環(huán)境保護第三方治理責任探究

陳雅妮

摘要：第三方治理在我國現(xiàn)階段仍面臨著責任劃分不清的困境，我國在提出推行環(huán)境污染第三方治理以來，在固體廢物污染與水污染相關立法中都已有了環(huán)境污染第三方治理的制度雛形，然而在《大氣污染防治法》中遲遲無相關立法設計，因而需要重視頂層設計中相關第三方治理責任制度的落實，同時在排污方與治污方雙方意思自治的前提下，根據(jù)相關合同約定與環(huán)境違法具體行為明確責任承擔主體與責任承擔形式，引入環(huán)境信用評價制度，使更好的監(jiān)督和激勵治污企業(yè)依法依規(guī)治污。

關鍵詞：第三方治理;誰污染，誰治理;責任劃分;雙體同責

采用第三方治理，是為了有效的降低企業(yè)在環(huán)境責任中造假的概率，同時也降低企業(yè)治理成本，對于政府來說，可以減輕監(jiān)管壓力，推動環(huán)保服務業(yè)的相繼發(fā)展。在排污行業(yè)中進行專業(yè)化分工，對于環(huán)境資源的保護是有利無弊的重措，只有讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事，才能最大限度的提高社會各行業(yè)效率，節(jié)省資源。我國在提出推行環(huán)境污染第三方治理以來，在固體廢物污染與水污染相關立法中都已有了環(huán)境污染第三方治理的制度雛形，然而在《大氣污染防治法》中卻遲遲無相關立法設計，筆者認為，這與大氣污染防治中污染過程難以有效區(qū)分、污染責任難以界定有關。

1 當前學界關于責任劃分的觀點

學界有部分學者認為，由于排污企業(yè)與第三方治理企業(yè)之間是民事合同關系，因而雙方的行政責任承擔劃分也應該以排污企業(yè)是否按照合同約定排放污染物來確定。現(xiàn)行學界主要通說認為第三方治理可被劃分為治污設施在企業(yè)內部的托管運營治理與委托治理以及治污設施在企業(yè)外部的集中治理與分散治理。如果排污企業(yè)排放污染物時是嚴格按照合同的要求排放的，那么當雙方約定為委托治理或托管治理時，排污企業(yè)需承擔行政責任，因為此時治污設施在企業(yè)內部，排污企業(yè)只可向第三方治理企業(yè)以其違約來主張責任承擔;當處于集中治理或分散治理模式下時，污染物已經(jīng)被輸送到了排污企業(yè)外部（例如將固體廢棄物統(tǒng)一運送至同一地點進行回收處理），此時第三方治污企業(yè)應承擔這一行政責任。但是若排污企業(yè)不按照合同約定排放污染物，則處于委托治理或托管治理時完全由排污企業(yè)承擔行政責任;處于集中治理或分散治理時，由第三方治污企業(yè)承擔行政責任，事后按照合同約定向排污企業(yè)追責。

2 當前環(huán)境污染第三方治理責任困境

有許多困境是當前所存在的。首先，對第三方治污企業(yè)的何種行為予以處罰？如果查明違法排放污染物是由排污企業(yè)與治污企業(yè)合謀實施的，那么是否可以對排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)實行雙罰？如果雙方已內部約定由一方承擔民事或行政責任，那么行政機關可否對合同約定進行認定，僅懲罰一方行為主體？

更重要的是，在行政處罰中，到底對第三方實施何種處罰妥當？就限產停產這一行政處罰來說，如果對排污生產企業(yè)處以責令限制生產、停止生產，那么對于第三方治污企業(yè)處以何種處罰是需要明確的。由于第三方治污企業(yè)是服務型企業(yè)，在生產活動中，即使企業(yè)短期內停止生產，治污設施可能還要繼續(xù)運行來達到治污目的，因此不能斷然對第三方企業(yè)也處以限產停產的處罰。這樣一來，處罰更偏向于是向排污企業(yè)所作出的，有失法律公平原則。

除此之外，最根本的困境在于我國頂層設計對于環(huán)境污染第三方治理的缺失。就我國所規(guī)定的“三同時”制度而言，法律有詳盡的法條規(guī)定，但是，如果引入第三方治理，那么將很難使第三方企業(yè)的排污設施與排污企業(yè)工廠建設同時設計、同時施工、同時投產使用，并且，第三方治理企業(yè)作為一個營利機構，其所追求的是利益最大化，故它會盡可能的將運營治污設施的費用最小化，這樣一來，很難做到立法所要求的“建設項目可行性論證和合格驗收若想獲得順利通過，其治污配套設施必須成為建設項目的必要組成部分。”由此可見，當前的上層制度設計并不足以支撐環(huán)境污染第三方治理的理念的發(fā)展。

3 第三方治理責任探究思路

3.1 確定責任歸屬

通過對上述學界主要責任劃分觀點的梳理，可以看出統(tǒng)一觀點是承認合同的意思自治，主張通過合同約定行政責任的承擔。筆者認為，立法與執(zhí)法中，應主要根據(jù)雙方所簽訂合同的具體合作方式以及環(huán)境違法的具體行為，對其中的責任承擔進行具體劃定，使各方面責任能夠更加明確。同時，當前我國城市排水管理所實行的“雙層許可制度”是可以被轉化借鑒的。這一制度主要內容是：以雙層控制的思路來界定責任劃分，污水排入管網(wǎng)許可與污水廠處理后排放的許可制度不同。具體到第三方治理制度中，可對排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)所排放的污染物依據(jù)不同的標準和許可進行監(jiān)管，在排污企業(yè)向第三方治污企業(yè)排放污染物的排放口與治污企業(yè)進行污染治理后的排放口分別安裝監(jiān)控設施進行監(jiān)管，以有效進行責任的界定。但是這種雙層控制的思路目前僅在水污染、固體污染等領域具有可操作性，而在廢氣排放領域如何完成技術實現(xiàn)仍需進一步探索。

3.2 明確第三方治污企業(yè)行政處罰種類的適用

對第三方治污企業(yè)處以何種行政處罰也是需要參照排污企業(yè)與第三方企業(yè)的合作方式與具體違法行為來界定的。我國當前《行政處罰法》規(guī)定了七類處罰措施，筆者認為，對于第三方治污企業(yè)，最有效的處罰方式是高額罰款，也可以視情況按日連續(xù)處罰，以起到警示作用。同時，可以將當下所盛行的企業(yè)環(huán)境信用評價制度應用于第三方治理中，對第三方治理企業(yè)進行信用評價，確定信用評級，并對社會公開。對技術水平較高且信譽比較良好的企業(yè)頒發(fā)相關證明，提高企業(yè)的市場競爭力與守法積極性;對受過行政處罰的第三方治理企業(yè)，其信用評級隨之下降，以此來監(jiān)督和激勵治污企業(yè)依法依規(guī)治污。

3.3 建立配套頂層設計

我國2014年修改的《環(huán)境保護法》中并沒有對第三方治理有所涉及，頂層法律設計的缺失是造成當前各地方立法混亂、責任不清的根源，也是第三方治理與其他相關環(huán)境制度不協(xié)調的原因所在，因而筆者認為如果能夠在《環(huán)境保護法》修訂時增加有關第三方治理的具體內容，或在進行環(huán)境污染防治綜合立法時，通過體系化規(guī)定第三方治理制度，使之能夠對所有類型的環(huán)境污染防治案件適用，便于依法治污和依法監(jiān)管。

4 總結

環(huán)境污染第三方治理是當前我國市場化、專業(yè)化日趨明顯下應運而生的一項制度，其具有可行性，但是卻缺乏頂層設計的有效支撐，因此需要法律的進一步完善。探究第三方治理中法律責任的劃分與確定是確保這一制度長久健康發(fā)展的必要之舉！

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（作者單位：西北政法大學 法律碩士教育學院）