論環境行政公益訴訟

郝源

摘要：2018年3月2日最高人民法院，最高人民檢察院出臺了《關于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》。同時也標志著我國公益訴訟制度的進一步完善，行成了基本的公益訴訟框架。確保了檢察院的起訴主體資格，設定了起訴的前置程序，對案件的具體處理做了一些規定。同時因為剛開始立法，法律規定過于宏觀，抽象。具體的訴訟程序規定還不完善，對于檢察院的訴訟主體地位學理上的定性還存爭議。細化檢察院公益訴訟的過程的流程，厘清檢察院的訴訟地位，確保我國公益訴訟制度的進一步完善與發展。

關鍵詞：訴訟資格;行政公益訴訟;訴前程序;舉證責任

環境污染已經成為當下我國面臨的一個重要問題，在過去的一段發展時間里我們各級政府部門為了經濟效應的實現而犧牲生態環境。導致生態環境惡化嚴重，并嚴重影響人們的正常生活。污染的防治工作迫在眉睫，法律作為解決社會問題的最終途徑也必須提供一種解決之路，但是環境污染涉及的卻并不是每個私主體個人的權利，而是影響著一大批人。檢察院可作為公益訴訟的主體的定性問題，完善公益訴訟的具體制度需要進一步分析論證。

1 檢察院公益訴訟主體地位探究

傳統行政訴訟的特點為“民”告“官”，是為了防止行政相對人或者行政相關人受到行政機關的權力侵犯而設定的一種權利救濟機制。起訴主體都屬于“民”的范疇，被起訴的是行政主體。環境污染的公益訴訟的機制是由檢察院作為公益訴訟的主體，在對應的行政法律關系中檢察機關并沒有“民”的屬性。甚至在某種程度上來說其與案件沒有直接的利害關系，不符合訴的基本要求。檢察院作為這種訴的主體的合理性及權利來源受到質疑。一些學者認為檢察院作為國家利益與社會利益的代表可以代表私主體，并且涉及到人數眾多的案件難免會產生分歧，達不成一致的意見，要么沒有人積極的提起救濟，要么人們不同的濫用訴權，不能形成一個統一的答案。1急需一個能夠真實代表公民意志的代表來實施相應的起訴。檢察院應然而生。但是檢察院是否就理所應當的可以代表呢還是有待進一步考究，或者需要厘清一些關系。因為環境是我們每個主體生存的條件，但是又不是我們每一個人能夠獨特占有的，所以環境問題的法學研究要有新的視角，傳統法學研究的起點是以個人為起點的，環境法律問題則更像一個整體權利，雖然整體里邊包含了個體，但絕不是簡單的意味著單個個體的相加。2當發生環境污染問題會影響一定區域內的大多數公民，這些公民是在整個法律關系中的相關人。現行公益行政公益訴訟制度確定了檢察機關的訴訟主體地位，意味著對公民訴權的完全剝奪。并且檢察院并不是涉案法律關系的直接相關主體，其作為訴訟主體突破了原有的訴訟理論。此外在民事環境公益訴訟與行政環境公益訴訟檢察院的地位并不相同。在行政公益訴訟中排除了環保組織的訴訟權利。筆者認為完全可以將環保公益組織納入到具有訴訟資格的主體地位之上，因為環境是一個公眾的事件，公眾也有權參與到環境公益訴訟的過程。環保組織可以應民眾的請求提起行政訴訟，同時吸收其他民眾的意見，告知其他民眾。這樣不僅可以減少檢察機關的職責負擔，同時也加強了環境保護的監督能力，同時作為私主體的環保組織可以更加容易吸收普通公眾的意見，具有更強的靈活性。更多地發揮環保組織的作用，將檢察院放在最后的保障之上。我國憲法對監察院的性質規定為法律監督機關，筆者認為其的訴權理論可以從監督執法這一方面來思考，但是這種監督要受到嚴格的限制，因為如果該權力可以任意使用會造成檢察機關干擾行政機關的正常執法活動，造成行政權與檢察權的配置失衡。從我國現行的立法規定來看，檢察院的訴訟主體地位并不意味著其是人民委托或者具體授權，而是從檢察院的國家性質出發，表明國家對環境污染問題的看重，將環境污染上升為破壞國家的的秩序的一種行為，如同檢察院對刑事犯罪提起公訴一般。這樣的訴訟地位過于依靠檢察院，忽略了民眾在環境污染中的決策。在現行立法中檢察院在履行職責過程中發現行政機關不履行環境保護職責經過督促程序后可以提起行政公益訴訟。但是現在關于檢察院履行職責的定位還不夠清晰。如公民向檢察院或者媒體向檢察院舉報行政機關沒有履行環境保護職責的行為，算不算作檢察院履行職責，筆者認為應當屬于，不僅可以擴大對環境污染的監督而且可以發揮民眾在環境污染治理與監督的決定力量。

2 訴前程序的細化與具體

現行環境行政公益訴訟制度中對檢察院提起行政訴訟設定了訴前程序，只有經過訴前程序之后檢察院才可以提起環境行政公益訴訟。但是目前法律對這具體的規定還不夠健全。從我國先前的立法試點實際來看，大量的案件都在訴前程序就已經實現了目的，只有少部分案件最后進入了訴訟程序。從這一點來看同時也印證了筆者的觀點，立法者是讓檢查機關監督行政機關的環境執法活動，如若單純的檢察建議不起作用或尚存爭議后可以向人民法院起訴。訴前程序的高效利用大大的縮減了司法資源。目前比較難以具體實施的就是檢察機關是否可以準確的認識到行政機關是否嚴格履行了職責。檢察機關畢竟不是行政機關，對行政機關的具體的權限職責也不是十分清楚，除此之外，環境污染涉及到一系列的檢測數據，人民檢察院是否有這種能力來實施職能。所以要完善檢察院的公益訴訟職能檢察院尚需培養專業的環境公益訴訟職能部門，加強對這一領域的研究，在環境污染等方面可以聘請有關專家。而行政機關的權利清單也必須明確，這樣才能最大程度的發揮檢察院的監督職權。檢察院訴前程序要給行政機關發檢察建議書，行政機關如何進行回復，是否能和檢察院達成共識都需要進行具體化，細化程序可以讓檢查機關更充分的履行監督職能。訴前程序實施的好可以大幅度的減少司法資源的消耗。對于環境污染我們最好的治理方式應該是預防，我們設置環境污染的相關責任的最終目標是為了制止污染環境的行為的發生，如何最大程度的減少環境污染所帶來的損害是我們最需要的關注的問題。而訴訟一般來說耗時比較長，通過訴前程序的設置可以盡快的減少環境污染所帶來的損害，進行及時的預防與治理。是各有關主題積極履行環境保護職能的重要機制。