設區的市地方立法能力建設重在更新立法理念

宋曉玲

現代立法應當樹立什么樣的立法理念？2015年新修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“新《立法法》”）等國家法律及黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“十八屆四中全會決定”）等國家政策對做好地方立法工作提出了諸多要求，相關論著亦對此做了見解不一的論述，其中最具代表性的觀點有：樹立科學立法、民主立法、依法立法、人本立法、客觀立法、平衡立法、精細立法等立法理念[1]。通常情況，立法主體及其立法人員的立法意識尤其是立法理念越全面、深入、穩定、先進，其立法能力就越強。在新的歷史條件下，設區的市立法機關要行使好立法權，提高立法能力，產出立法精品，除了遵循前述立法理念之外，還應樹立以下幾個立法理念。

一、問題立法意識。增強問題意識，要求地方立法機關善于發現問題，勇于正視問題，勤于思考問題，重在解決問題。就具體的地方立法工作而言，設區的市立法機關應當主要從以下環節樹立問題立法意識。一是制訂年度立法工作計劃要有針對性和問題意識。編制地方立法規劃要根據問題而定，應當對有關立法建議項目進行深入調查研究，廣泛聽取各方面意見并進行科學論證，確保立法規劃結構合理、切實可行。二是提出立法議案或者建議要有針對性和問題意識。議案所針對的問題應當具有突出性、集中性、普遍性，明確哪些問題需要通過地方立法解決，哪些問題能夠通過地方立法解決，合理有效使用立法資源。三是立法調研要有針對性和問題意識。立法的必要性源于問題，調研的目的在于發現問題，通過發現問題和分析問題，準確研判立法的必要性和可行性。四是法案起草要有針對性和問題意識。結合本地實際存在的問題，按照針對問題、解決問題的思路設定法律條款，充分體現地方特色。五是審議法規草案要有針對性和問題意識。審議不是為了走程序，而是通過把握關鍵問題的解決確保地方立法質量，切實做到“立得住，行得通，真管用”。

二、超前立法意識。立法是動態的實踐過程，而法律具有相對的穩定性。改革是自我發展和完善的過程，既需要在穩定的秩序下進行，也需要創新的規則來刺激。超前立法是指有立法權的國家機關為了有效地實現社會控制，依據社會發展的規律，針對尚未成熟或者處于未然的社會關系進行法律設定，以促進、阻礙或者禁止社會關系的形成的立法[2]。新《立法法》等國家法律及十八屆四中全會決定等國家政策提出，立法應當發揮引領和推動作用，保障改革成果，服務大局與中心工作。地方立法先行，可以為國家立法積累經驗，這是地方立法的優勢所在。設區的市地方立法的定位和功能的特殊性，更要求其體現時代性、增強預見性、把握規律性、富于創造性。設區的市地方立法要引領改革必須樹立超前意識，適度超前。這就需要設區的市地方立法必須深入研究本地區經濟發展的特點和規律，培養良好的立法預測能力、立法規劃與計劃能力等，對那些有利于社會主義市場經濟發展的行為規則，要敢于大膽超前立法。唯有如此，才有可能維護地方立法的穩定性，提高立法質量，構建起地方良好的法治秩序。

三、綠色立法意識。綠色立法是貫徹憲法關于環境保護的要求，同時也是落實黨中央關于建設生態文明、實現可持續發展理念的要求。2015年3月24日，中央政治局會議審議通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確要求健全法律法規，全面清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容，加強法律法規間的銜接。由此，綠色立法可理解為，以生態文明理念為導向，以促進可持續發展為目標，完善環境資源法律體系的趨勢和過程。就設區的市地方立法而言，不僅在環境保護的立法事項上要牢固樹立生態文明意識，在其他城鄉建設與管理、歷史文化保護等立法事項上也要貫徹人與自然和諧的思想，樹立綠色立法理念。凡是有可能影響生態環境的規范與制度設定，均要進行環境影響評價，內容切合國家生態文明建設政策要求，符合生態環境保護法律規定，不得有害生態環境。設區的市地方立法機關應將可持續發展理念貫穿于立法程序始終，并對所立之法追蹤進行“綠色評估”。

四、控權立法意識。傳統地方立法重監管而輕控權，所立之法實質上是行政管理法，而非同時屬于管理行政之法。受立法觀念滯后、立法意識偏頗的影響，地方立法在行政法律關系主體權利義務的配置上出現了一些明顯失衡的現象，主要表現為偏重公權力的運作與實現而輕視私利益的保障與救濟，授權、保權意識較強而控權意識淡薄，重本位主義利益需求表達而輕社會公共利益需求表達，重管理和監督而輕服務與保障等立法偏好。習近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會二次全體會議上的講話中指出：“健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”因此，必須改變管理本位立法范式，避免為部門利益立法，避免為行政管理立法，強化立法控權意識及其行為自覺，把規制行政權力等公共權力作為重要的立法內容。地方立法要樹立控權意識，實現行政法律關系主體權利義務的均衡配置，重點在設置好行政授權性條款的同時，重視對行政主體及其公務人員的行政義務性規范、行政程序規范、行政法律責任規范的精細化、實在化構建，將傳統的行政管理法同時轉化為管理行政之法。

五、精品立法意識。社會主義法制體系建成后，立法已經不是為了做到有法可依，而是要有良法可依，法治是良法之治。設區的市獲得地方立法權后，立法熱情高漲，有的地方立法數量雖多，但受制于立法經驗尚淺，立法能力薄弱，立法質量有待檢驗。十八屆四中全會決定指出，“健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化”。當前，適應全面依法治國新形勢新要求，做好地方立法工作，通過精細化立法提升地方立法質量，推動地方立法能力的現代化成為法治發展的潮流。這就要求地方立法機關要充分重視立法精細化問題，通過精雕細琢使之成為務實管用的精品佳作。設區的市地方立法要牢固樹立精品立法意識，需要做到“精準立法、精細立法、精致立法”。通過精準立法，解決實際問題;通過精細立法，增強可操作性;通過精致立法，體現地方特色。總體來說，立法數量不在多而在精，立法條文不在多而在精，確保所立之法每一條都是“干貨”，每一部都是“精品”，切實管用。

注釋：

[1]黃文藝：《謙抑、民主、責任與法治——對中國立法理念的重思》，載《政法論叢》2012年第2期。

[2]張斌：《超前立法與改革創新》，載《深圳特區報》2017年4月25日。