受益，以加強山口巖水庫水資源保護、保障供水安全為主要目的，出讓方為蘆溪縣人民政府，受讓方為安源區人民政府、萍鄉經濟技術開發區管委會和萍鄉水務有限公司。2017年12月，江西水權試點順利通過水利部和江西省人民政府聯合驗收。又如作為全國排污權交易試點之一的重慶也作了諸多探索，出臺《重慶市進一步推進排污權（污水、廢棄、垃圾）有償使用和交易工作實施方案》《重慶市工業企業排污權有償使用和交易工作實施細則》《排污權交易規則》，建立排污權有償使用和交易的六項制度（初始分配和有償使用制、注冊登記制、清算清繳制、抵押制、儲備調控制、有償使用和交易監督制），成立重慶市主要污染物排放權交易管理中心，開發重慶市排污權交易管理系統，截至2017年4月底，全市累計6880家企業參與排污權交易，交易16 866次，交易額38 863.16萬元[10]。

通過市場型治理實踐可以發現，政府、企業、第三方平臺均參與其中。市場型治理機制兼顧了公平和效率，因交易規則明確、可操作性強、交易成本低而具有更高的治理績效，一定程度上實現了“污染者付費、受益者補償”，較好地克服了外部性問題，有助于實現外部效應的內在化。但不容忽視的是，目前的水權、排污權交易還存在一些問題。如排污權交易2007年就開始試點，但至今參與性并不好，排污權交易的行政化色彩較為濃厚，企業之間的排污權交易寥寥：排污權交易局限于試點行政區域，跨區域交易面臨諸多困難：排污權交易所帶來的經濟效益難以監督和追蹤監測，或相關成本太高，甚至可能超過交易所帶來的經濟效益：排污權交易存在大量的信息不對稱;等等。

（三）自治型治理機制及其實際運用

自治型治理以集體行動和自主治理理論為基礎。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，公共池塘資源因具有高度的競爭性和低排他性而容易同時出現“市場失靈”和“政府失靈”。通過對一些國家長期存在的自主治理公共池塘資源的成功案例的研究，她提出，可以在小規模組織中建立一種制度安排，對參與各方的權責利進行界定，從而實現資源的優化配置。這種基于集體行動和自主治理的制度安排既不是純粹的市場機制，又非政府強制性治理機制，因而可能實現更高的治理績效。自治型治理的有效性有賴于一些原則和條件，需要解決制度供給、可信承諾和相互監督等問題。

自治型治理機制在實踐中有兩種表現形式：自發性自治和引導性自治。從字面意義理解，自發性自治就是在一定區域內完全自發形成的自治機制：引導性自治則是在外部力量的引導下形成的自治機制。流域具有典型的公共池塘資源特性。就實際來看，長江經濟帶生態環境治理中，更多的是引導性自治。相關政策文本對建立長江經濟帶地區間、上下游間生態補償機制持支持和鼓勵態度。《長江經濟帶生態環境保護規劃》《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》《關于加強長江經濟帶工業綠色發展的指導意見》中就有關于鼓勵和支持建立長江流域橫向生態補償機制或損害賠償制度以及開展相關試點的表述。

長江經濟帶自治型治理機制大體可以歸納為兩類：一類是跨省市的自治型治理。如2016年建立的長江上中下游地區省際協商合作機制，生態環境保護和治理是其重要內容之一。在跨省市的橫向生態補償機制試點上，新安江的試點是較為成功的范例。在2012年實施新安江流域水環境補償試點的基礎上，2016年12月，安徽省和浙江省在長江三角洲地區主要領導座談會上簽訂了《關于新安江流域上下游橫向生態補償協議》。新安江的試點被納入《生態文明體制改革總體方案》《長江經濟帶生態環境保護規劃》，獲得中央財政的持續支持。長三角區域大氣污染和水污染防治協作機制的構建也是自治型治理的成功實踐。長三角區域大氣污染防治協作機制2014年1月7日正式啟動，目前已召開七次會議，先后通過《長三角區域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》《長三角區域大氣污染防治協作2015年重點工作建議》《長三角區域大氣污染防治協作2016年工作重點》《長三角區域大氣污染防治協作2017年工作重點》《長三角區域空氣質量改善深化治理方案（2017-2020年）》《長三角區域大氣污染防治協作2018年工作重點》《中國國際進口博覽會長三角區域協作環境空氣質量保障方案》《長三角區域大氣污染防治協作小組工作章程（修訂草案）》，建立了會議協商、分工協作、共享聯動、科技協作、跟蹤評估五大機制。長三角區域水污染防治協作機制自2016年12月正式啟動，目前已召開四次會議，通過《長三角區域水污染防治協作2017年工作重點》《長三角區域水污染防治協作2018年工作重點》《長三角區域水污染防治協作小組工作章程（修訂草案）》，就長三角區域水污染防治協作作出部署。需要指出的是，長三角區域一體化發展已上升為國家戰略，而生態網絡一體化是長三角區域一體化的重要內容，可以想見，長三角包括大氣污染、水污染等在內的生態環境治理協同機制將日益完善。另一類是省域內的自治型治理。2017年12月22日，浙江省財政廳、省環保廳、省發展和改革委、省水利廳聯合發布《關于建立省內流域上下游橫向生態保護補償機制的實施意見》，明確提出“從2018年起在省內流域上下游縣（市、區）探索實施自主協商橫向生態保護補償機制，到2020年基本建成”。2018年，浙江率先在錢塘江干流、浦陽江流域實施上下游橫向生態保護補償，浙江由此成為全國首個在省內流域開展橫向生態保護補償機制的省份。

在自治型治理機制下，長江干流和支流上的上中下游政府作為區域公共利益的代表，以互惠協商的方式來解決區際生態環境保護和治理的各種糾紛，有助于跨區域生態環境的改善。在長期的自治協作治理中，政府及相關職能部門加強溝通協商，基于長期動態的博弈而采取有利于合作的一致行動，這種長期合作有利于降低交易成本，是推動長江經濟帶生態環境改善的有效治理機制。也正是如此，得到了中央的支持和鼓勵，這種支持和鼓勵不僅體現在政策文本上，而且體現在實質性的財政支持上。

二、長江經濟帶生態環境網絡化治理的提出及其框架構建

長江經濟帶傳統生態環境治理機制包括科層型治理、市場型治理、自治型治理，這三種機制在長江經濟帶生態環境治理中發揮了一定效應，但也有其弊端。為此，有必要建構一種新的長江經濟帶生態環境治理機制，以實現長江經濟帶生態優先、綠色發展，把長江經濟帶建設成為生態更優美的黃金經濟帶。

（一）長江經濟帶生態環境網絡化治理機制的提出

現階段，我國正處于體制轉型時期，各方面制度還處于不斷完善中，這也就導致市場型治理機制面臨較多的問題，譬如長江流域生態資源的產權制度殘缺、生態資源的市場交易機制還不完善，這些會制約市場型治理機制效用的發揮。實踐中，水權、排污權的市場交易遇冷就是明證。單一的科層型治理既難以解決復雜、動態的流域水資源配置和生態環境治理問題，也無法調動企業、涉水組織、農戶等主體的積極性。不僅如此，中央政府與地方政府、不同流域的地方政府、不同層級的地方政府之間都存在利益博弈和沖突問題，信息的不對稱還會引發逆向選擇和道德風險問題。自治型治理受限于諸多條件約束，還只在局部區域取得了一定進展。這就要求尋求一種新的治理機制。這里認為，相比傳統的科層型治理、市場型治理、自治型治理，網絡化治理是一種更優的治理機制。它綜合了多種治理機制的優點，克服了單一治理機制的缺陷，更有可能破解長期以來制約長江經濟帶發展的生態環境治理難題。實施網絡化治理既是長江流域生態系統復雜性和多功能性的客觀要求，又是彌合科層型治理碎片化的必然選擇。

網絡化治理機制以網絡治理理論和社會資本理論為基礎。在網絡治理中，政府通過跨部門的合作來實現目標，將企業、社會組織和公眾納入其中，通過多邊合作的網絡關系應對復雜的公共事務管理。政府處于網絡治理結構的中心，網絡機制以競合關系作為運轉的基礎，網絡合作呈現動態性和復雜化的特點。社會資本理論由羅伯特·D·帕特南提出，強調信任、規范和關系網絡的重要性[ll]，認為信任、規范和關系網絡“能夠通過推動協調和行動提高社會效率”[12]。所謂網絡化治理，就是指政府、企業、社會組織、公眾等主體基于信任、規范開展互動合作，共同管理公共事務的過程[12]。這一界定綜合了治理、網絡治理和社會資本等三個核心概念的內涵。

網絡化治理具有治理主體多元化、治理方式多樣化、治理目標一致性三大特征[12]。第一，從治理主體來看，網絡化治理的治理主體涵括了政府、企業、社會組織、公眾等多元主體，治理主體結構向扁平化的網絡治理結構轉變。在網絡化治理機制下，長江經濟帶生態環境治理主體不再是單一的政府，而是多元化的主體：除政府外的主體不再是純粹的服從者，而是政府的合作伙伴。這一轉變有助于解決科層型治理機制下可能出現的“政府失靈”問題和激勵不足問題，充分發揮多元主體在長江經濟帶生態環境治理中的比較優勢，調動多元主體參與的積極性。第二，從治理方式來看，既實行強制管理，又有主體間的協商和談判：既有法治方式，又有非正式規則的約束。同時，還引入企業的管理經驗、技術和方法來提升政府治理的績效，鼓勵企業參與公共事務的管理和公共服務的供給。在網絡化治理機制下，長江經濟帶11省市在生態環境保護和治理中各有任務分工，中央政府會對其生態環境治理工作進行考核問責，政府對排污企業也可能采取強制化的措施，這是強制管理的一面。與此同時，也存在地方政府之間、地方政府和企業之間的協作共治。中央和地方政府既通過完善法規、規章、政策等正式制度為長江經濟帶生態環境治理提供制度保障，也會適當運用非正式規則來減少交易成本。第三，從治理目標來看，多元主體基于互信、互利、互存的基礎上持續進行協商談判，求同存異，最終達成一致的目標，在這一目標的指導下，采取正確的行動。在網絡化治理機制下，中央政府和地方政府、長江流域上中下游政府、政府與企業、政府與社會組織、政府與公眾、企業與企業、企業與公眾之間不斷協商，尋求長江經濟帶生態環境治理的最大公約數，從而達成公共利益最大化、水資源配置效率最優化和污染負效應最小化。

網絡化治理機制的特征和優勢，使其成為長江經濟帶生態環境治理的主導治理機制。之所以說是主導治理機制，是因為在較長的一段時間內，科層型治理、市場型治理和自治型治理機制還會存在，并繼續發揮其功能和效應。

（二）長江經濟帶生態環境網絡化治理的框架構建

現階段，要推動長江經濟帶生態環境治理由科層型主導向網絡化主導轉變。實現這一轉變，要求在治理結構上從垂直型向扁平化轉變：在政策體系上實現從以“命令一控制”為主導的強制性約束向激勵約束相容轉變：在決策機制上實現從單中心決策向多中心決策轉變：在上中下游政府關系方面實現從零和博弈向競爭合作并存的伙伴治理關系轉變。

網絡化治理結構大體可歸納為縱向結構和橫向結構。縱向結構描述的是不同層級政府的網絡關系，主要表現為不同層級政府對長江經濟帶生態環境的分包治理：橫向結構描述的是同一層級不同類型主體的網絡關系，具體又可分為兩種：一種是長江干流支流上中下游政府之間的區際伙伴治理：另一種是行政區內政府與企業、社會組織之間的公私伙伴治理。由此可見，長江經濟帶生態環境網絡化治理主要包括縱向的“多層治理”和橫向的“伙伴治理”。“多層治理”意指中央承擔流域生態環境保護和治理規劃、政策的制定和監督執行等職能，不同層級政府根據權責大小承擔轄區內生態環境保護和治理的責任。“伙伴治理”是指長江經濟帶上中下游政府通過協商達成生態補償方面的協議，或者政府引導企業、社會組織參與流域生態環境治理，從而實現“污染者付費，受益者補償”。長江經濟帶生態環境網絡治理分析框架如圖l（下頁）所示。

一是統一管理基礎上的多層治理。主要包括兩個方面的內容：一方面，要建立強有力的統一管理體制機制。流域生態環境治理是一道世界難題。長江經濟帶涉及11個省市，各省市的發展差距明顯，資源、環境、交通和產業基礎的發展條件差異較大，導致生態環境管理破碎化。不僅如此，長江經濟帶生態環境治理是一項系統工程，涉及環保、水利、發展改革、財政、國土、交通、住建、農業、衛生、林業等多個部門，需要各部門各司其職、各負其責，密切配合、協調聯動[13]。這兩方面都要求建立強有力的統一管理體制機制，打破各部門、各省市的利益藩籬。另一方面，要強化激勵約束相容的多層級政府治理，建立起以行政區為單元、財權和事權相匹配的分層級管理體制和運行機制。明確中央相關部委、省級政府、市縣鄉政府的責權利，在中央統一管理下實行各行政區分包治理，引入激勵約束相容的政策工具，提高沿江11省市參與長江經濟帶生態環境治理的積極性。要處理好“條條”“塊塊”“條塊”關系，打破條塊分割的局面。

二是區際政府間伙伴治理。在傳統治理機制下，長江經濟帶11省市以及長江支流的上下游政府之間，都存在利益博弈和沖突。位于上游地區的政府在生態環境保護和治理上作出了較大的努力，而其所帶來的正外部效應往往為下游地區的政府所享有，下游地區的政府沒有或很少為享有生態環境的正外部效應“買單”。若這種狀況長期得不到改變，區際政府間就會出現非合作博弈或零和博弈的局面，各政府均選擇自身利益最大化的行為，最后得到的只能是對公共利益不利的結果。網絡化治理機制倡導建立跨流域的協調機制，上下游政府開展平等協商談判，訂立協議，受益方對受損方進行生態補償，從而達成某種均衡，實現共贏。

三是政府與企業、社會組織合作的伙伴治理。主要包括三方面的內容：政府與排污企業以及產業鏈關聯企業之間的伙伴關系：環境污染第三方治理中的企業和社會組織參與：政府與社會組織在生態環境治理中的合作關系。政府與企業、社會組織合作的伙伴治理是建立在信任和必要的規范基礎上的，有助于充分發揮企業和社會組織在生態環境治理中的優勢，彌補政府及其職能部門在資金、知識、專業技術等方面的不足。

三、長江經濟帶生態環境網絡化治理機制的構建策略

長江經濟帶生態環境網絡化治理主要包括三個方面：強有力統一管理基礎上的多層治理，區際政府間伙伴治理，政府與企業、社會組織合作的伙伴治理。構建長江經濟帶生態環境網絡化治理機制，也應從這三個方面著手。

（一）完善多層治理的責權利分配機制，著力矯正地方政府行為偏差

多層治理是對傳統科層型治理的完善。多層治理結構具有組織邊界模糊、多中心決策、以特定目標任務為行動導向、以信任和協作為行動邏輯、以結果為考核依據等特征。現階段，要著力完善多層治理的責權利分配機制，矯正地方政府的行為偏差。

第一，合理劃分不同層級政府的事權，賦予與事權相匹配的財權。推動長江經濟帶發展領導小組是代表中央的統籌協調機構，負責協調跨部門的重大事項，督促檢查重要工作的落實情況;生態環境部、國家發展改革委、水利部、財政部等國家部委負責長江經濟帶生態環境保護治理規劃和重大政策的制定，省、市、縣、鄉政府在行政區內根據任務分工，負責生態環境治理工程和相關政策措施的執行。“財權與事權相匹配”是確保不同層級政府采取統一行動的前提。在合理劃分事權的基礎上，要不斷健全財稅分配機制，積極推進生態環保領域財政事權與支出責任劃分機制改革[14]。中央財政通過一般性轉移和專項轉移支付，加大對長江經濟帶生態補償和保護治理的財政資金投入力度。“省級財政部門要結合環境保護稅、資源稅等稅制改革，科學界定稅目，合理制定稅率，夯實地方稅源基礎，形成生態環境保護的穩定投入機制”[15]。要明確長江經濟帶省以下流域治理和環保的支出責任分擔機制，對跨市縣的流域在市縣間合理界定權責關系，以調動市縣參與生態環境保護和治理的積極性。

第二，完善多層治理的財政補償機制和財政轉移機制。中央財政應加大對長江經濟帶的直接生態補償，重點向禁止開發區、限制開發區和上游地區傾斜，彌補其因保護和治理生態環境而引致的損失[16]。要對長江經濟帶森林資源培育、天然林停伐管護、生態移民搬遷、濕地保護、節能環保等進行專項轉移支付，支持長江經濟帶防護林體系建設、水土流失及巖溶地區石漠化治理等工程建設[15]。可將生態環保領域的相關專項資金，向長江經濟帶有所傾斜，以支持長江經濟帶的生態環境保護工作。

第三，建立激勵約束相容的政策引導機制，矯正地方政府的“虛位”“缺位”“錯位”問題。要不斷優化地方官員政績考核體系，加大對長江經濟帶生態環境保護治理方面的考核權重，量化生態環境保護治理方面的考核指標，建立以綠色GDP為導向的生態環境保護治理績效考核體系，以此糾正地方政府只重視經濟發展而忽視生態環境保護導致的地方政府“虛位”問題。要不斷強化環境管理職能，解決地方政府在生態環境保護和治理中的“缺位”問題。此外，還要防止地方政府對生態環境保護和治理的不當干預，解決“錯位”問題。

（二）強化區際伙伴治理，健全區際多元化補償機制

區際政府間的關系是長江經濟帶生態環境網絡化治理的重要內容。現階段，我國已開展這方面的探索，如長三角區域大氣污染和水污染防治協作機制、流域上下游橫向生態補償、浙江省省內流域上下游橫向生態保護補償機制等。這些探索為長江經濟帶區際伙伴治理積累了一定的經驗。現階段，強化區際伙伴治理，應重點從如下方面著手：

第一，選擇恰當的區際生態補償模式。區際生態補償是環境價值理論和外部效應內在化理論的實踐運用，有助于實現區域經濟社會協調發展和可持續發展。基于不同的理論基礎，形成了不同的區際生態補償模式：一是以科斯定理為基礎形成的區際生態補償的市場化模式，這一模式主張通過水權和排污權等的交易來解決水資源配置和水污染的外部性問題，使水資源充裕的地方和生態環境優良的地方得到應有的補償。如江西省萍鄉市山口巖水庫水權交易就屬于這種類型。二是以庇古稅理論為基礎的區際生態補償強制化模式，這一模式主張根據污染物的排放數量和濃度來征收相應的稅收，將籌集來的資金用于生態環境保護和治理，對生態保護地區進行生態補償。如我國開征的環境保護稅。三是準市場模式，這一模式主張通過協商談判開展橫向生態補償。市場化模式有賴于水權、排污權合理化的初始分配、科學的生態資源價格測量、成熟的產權交易市場平臺，這一模式的推行還處于探索階段：強制化征稅模式也才推行不久，且并未具體針對長江流域，所得稅金也不可能都用于長江經濟帶生態環境治理。鑒于此，現階段宜選擇準市場化模式，在已建立的各類協商合作機制的基礎上，引導長江干流支流上中下游政府基于協商開展談判，達成橫向生態補償協議。這一模式在我國已有范例和經驗，具有可操作性，有必要在此基礎上總結經驗并加以推廣，使之成為長江流域橫向生態補償的主導模式。

第二，完善區際生態補償機制。準市場的區際生態補償機制盡管有其合理性，且在我國已有相關實踐，但仍處于探索階段，還只是在相鄰的兩個省份或者省域內開展了相關實踐，且實踐中還面臨著一系列技術難題，如受益方的利益和受損方的損失如何計量，等等。下一步，應進一步完善區際生態補償機制。一是完善區際民主協商機制。充分發揮長江經濟帶省際協商合作機制的作用，搭建民主協商的平臺，讓上中下游開發地區和生態保護地區就區際生態補償方式、依據、原則、程序和實施細則等進行充分協商[17]。二是建立區際生態價值評估機制。生態價值的量化是開展區際生態補償的前提，決定了區際生態補償的科學性、公平性和合理性。現階段，我國在這方面還處于空白。從大的方向上講，區際生態價值不僅要包含生態環境保護地區在環保治理方面的直接成本，還要包含機會成本，即因保護生態環境而導致的財政減收。三是完善補償資金運營機制，主要包括補償機制的籌集、使用兩方面。要在現有財政補償資金的基礎上，進一步拓展來源渠道，引導社會資金進入長江經濟帶生態環境治理領域。與此同時，要加強對補償資金的監督管理，確保資金運用的合規性和高效性，使補償資金用得其所、用得高效。四是建立區際生態補償的信息共享機制。信息不對稱可能誘發道德風險和逆向選擇。因此，完善區際生態補償機制，必須建立健全長江經濟帶生態環境信息發布機制。中央定期公開水功能區達標狀況、跨省斷面水質狀況、飲用水水源水質、空氣質量、重點生態功能區狀況等生態環境信息：地方各級政府定期公布本行政區域內生態環境質量狀況，嚴格執行建設項目環境影響評價公開。要建立生態環境信息數據庫和決策支持系統，為區際協商雙方提供必要的數據支持，從而增強補償決策的科學性和合理性。

（三）深化多元主體合作伙伴關系，探索多元主體間伙伴治理的組織形式和運行機制

政府與企業、社會組織合作的伙伴治理是長江經濟帶生態環境環境網絡化治理的重要內容之一。在網絡化治理中，政府不再是唯一的生態環境治理責任主體，企業、社會組織、公眾都應參與其中，多元主體之間是合作伙伴的關系。根據多元主體間合作伙伴治理的組織形式，具體可從如下方面著力。

第一，深化地方政府與企業間的伙伴合作關系。主要包括三類：一是政府與排污企業間的關系。在網絡化治理機制下，要改變以“命令一控制”行政手段為主的方式，緩解政府與排污企業完全對立的局面，盡可能減少政府監管成本。環境政策的導向應實現從強制約束性為主向激勵約束相容轉變。對于響應政府環境保護政策的企業，在投資、稅收、信貸等方面予以扶持，引導企業進行環保技術的改造升級和產業結構的調整升級。與此同時，嚴格征收環境保護稅，提高排污費征收標準，使企業排污成本高于其治理環境污染的成本。在政府購買服務方面，向符合環保要求的企業予以傾斜。二是政府與參與環境污染第三方治理企業間的關系。部分專業環保企業可以作為第三方治理單位參與環境污染治理。政府與第三方治理企業之間是合作關系，他們依據相關法律法規簽訂合同，明確雙方的責權利，還可以借鑒發達國家所推行的績效付酬制，在對第三方治理企業的治理績效考核的基礎上，進行績效付酬。這種方式更有助于推動企業更好地履行相應責任。三是政府與其他企業的關系。生態環境治理所需資金龐大，有必要吸引社會資金投入。政府應創新投融資機制，采取多種形式拓寬融資渠道，鼓勵、引導和吸引企業資金以PPP等形式參與長江經濟帶生態環境保護和治理。

第二，深化政府與社會組織間的伙伴合作關系。理論和實踐證明，社會組織在環境保護宣傳教育、環境治理監督等方面可以發揮重要的作用。隨著環保類社會組織的成長壯大，其功能有望得到更進一步的發揮。在網絡化治理機制下，社會組織也是長江經濟帶生態環境治理的重要主體之一。不可否認，受諸多方面因素的影響，我國社會組織還存在參與程度較低、參與能力薄弱、參與監督效果有限等問題，這就要求進一步深化政府與社會組織間的合作伙伴關系，建立和健全社會組織的環保政策和信息知情機制、環保規劃和政策制定的利益表達機制、環保監督機制和訴訟機制，為社會組織參與長江經濟帶生態環境治理提供便利。

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