監督權的有效性與再監督：丹麥議會監察專員制度的經驗及其借鑒

〔摘要〕監督是監察委員會的首要職能，保障監察委員會有效和廉潔地行使監督權是在新的起點上繼續深化國家監察體制改革提的一項重要任務。完成該任務除了依靠監察委員會的本地探索以外，還可以積極借鑒以良好的權力監督效能聞名于世的丹麥議會監察專員制度的有益經驗。從權力監督視角出發，對丹麥議會監察專員制度進行法律文本分析和運行過程分析可以發現，丹麥議會監察專員制度提升權力監督效能的成功經驗主要體現在保障監督權運行的有效性與對監督權進行嚴密的再監督兩個層面。鑒于此，監察委員會要充分釋放其權力監督效能，就需要從保障監察委員會依法獨立有效行使監督權和健全對監察委員會的多元監督機制兩個方面入手，著力構建符合有效性和廉潔性標準的新型國家反腐敗工作機構。

〔關鍵詞〕監督權;丹麥議會監察專員制度;監察委員會;權力監督

〔中圖分類號〕D753.421?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）05-0081-11

監督是監察委員會的首要職能，權力監督是貫穿于國家監察體制改革的一條邏輯主線。2019年1月，十九屆中央紀委三次全會在部署2019年紀檢監察機關的重要工作時，首次將監督單獨作為一個方面來部署，強調著力在日常監督、長期監督上探索創新、實現突破?！?〕這充分彰顯出監督權在監察委員會的監察職權體系中的重要地位。提升監察委員會的權力監督效能，除了立足于各地監察委員會的實踐探索以外，還可以在尊重本國國情的基礎上積極借鑒國外監察機構行使監督權的有益經驗。從域外經驗借鑒的對象來看，一方面，丹麥議會監察專員制度具有世界范圍的影響力〔2〕，既以良好的權力監督效能聞名于世①，又與監察委員會制度都采取了由立法機關產生和監督、獨立于行政機關之外并對行政機關進行異體監督等相似的制度設計，這為監察委員會借鑒丹麥議會監察專員制度的權力監督經驗提供了現實價值和可行性。另一方面，2019年1月14日，中央紀委副書記、國家監委副主任李書磊在北京會見丹麥議會監察專員索倫森，雙方共同簽署《中華人民共和國國家監察委員會與丹麥王國議會監察專員署合作諒解備忘錄》，為進一步推動中丹兩國在監察和權力監督領域的機制化交流與務實合作奠定了堅實的基礎。〔3〕基于此，本文以丹麥議會監察專員制度作為研究對象，以權力監督理論作為分析視角，采取法律文本分析和政治過程分析相結合的方法，在深入揭示丹麥議會監察專員制度的構成要素與運作機制的基礎上，從監督權運行的有效性和對監督權的再監督兩個方面歸納總結丹麥議會監察專員制度的權力監督經驗，以期為我國進一步提升監察委員會權力監督的有效性和廉潔性提供域外經驗借鑒。

一、丹麥議會監察專員制度的構成要素與運行機制

按照國際監察專員協會的解釋，議會監察專員（Ombudsman）是“由憲法規定的獨立監督行政權力的運行并且不受任何黨派政治影響的公共官員”〔4〕。第二次世界大戰之后，為應對進入福利國家階段之后出現的行政權力日益擴張這一重要問題，保障公民的合法權利免于受到行政機關的侵犯，丹麥于1953年頒布憲法修正案，決定引入議會監察專員制度。1954年6月，丹麥頒布《議會監察專員法》，丹麥議會監察專員制度正式建立起來。

（一）丹麥議會監察專員制度的構成要素

監察制度是一個國家關于監察主體、監察對象、監察內容和監察職權等一系列構成要素的政治制度安排的總稱。從靜態的法律文本分析的角度看，《丹麥議會監察專員法》對議會監察專員制度的各構成要素做出了清晰具體的規定。

首先，從監察主體的角度看，丹麥議會監察專員辦公室是一個采取議會監察專員負責制的中央監察機關，議會監察專員由丹麥議會選舉產生，對其負責，受其監督。《丹麥議會監察專員法》規定，議會監察專員由議會選舉產生，任期四年，可連選連任。議會監察專員向議會法律委員會負責，負責的形式主要是提交年度工作報告和特別報告并接受后者的審議?！暗溩h會監察專員辦公室目前一共有86名工作人員，包括23名高級行政人員，25名調查官，20名普通行政人員和10名法律研究者。其組織機構是在議會監察專員之下設置六個內設部門，各分部分管一定領域的監察工作?！薄?〕在縱向層級設置上，議會監察專員辦公室只設置在中央國家機關這一層級，并沒有地方分支機構。

其次，從監察對象的角度看，丹麥議會監察專員的監察范圍經歷了從中央機關擴展到地方機關、從國家機關擴展到其他公共機構的發展過程。按照1954年《丹麥議會監察專員法》的規定，議會監察專員有權監督中央政府機關的所有部長、公務員和其他所有行政機關的委托人員。1961年和1996年兩次修訂《丹麥議會監察專員法》時，分別將地方行政機關和教會納入監察對象的范圍之內。〔6〕根據最新修訂的《丹麥議會監察專員法》的規定，“議會監察專員的監察對象主要包括中央及地方政府行政人員與自治團體、軍事機關及所屬公職人員，包括部長及民選官員，但是不包括法官”〔7〕。與瑞典議會監察專員對司法機關進行監督不同，“國會、司法機關和私人機構都在丹麥議會監察專員的監察范圍以外”〔8〕，各級行政機關及其工作人員是丹麥議會監察專員最主要的監察對象。

再次，從監察內容的角度看，丹麥議會監察專員主要依據法治和良好行政兩個原則對受理的所有案件進行評估〔9〕，負責受理和調查行政失當行為。學者們通常將不符合法律規范和行政倫理的行政行為歸納為“行政失當”，這些行為主要包括裙帶關系、部門主義、對民眾言辭苛責、誤導公眾關于公民權利的理解、利用權力來實現私人利益、未能及時回應民眾的訴求、懶政怠政等情形?！?0〕其中“未能及時回應民眾的訴求、懶政怠政”屬于效能監察的范疇，而“公權私用、裙帶關系”則屬于對執法監察和廉政監察的范疇。由此來看，丹麥議會監察專員的監察內容涵蓋效能監察、執法監察和廉政監察三個方面。

最后，從監察職權的角度看，《丹麥議會監察專員法》賦予議會監察專員巡察權、調查權、建議權等監察職權。就巡察權而言，《丹麥議會監察專員法》第18條規定，議會監察專員每年可以對監獄、精神病院等公共單位及機構主動實施巡察，以監督弱勢群體的權利保護狀況。就調查權而言，議會監察專員既可以對受理的公民申訴案件開展調查，也可以根據新聞媒體報道、自己收集的案件線索主動開展調查?！啊兜溩h會監察專員法》第6章第19條規定，在調查期間，丹麥議會監察專員享有調閱任何與案件相關的正式與非正式文件、要求被調查機構就調查事宜做出書面報告和詢問當事人等權力。”〔11〕就建議權而言，議會監察專員在調查過程中發現行政機關的組織結構、工作程序和規章制度存在系統性錯誤或者發現行政人員工作效率低下等問題時，可以就健全行政機關的規章制度和改進行政人員的工作等事項提出工作改進建議。

（二）丹麥議會監察專員制度的運行機制

從動態的運行過程來看，丹麥議會監察專員制度的運行過程通常劃分為公民向議會監察專員提出申訴請求、議會監察專員決定是否受理公民起訴、啟動調查程序、將調查結果和工作改進建議反饋給被調查對象、通過動員立法機關和新聞媒體等主體的大力支持迫使被調查對象接受其工作改進建議等階段。需要指出的是，這些階段之間既不是截然分立的，也并非每個階段都是必然經歷的，議會監察專員制度的具體運行情況取決于每個階段的成立要件與運行結果。

首先，公民向議會監察專員辦公室提出涉及到行政人員的申訴，通常是議會監察專員制度運行過程的第一個環節，議會監察專員辦公室是否受理公民的申訴主要取決于以下三個因素：第一，公民在向議會監察專員辦公室提出申訴之前是否已經窮盡現有的行政救濟手段，為避免監察資源的浪費與維護行政機關的權威性，沒有窮盡現有行政救濟手段的公民申訴是不被受理的。第二，公民申訴是否是以書面形式提出的。按照《丹麥議會監察專員法》的規定，議會監察專員辦公室只受理以書面形式提交的申訴申請。第三，公民申訴是否超出議會監察專員的管轄范圍。《丹麥議會監察專員法》第16條規定， 當議會監察專員認為公民申訴案件超出其管轄范圍時，可以拒絕受理公民的申訴。上述受理公民申訴的三個成立要件，是決定議會監察專員制度運行過程的第一個關口，在上述三個公民申訴有效條件的篩選下，議會監察專員受理的公民申訴案件通常只是很小一部分。

其次，議會監察專員辦公室在決定受理公民申訴以后，會啟動對申訴案件的調查程序，這是議會監察專員制度運行的第二個階段。在調查期間，丹麥議會監察專員享有調閱任何與案件相關的正式與非正式文件、要求被調查機構就調查事宜做出書面報告和詢問當事人等權力。議會監察專員會在進行詳細的調查取證的基礎上會撰寫內容翔實的調查報告，內容涵蓋被調查對象工作中存在的問題及其改進建議等方面。

再次，議會監察專員將調查結果和工作改進建議以調查報告的形式反饋給被調查對象，由于議會監察專員的建議權對被調查對象缺乏直接的法律強制力，因此被調查對象可能接受也可能拒絕議會監察專員的工作改進建議，這是影響議會監察專員制度運行過程是否持續的第二個重要節點。當被調查對象對議會監察專員提出的問題、批評意見和工作改進建議予以接受并據此改進自己的行政行為或行政機關的規章制度時，議會監察專員制度的運行過程就會宣告結束。反之，議會監察專員則需要通過動員立法機關等主體的大力支持來延續議會監察專員制度的運行過程。

最后，當被調查對象拒不接受議會監察專員的調查結果和工作改進建議時，議會監察專員會可以通過向立法機關報告情況與提出問責建議、將調查結果通過新聞媒體公布于眾等多元渠道尋求支持，迫使被調查對象接受其批評意見和工作改進建議。一方面，丹麥議會會通過與政府內閣部長進行協商、威脅對行政人員啟動質詢、罷免程序等方式對行政首長進行游說和施壓;另一方面，新聞媒體和社會民眾會通過對向行政機關和行政人員公開提出批評意見等方式向其施壓強大的輿論壓力。在立法機關和新聞媒體等主體的大力支持之下，行政機關迫于立法機關的問責威脅與新聞媒體的輿論壓力，在大多數情況下都會接受議會監察專員的調查結果和工作改進建議。

二、監督權的有效性與再監督：權力監督視角下丹麥議會監察專員制度的成功經驗

從權力屬性的角度看，丹麥議會監察專員所掌握的職權區別于傳統意義上的立法權、行政權和司法權，屬于廣義的監督權的范疇。對于監督權而言，在權力監督理論看來，“權力資源的過分集中與權力資源的集中不足一樣，都可能會帶來危險和導致社會災難”〔12〕。一方面，政治權力具有自我擴張性與腐蝕性，監督權過于集中容易導致監督權的濫用，產生“誰來監督監督者”的難題。另一方面，監督權的權力資源不足又背離通過設置專業化的國家監察機關來提高權力監督的有效性這一初衷。由此可見，解決“誰來監督監督者”的問題和保障監督權的有效行使同樣重要。權力監督視角的二元命題就是，“既要使權力監督機構有權又要對它的權力加以界定”〔13〕?；诖?，本文在總結丹麥議會監察專員制度的權力監督經驗時，主要是從保障監督權運行的有效性和對監督權進行再監督兩個方面展開的。

（一）保障監督權運行的有效性

1.議會監察專員獨立行使監督權

在西方反腐敗機構研究者看來，“獨立性是反腐敗機構有效運行的一個必要條件，它能夠保障反腐敗機構開展腐敗案件調查的公正性和無偏私”〔14〕。丹麥議會監察專員辦公室作為丹麥廉政制度體系的重要組成部分，也具有反腐敗機構的屬性，代表丹麥議會行使對行政機關及其工作人員的監督權。從監督權的獨立性這個角度來看，在議會監察專員制度產生以前，丹麥議會對行政機關的監督是缺乏實體機構的支撐的，依靠行政監察機關對行政機關工作人員進行同體監督，往往又容易導致權力監督缺乏獨立性和權威性。針對上述傳統監督方式的局限，丹麥通過設置議會監察專員制度的形式，保障了監督權行使的獨立性。

一方面，從議會監察專員與丹麥議會之間關系的角度看，議會監察專員是一個由丹麥議會任命但又獨立于議會之外、不受黨派政治干擾的高級政府官員。它只是就整體工作情況向議會負責，個案的調查并不受其干擾，具有監督權行使的獨立性。另一方面，從議會監察專員與行政機關之間關系的角度看，議會監察專員具有獨立于行政機關之外的機構獨立性，其人事任免和財政經費等重大事項也不受行政機關的掣肘，這些條件有效地保障了議會監察專員能夠對行政機關及其工作人員進行獨立有效的監督活動。職權獨立對于丹麥議會監察專員有效行使監督權的積極意義在于，議會監察專員能夠自主調查涉及到任何行政機關工作人員包括政府部長的公民申訴案件，而不必擔心因為政府內閣部長同時是國會議員而受到立法機關的干擾。

2.議會監察專員采取各種自主靈活的監督方式

監督方式是國家監察機關行使監督職權的一系列方式方法的總稱，監督方式的主動與靈活與否，在很大程度上會影響到國家監察機關開展權力監督活動的效果。在丹麥議會監察專員制度產生以前，丹麥議會對行政機關的監督主要采取成立特別問題調查委員會、對問題官員進行罷免等被動的監督方式。議會監察專員制度賦予丹麥議會監察專員一系列主動靈活的監督方式，對于提升權力監督活動的主動性與有效性大有裨益。

與司法機關實行“不告不理”原則和立法機關在發現重大問題以后啟動特別問題調查不同，丹麥議會監察專員除了可以通過受理公民舉報發現問題線索以外，還可以根據媒體的新聞報道和自己收集的線索主動啟動對不良行政行為的調查程序。“丹麥議會監察專員在每年都要‘走出去，主動視察監獄、精神病醫院等機構的人權保護情況，發現這些機構中存在的問題，然后在調查報告中提出工作改進建議?！薄?5〕議會監察專員開展的主動調查和自主巡察活動，有助于更及時地發現行政人員的行政失當行為以及行政機關規章制度與工作程序中存在的系統性錯誤并提出工作改進建議，防止小錯誤釀成大錯誤，對丹麥議會監察專員行使監督權的主動性和有效性具有積極作用。

3.丹麥議會和新聞媒體對議會監察專員的積極配合

雖然按照《丹麥議會監察專員法》的規定，議會監察專員的建議權對行政機關并無法律上的強制力，但是他可以通過將調查結果在新聞媒體上公之于眾和獲取立法機關的支持等方式，將自己的“柔性權力”轉變成一種“剛性權力”〔16〕，迫使行政機關及其工作人員在議會的問責壓力和新聞媒體的輿論壓力下接受議會監察專員提出的工作改進建議。

一是，丹麥議會通過給議會監察專員提供象征性的支持、在議會委員會內部與需要負責的政府部長進行協商等方式，給議會監察專員的權力監督工作提供強有力的支持。一方面，議會監察專員是丹麥議會的監督權的延伸，是以丹麥議會的代表的身份開展行政監督工作的，這種授權關系意味著立法機關在必要時可以為議會監察專員提供對涉及到的高級政府官員啟動詢問、質詢乃至彈劾程序等象征性的支持。另一方面，當調查涉及到的政府部長拒絕接受議會監察專員的調查結果和工作改進建議時，立法機關還可以以該政府部長所在的某一議會委員會為平臺，在委員會內部與政府部長進行協商，說服政府部長接受議會監察專員的調查結果和工作改進建議，以免其面臨另外的政治壓力?！?7〕

二是，丹麥議會監察專員具有將調查結果公之于眾的權利，能夠借助新聞媒體的公開效應向行政機關施加輿論壓力，從而迫使行政機關接受其調查結果和工作改進建議。“在丹麥，新聞媒體同情合法權利受到行政權力侵犯的公民，這種現象加深了它們將議會監察專員視為公民權利的保護者的印象?！薄?8〕議會監察專員會從新聞媒體中獲取主動調查不良行政行為的線索，丹麥的新聞媒體也能夠從議會監察專員那里獲取涉及到行政機關的申訴案件，兩者形成了長期合作的友好關系。當政府部長不接受議會監察專員的調查結果和工作改進建議時，新聞媒體對其消極態度的公開報道和對議會監察專員的調查結果的公開支持會極大地影響社會民眾對行政機關的態度。政府官員迫于輿論壓力和選舉政治的連任壓力，在多數情況下會選擇接受議會監察專員的調查結果和工作改進建議。議會監察專員和新聞媒體合作的積極效果在2007年議會監察專員批評時任丹麥首相不接受新聞媒體采訪的政治事件中得到很好地展現。①

（二）對監督權進行再監督

除了有效性以外，廉潔性也是考量權力監督機構的一個重要指標。權力監督機構的內部腐敗問題不僅會極大地影響其開展權力監督活動的有效性，而且會削弱權力監督機構的社會公信力，影響社會民眾參與權力監督活動的積極性。由此來看，除了提升監督權運行的有效性以外，提升權力監督機構的權力監督效能還必須有效解決“誰來監督監督者”的問題。所謂監督權的再監督類似于有學者所說的“監督權問責”〔19〕，和“第二序列的問責”〔20〕，是指從權責一致的基本原則出發，為形成一種具有閉合性和循環性的權力監督體系而建立的防范國家監察機關濫用監督權的監督與問責機制。為防止議會監察專員濫用監督權，丹麥充分利用議會、社會民眾和新聞媒體等多元監督主體的力量，構建了對議會監察專員的監督權的嚴密的再監督體系，這是其內部腐敗丑聞鮮有發生和運作良好的機制保障。

1.丹麥議會對議會監察專員的工作監督

一是，丹麥議會通過審議議會監察專員提交的年度工作報告和特別報告的方式，對議會監察專員辦公室的整體工作情況、重大案件處置情況和財政預算使用情況等事項進行監督。根據《丹麥議會監察專員法》第12條第502款的規定：“議會監察專員應當每年就其工作情況向議會法律委員會提交一份年度工作報告”，重大案件的調查和處理情況還需要向丹麥議會提交特別報告。“丹麥議會在審議議會監察專員的工作報告時主要關注下列內容：對工作重點的檢討、攸關大眾利益案件判決情形、現行法規的修改建議和年度預算?！薄?1〕

二是，丹麥議會可以通過對嚴重失職和違法的議會監察專員啟動罷免程序等方式，對議會監察專員進行監督。丹麥議會對議會監察專員享有人事任免權，是丹麥議會對議會監察專員進行強有力監督的政治基礎，罷免或撤換議會監察專員丹麥議會監督議會監察專員的重要手段。“雖然丹麥議會不會對監察專員的個案處理進行干涉或發表評論，但監察專員是否秉公執法、廉潔奉公，仍然受到議會的有效制約和監督?！薄?2〕丹麥議會可以以信任表決的方式決定議會監察專員的去留。《丹麥議會監察專員法》規定，議會監察專員由議會選舉產生，并接受議會的罷免。議會監察專員任期的長短主要取決于丹麥議會的信任，當丹麥議會發現議會監察專員有嚴重違法或嚴重失職的情形，對其失去信任時，可以對其啟動罷免程序?！兜溩h會監察專員法》第29條第1款規定：“ 如某些案件相關情勢會引起大眾質疑議會監察專員的公正性時，議會監察專員應將該情況告知議會法律委員會，并由該委員會來決定適當的人選。”

2.民眾、專家學者和新聞媒體對議會監察專員的社會監督

在權力監督理論看來，以社會制約權力是一種重要的控權模式，健全對政治權力的多元監督機制離不開社會監督和輿論監督的積極配合。在丹麥，公民、專家學者、新聞媒體等社會力量也是防止議會監察專員濫用監督權的一支重要力量。

一是，近年來丹麥實施了使用者調查和成立評估專家小組兩項改革措施，民眾和專家學者對議會監察專員的工作質量、服務態度等事項的評價乃至批評意見得以通過這兩個渠道反饋給丹麥議會，成為丹麥議會對議會監察專員啟動問責程序的重要依據。一方面，丹麥議會委托專業的咨詢公司調查市民和其他國家機關對議會監察專員處理公民申訴案件的看法、調查議會監察專員的調查活動、調查議會監察專員公署的網站和電子通訊情況。另一方面，“丹麥成立了由熟悉行政法的5位律師組成的評估專家小組，他們負責對議會監察專員履職情況進行評估”〔23〕。使用者調查和專家評估的結果被反饋給丹麥議會，其中的否定性評價會影響丹麥議會對議會監察專員的信任程度，從而影響到議會監察專員任期的長短。

二是，議會監察專員提交給丹麥議會的年度工作報告需要公開出版，公眾和新聞媒體可以自行查閱并公開提出批評意見，議會監察專員的履職情況需要接受公民和新聞媒體的社會監督。公民和新聞媒體作為議會監察專員制度的“使用者”和“觀察者”，往往能夠及時發現議會監察專員工作中存在的不足，并通過公開提出批評意見和工作改進建議的方式督促議會監察專員改正其錯誤。當議會監察專員對民眾和新聞媒體的批評意見和工作改進建議拒不接受時，民眾和新聞媒體會通過施壓輿論壓力等方式推動丹麥議會啟動對議會監察專員的問責程序。

三、丹麥議會監察專員制度對提升監察委員會權力監督效能的借鑒意義

2018年1月習近平總書記在十九屆中央紀委一次全會上強調：“我們黨全面領導、長期執政，面臨的最大挑戰是對權力的監督”〔24〕。丹麥議會監察專員辦公室與監察委員會都是行使監督權的專門機構，都采取由立法機關產生和監督、對行政機關進行平行監督等相似的制度設計，這為監察委員會借鑒丹麥議會監察專員的權力監督經驗提供了可能性?！八街?，可以攻玉。”丹麥議會監察專員制度在保障監督權運行的有效性與對監督權的再監督兩個方面積累了豐富的經驗，這一點恰恰是剛成立不久的監察委員會所欠缺的。從借鑒丹麥議會監察專員制度的域外經驗入手，各級監察委員會在提升監督有效性時可以從以下兩個方面入手：

（一） 保障監察委員會依法獨立有效行使監督權

1.保障監察委員會依法獨立行使監督權

“獨立是確保正直的良方，或者它至少有助于確保正直免受來自那些企圖與它妥協的人的壓力?！薄?5〕監察委員會要對監察范圍內的黨政領導干部進行切實有效的同級監督，首先就需要依法獨立行使監督權。與丹麥議會監察專員制度相類似，監察委員會也采取的是對同級人大負責的領導體制。雖然國家監察體制改革提升了包括國家監察機關在內的各個權力監督機構的獨立性〔26〕，但是在目前的領導體制中仍存在一個影響監察委員會依法獨立行使監察權的重要問題，即“兼任人大代表的黨政領導干部可以利用其人大代表的身份和職權，依托人大對監察委員會的監督權，牽制監察委員會對其的監督，繼而形成對監察委員會所行使的監察權事實上的制約”〔27〕。鑒于此，從我國的政體形式出發，保障監察委員會依法獨立行使監督權，首先需要處理好監察委員會與同級人大機關之間的關系。

一是，正確處理好監察委員會就整體工作情況向同級人大負責與監察委員會享有個案處理的自主性之間的關系，保障監察委員會依法獨立行使監察職權。為保障議會監察專員獨立行使其職權，《丹麥議會監察專員法》規定：丹麥議會不能干涉對于個別案件的處理或給以特別的指示。鑒于此，在處理監察委員會與同級人大之間的關系時，我國可以考慮借鑒議會監察專員就整體工作情況而非個案處理情況對丹麥議會負責的經驗，明確人大機關對同級監察委員會的領導主要是宏觀領導而非微觀領導，人大機關對同級監察委員會的監督方式主要是人大常委會審議監察委員會提交的專項工作報告，而不是對監察委員會的個案處理情況進行微觀干涉?？紤]到各級人民代表大會全體會議的會期較短和監察委員會所開展的反腐敗工作具有較高的涉密性，監察委員會提交專項工作報告的主體應當是同級人大常委會。

二是，正確處理好人大機關選舉和任免監察委員會組成人員與監察委員會主任對非監察委員會組成人員擁有人事任免權之間的關系，保障監察委員會主任行使法定的人事任免權。在丹麥，議會監察專員雖然由議會選舉產生，但是他對該機構的其他組成人員卻享有充分的人事任免權。鑒于此，在處理監察委員會與同級人大在人事任免問題上的關系時，應當注意區分兩者的人事任免權的適用對象的不同。各級人大常委會在任免監察委員會副主任、委員時，要注意尊重監察委員會主任的法定的提名權。與此同時，對于非監察委員會組成人員，則應當將其納入到監察委員會主任的人事任免權的范疇之內，以此保障監察委員會主任行使人事任免權的自主性，進而保障國家監察機關開展監察活動的獨立性。

2.監察委員會要積極探索更加靈活自主的監督方式

目前《監察法》關于監察委員會的監督方式的規定比較抽象，各級監察委員會在法律框架內探索更加靈活自主的監督方式時，應當在尊重我國國情的基礎上積極借鑒丹麥議會監察專員采取的各種靈活自主的監督方式。雖然受理公民投訴是丹麥議會監察專員獲取問題線索的一個主要渠道，但并非是唯一的渠道，議會監察專員還可以在不掌握具體問題線索的情況下自主開展巡察活動，對監獄、精神病院等公共機構的運行情況進行現場監督。這種具備自主巡察和現場監督等特征的監督方式，對監察委員會提升權力監督的時效性具有啟示意義?；诖耍O察委員會在提升監督方式的主動性和靈活性時，可以借鑒丹麥議會監察專員的成功經驗，將自主監察和現場監督確立為監察委員會的監督方式。

從主動巡察的角度看，監察委員會對各監察對象所在單位開展主動監察，可以借助目前比較健全的黨內巡視巡察組織網絡，以黨委巡視巡察組和紀檢監察機關兩個機構的名義開展聯合巡視巡察活動。聯合巡察的內容既涉及到黨的建設、黨的領導和黨的紀律等黨內監督的重要內容，也要涉及到國家公職人員的職責履行情況、廉潔從政情況和道德操守情況等國家監察的主要內容。聯合巡察的方式可以考慮采取定期巡察與不定期巡察、定點巡察和隨機巡察、綜合事務巡察與專項事務巡察等多種巡察方式，以自主靈活的監督方式來提升監察委員會國家監察活動的主動性和有效性，將巡視監督和監察監督有機銜接起來。

從現場監督的角度看，為提升監察委員會的權力監督活動的及時性，監察委員會應當組織協調監督檢查室、黨風政風監督室和派駐（派出）紀檢監察組等履行監督職權的內設機構，采取聽取監察對象領導干部匯報、列席監察對象所在單位的民主生活會與述職述廉等方式，加強對聯系地區、部門或單位的公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況的監督檢查，并負責監督對口聯系地區、部門和單位的公職人員的職責履行情況。

3.在人大機關的支持下加強監察委員會對行政機關的平行監督

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“健全黨和國家監督體系，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監督。”〔28〕平行監督是目前黨和國家監督體系中的一個薄弱環節，如何加強監察委員會對行政機關的平行監督是國家監察體制改革之后產生的一個新的重要的實踐問題。加強監察委員會對同級行政機關的平行監督，需要監察委員會在人民代表大會制度的政體框架內，充分借鑒丹麥議會監察專員對行政機關開展監督的有益經驗，豐富和創新對行政機關的監督方式。

在丹麥，當行政機關和行政人員對議會監察專員提出的柔性的批評意見和工作改進建議拒不接受時，議會監察專員可以采取向丹麥議會提交調查報告的方式爭取丹麥議會的支持。通過丹麥議會對擔任國會議員的內閣部長施壓或威脅采取質詢或罷免措施等方式，迫使行政機關和行政人員接受議會監察專員提出的批評意見和工作改進建議。在我國，行政首長在同級黨委常委中的排名往往較監察委員會主任更為靠前，監察委員會對行政機關和行政人員提出的監察建議通常缺乏剛性的約束力。而從法律上看，人大機關則掌握對由其選舉或任免的行政機關組成人員進行罷免、撤職、質詢等的法定問責手段。在我國，黨委書記兼任同級人大常委會主任的政治制度安排具有較大的適用空間，特別是省一級行政區劃中采取較為普遍。這種政治制度安排，為監察委員會通過爭取同級人大機關的支持來迫使個別行政首長接受自己的監察建議提供了有利條件?；诖耍攤€別行政首長不接受監察委員會針對行政人員提出的政務處分建議或針對行政機關廉政建設中存在的問題提出的監察建議時，監察委員會可以借鑒丹麥議會監察專員通過積極獲取丹麥議會的大力支持來迫使行政機關接受自己的批評意見和工作改進建議的做法，充分發揮它對同級人大負責的領導體制的積極作用。通過向同級人民代表大會及其常委會提交具體調查報告的方式，爭取人大機關對其提出的監察建議的支持。由人大機關對相應的行政首長采取詢問或質詢等問責方式，督促行政首長接受監察委員會的監察建議。

（二） 健全對監察委員會的多元監督機制

2018年12月13日下午，習近平總書記在主持中共中央政治局第十一次集體學習時提出，“規范和正確行使國家監察權”這一重大命題。“紀檢監察機關同時扮演著監督主體和監督對象兩種政治角色，既要賦予它充分的反腐敗職權，又要防止它濫用權力?！薄?9〕健全對監察委員會的監督機制，可以借鑒丹麥對議會監察專員的監督權進行再監督的有益經驗，從以下兩個方面入手：

1.健全人大機關對監察委員會的監督機制

從我國人民代表大會制度的政體出發，各級國家監察機關由同級人大產生，對其負責，受其監督。雖然《監察法》第7章第53條賦予縣以上各級人大常委會聽取和審議監察委員會的專項工作報告、人大機關或常務委員就監察工作中的有關問題提出詢問或質詢等豐富的監督手段，但是《監察法》關于人大機關對同級監察委員會的監督內容和監督載體等事項的規定并不具體。健全人大機關對監察委員會的監督機制，需要人大機關積極借鑒丹麥議會對議會監察專員的監督內容設置和監督機構設置的相關經驗，在實踐工作中進一步明確對同級監察委員會的監督內容和監督載體。

人大機關在進一步明確對同級監察委員會的監督內容時，可以考慮借鑒丹麥議會主要圍繞整體工作情況、對重大案件的處理情況和財政預算的使用情況等事項對議會監察專員進行監督的做法，著重加強人大機關對同級監察委員會的工作監督和廉政監督。一方面，人大常委會在審議監察委員會提交的專項工作報告時，應當將監察委員會的整體工作情況、監察委員會對重大職務違法或職務犯罪案件的處理情況作為主要的監督內容。監察委員會承擔著貫徹執行《監察法》的重要職責，人大常委會還可以對監察委員會貫徹執行《監察法》和其他法律法規的情況定期開展執法檢查活動。另一方面，人大代表和常務委員要加強對監察委員會工作人員的廉政監督，在收到社會民眾和監察對象對監察委員會工作人員濫用部門預算資金或貪污腐敗等事項的投訴舉報之后，可以對相關監察委員會工作人員進行詢問或質詢。

人大機關在進一步明確對監察委員會的監督載體時，可以借鑒丹麥議會由議會法律委員會對議會監察專員進行對口監督的做法，除了賦予各級人大常委會以監督主體的地位以外，還要充分發揮監察與司法委員會這一十三屆全國人大新設置的專門委員會的重要作用。監察委員會開展的反腐敗工作的復雜性和專業性程度較高，由監察與司法委員會協助人大常委會對監察委員會提交的專項工作報告進行審議，有助于提高人大機關對同級監察委員會的監督活動的專業性和針對性。監察與司法委員會中的常務委員通常具有較高的法律素質和豐富的反腐敗知識，在人民代表大會常務委員會閉會期間，人大機關可以考慮由監察與司法委員會來對口負責對同級監察委員會的日常監督工作。

2.健全社會民眾和新聞媒體對監察委員會的社會監督機制

《監察法》第7章第54條規定：“監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督?！苯∪O察委員會的多元監督機制，離不開群眾監督和輿論監督的積極配合。

黨和國家在加強社會民眾對監察委員會的社會監督時，可以考慮借鑒丹麥通過采取使用者調查和成立評估專家小組兩項措施來收集社會民眾、專家學者對議會監察專員的履職行為的評價的做法，從貫徹落實公民對監察工作的批評建議權入手，將社會民眾中國家監察工作的親身經歷者、研究國家監察制度的資深專家學者等相關方納入到對監察委員會的監察工作的整體評價系統之中。監察委員會應當在不違背保密原則的情況下，通過主動公開、已申請公開等多種渠道依法公開監察工作信息。上級監察委員會和同級人大在收集監察委員會的監察工作信息時，需要借助社會民眾和新聞媒體的積極配合。社會力量的積極參與，有助于對上級監察委員會和同級人大機關對監察委員會的運作狀況做出一個客觀的評價，進一步改善它們對監察委員會的監督效果。

黨和國家在加強新聞媒體對監察委員會的輿論監督時，可以借鑒丹麥議會監察專員制度允許新聞媒體對議會監察專員的工作發表批評意見和提出改進建議的做法，將黨管宣傳與允許新聞媒體對監察委員會的監察工作發表柔性建議和建設性意見結合起來。在我國，新聞媒體對監察委員會的輿論監督和黨委對監察委員會的政治監督應當是銜接起來進行的，新聞媒體對監察工作的批評建議應當盡量通過體制內渠道來完成，以便于各級黨委及時、客觀和全面地掌握監察委員會的工作情況。新聞媒體扮演的更多是友好的監督者和建設性的批評者的角色，其作用體現在幫助監察機關和監察人員發現自身工作中存在的不足，并提出具有針對性和建設性的工作改進建議。

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【責任編輯：朱鳳霞】