政府權(quán)力清單制度的績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建與實(shí)踐應(yīng)用

李欣

〔摘要〕權(quán)力清單制度是厘清政府權(quán)力邊界、規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的重要抓手。開(kāi)展權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估有助于考核制度運(yùn)行效果、促進(jìn)制度落地生根。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》的基本要求，研究構(gòu)建了一套由5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和22個(gè)二級(jí)指標(biāo)所組成的權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。通過(guò)層次分析法確定一、二級(jí)指標(biāo)權(quán)重，提出績(jī)效評(píng)估方案，并以C市為例，運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行了實(shí)證分析。深入推進(jìn)權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐，需要處理好評(píng)估主體的多元與重點(diǎn)、評(píng)估指標(biāo)體系的全面性與關(guān)鍵性以及結(jié)果性評(píng)估和過(guò)程性評(píng)估之間的相互關(guān)系，并將清單制度績(jī)效評(píng)估置于政府績(jī)效評(píng)估總體框架和視野中。

〔關(guān)鍵詞〕權(quán)力清單制度;績(jī)效評(píng)估;指標(biāo)體系;模糊層次分析法

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D63-3?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）05-0100-13

一、引言

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革、促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，其核心在于厘清政府權(quán)力邊界、規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行。自2005年河北省邯鄲市公布市長(zhǎng)權(quán)力清單以來(lái)，各地紛紛探索學(xué)習(xí)，以清單方式明示、約定、限制權(quán)力，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。2013年黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度”。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下稱(chēng)《意見(jiàn)》），指出“推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措”，標(biāo)志著權(quán)力清單制度的全面開(kāi)啟。目前，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院57個(gè)部門(mén)的權(quán)力清單發(fā)布工作全部完成。在“放管服”改革這場(chǎng)重塑政府和市場(chǎng)關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命中，權(quán)力清單制度已成為厘清政府權(quán)力邊界、規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。同時(shí)，以權(quán)力清單、責(zé)任清單為核心的清單制度體系也正逐步建立和完善。

績(jī)效評(píng)估機(jī)制是權(quán)力清單制度體系的重要內(nèi)容。那么，作為轉(zhuǎn)變政府職能的治理工具，如何考察權(quán)力清單制度運(yùn)行效果？怎樣構(gòu)建權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估體系？本文從責(zé)任政府建設(shè)視角出發(fā)，依據(jù)《意見(jiàn)》要求，運(yùn)用層次分析法構(gòu)建權(quán)力清單制度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并通過(guò)模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)中原某省C市的權(quán)力清單制度績(jī)效進(jìn)行評(píng)估實(shí)踐，對(duì)評(píng)估結(jié)果和呈現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建提有益參考。

二、文獻(xiàn)回顧和研究方法

（一）關(guān)于權(quán)力清單制度評(píng)估的文獻(xiàn)回顧

權(quán)力清單制度是繼行政專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)和部門(mén)“三定”規(guī)定后的一項(xiàng)對(duì)部門(mén)職責(zé)規(guī)定的新制度。根據(jù)《意見(jiàn)》對(duì)權(quán)力清單工作的相關(guān)要求，權(quán)力清單制度可以定義為：政府及其職能部門(mén)、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)，將其所行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以權(quán)力清單和責(zé)任清單的形式明示出來(lái)，接受社會(huì)監(jiān)督，依法行政的一套制度形式和體系。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于權(quán)力清單制度的研究大多集中于制度功能、定位、價(jià)值以及合法性等方面的規(guī)范化研究〔1〕，為深入理解權(quán)力清單制度特點(diǎn)及其實(shí)踐邏輯奠定了基礎(chǔ)。

在制度評(píng)估方面，研究集中于對(duì)各地權(quán)力清單的制度文本進(jìn)行比較分析。蔡小慎等提出，制度推行過(guò)程中存在行政權(quán)力清理不徹底、劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、梳理口徑不一致、權(quán)力異化變相隱藏等共性問(wèn)題〔2〕;夏德峰認(rèn)為，關(guān)鍵事權(quán)下放不充分，部門(mén)協(xié)同難，機(jī)械式執(zhí)行和執(zhí)行力度逐級(jí)遞減等問(wèn)題影響權(quán)力清單制度實(shí)施成效〔3〕;唐志遠(yuǎn)指出，發(fā)布主體不統(tǒng)一、行政權(quán)力類(lèi)型名稱(chēng)和數(shù)量失范以及運(yùn)行過(guò)程不夠順暢也制約著權(quán)力清單制度功能的發(fā)揮〔4〕。劉延海通過(guò)對(duì)典型案例進(jìn)行質(zhì)性研究后發(fā)現(xiàn)，在權(quán)力清單構(gòu)建中存在地方政府與既得利益者的博弈。〔5〕田進(jìn)等通過(guò)文獻(xiàn)計(jì)量研究方法分析后認(rèn)為，清單政策文本內(nèi)容具有同質(zhì)性和差異性?xún)煞N特征。〔6〕孔衛(wèi)拿等認(rèn)為，清單在線質(zhì)量好壞受到政治考核壓力下的規(guī)避問(wèn)責(zé)理性與財(cái)政壓力下的預(yù)算擴(kuò)張理性的雙重影響。〔7〕還有學(xué)者從時(shí)間、空間、內(nèi)容和方式四個(gè)維度研究了權(quán)力清單制度的擴(kuò)散規(guī)律。〔8〕在制度建構(gòu)路徑上，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)完善制度建設(shè)、完善權(quán)力的分類(lèi)、明晰兜底條款促進(jìn)“其他行政權(quán)力”分類(lèi)的規(guī)范化，提高清單的精細(xì)化水平。〔9〕

通過(guò)文獻(xiàn)回顧可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)權(quán)力清單及其制度的研究大多處于文本分析、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和對(duì)策研究的階段，規(guī)范性研究多，實(shí)證研究少，特別是缺乏對(duì)制度績(jī)效的評(píng)估。作為一項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行的制度，對(duì)權(quán)力清單制度的研究不應(yīng)僅局限于以上方面，而要將重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)制度的實(shí)施及其效果進(jìn)行督查監(jiān)測(cè)和修正糾偏方面。但目前收集的文獻(xiàn)中，僅有高麗虹〔10〕、孫祥生等〔11〕對(duì)權(quán)力清單的實(shí)施效果（主要集中于清單的滿意度方面）進(jìn)行了調(diào)研，且并未建立科學(xué)評(píng)估指標(biāo)，這也導(dǎo)致相關(guān)對(duì)策建議層次混亂，欠缺針對(duì)性和說(shuō)服力;陳升等主要通過(guò)對(duì)權(quán)力清單中行政審批項(xiàng)目的增減數(shù)評(píng)估審批改革績(jī)效。〔12〕總體而言，學(xué)界對(duì)權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，過(guò)多著眼于制度本身的合法性、必要性以及文本設(shè)計(jì)的有效性方面，對(duì)于評(píng)估制度在“干預(yù)—效果”之間的關(guān)系方面的研究不夠，特別是對(duì)怎樣建立績(jī)效評(píng)估模型、如何確定評(píng)估指標(biāo)權(quán)重、使用何種方法對(duì)權(quán)力清單制度績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)等方面尚未得到充分研究。

由此，本文試圖把定性研究與定性分析相結(jié)合，基于模糊層次分析法對(duì)基層政府權(quán)力清單制度績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，試圖提供一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)估方法。本研究對(duì)于拓展權(quán)力清單制度的研究領(lǐng)域、深化研究?jī)?nèi)容、創(chuàng)新研究方法有重要意義。

（二）制度績(jī)效評(píng)估的相關(guān)研究

政府績(jī)效評(píng)估是政府管理與決策的有效抓手，也是行政學(xué)科領(lǐng)域研究的重點(diǎn)內(nèi)容。〔13〕目前發(fā)達(dá)國(guó)家普遍推行了政府績(jī)效評(píng)估，如美國(guó)設(shè)立了“國(guó)際績(jī)效評(píng)議委員會(huì)”，日本設(shè)立了行政評(píng)價(jià)局，韓國(guó)還通過(guò)了《政策評(píng)估框架法案》和《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》等法案，形成了一套較為完善的績(jī)效評(píng)估模式。〔14〕改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)也廣泛開(kāi)展了政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐，形成了不斷追求實(shí)績(jī)的上進(jìn)型行政文化〔15〕。學(xué)界對(duì)政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的研究也呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，大多從過(guò)程論、結(jié)果論或者綜合論等角度進(jìn)行研究，其中對(duì)政府組織綜合性績(jī)效評(píng)估（尤其是公共政策績(jī)效評(píng)估）的研究占絕大多數(shù)。

然而，針對(duì)具體某項(xiàng)制度進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐與研究還相對(duì)有限。盡管已有學(xué)者指出，制度績(jī)效是提升中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信的核心要素。〔16〕但關(guān)于制度績(jī)效的研究仍然集中于個(gè)別領(lǐng)域，如鄉(xiāng)村治理制度〔17〕、基本藥物制度〔18〕、政府扶貧開(kāi)發(fā)制度〔19〕、醫(yī)療保險(xiǎn)制度〔20〕等，研究方法以?xún)?nèi)容分析等質(zhì)性研究方法為主，無(wú)論是研究廣度還是研究深度都有很大擴(kuò)展和深化空間。

制度績(jī)效是制度的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，是制度產(chǎn)生以及變遷基本價(jià)值的一種外在反映，它由制度目標(biāo)與制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中所發(fā)揮出來(lái)的功能所決定的。〔17〕制度績(jī)效評(píng)估是檢驗(yàn)制度運(yùn)行效果、監(jiān)督制度運(yùn)行過(guò)程、優(yōu)化制度效能的有效手段。制度分為不同層次，有宏觀整體制度層面，如國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等基本制度，也有具體領(lǐng)域制度層面。國(guó)外學(xué)者達(dá)爾、李普塞特、阿爾蒙德、白魯洵等人從宏觀視角對(duì)制度及其績(jī)效進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性研究，如國(guó)家政治制度、民主制度等。青木昌彥等人根據(jù)制度適用范圍的差異，將制度分為參與人各行動(dòng)集（包括共同資源域、交易域、組織域、政治域和社會(huì)交換域）的元制度和不同行動(dòng)集間的關(guān)聯(lián)制度。〔21〕奧斯特羅姆等通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度進(jìn)行研究后提出，制度績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括間接績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和總體績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，總體績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)包括效率、公平（包括財(cái)政平衡及再分配）、責(zé)任及適應(yīng)性。〔22〕我國(guó)學(xué)者根據(jù)研究對(duì)象的不同也建立了不同的制度績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)或模型，如內(nèi)在績(jī)效和外在績(jī)效〔18〕、制度環(huán)境——制度績(jī)效的理論模型〔23〕、制度平臺(tái)優(yōu)劣與公共政策合理與否的交叉分析框架〔24〕、制度文本的三層次分析框架〔25〕等。這些成果為權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估的研究提供了有益參考。

權(quán)力清單制度作為政府行政制度的重要組成部分，是規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵舉措。對(duì)該項(xiàng)制度績(jī)效進(jìn)行評(píng)估主要涉及到政府的組織績(jī)效。由于不同的組織層級(jí)有不同的職能劃定、權(quán)責(zé)內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此我們主要集中于對(duì)基層政府權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估方法進(jìn)行研究，以提高本研究的針對(duì)性和應(yīng)用性。

（三）研究方法

對(duì)權(quán)力清單制度的評(píng)估通常涉及多個(gè)因素和指標(biāo)，績(jī)效評(píng)估是在多因素相互作用、相互影響下做出的復(fù)雜判斷。針對(duì)不同對(duì)象進(jìn)行綜合評(píng)估時(shí)，評(píng)估指標(biāo)的作用和地位并非同等重要，如“權(quán)力公開(kāi)透明”與“權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)高效”之間就存在一定張力。為體現(xiàn)不同指標(biāo)在績(jī)效評(píng)估中重要程度的區(qū)別，賦予指標(biāo)不同的權(quán)重，并整合為一個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系。基于此，本研究運(yùn)用模糊層次分析法構(gòu)建基層政府權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并開(kāi)展評(píng)估實(shí)踐，試圖使復(fù)雜、抽象的問(wèn)題簡(jiǎn)單化和具體化。模糊層次分析法是層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法的結(jié)合（如圖1）。

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是20世紀(jì)70年代初美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家薩蒂（T. L. Saaty）提出的用于解決復(fù)雜決策的方法。它將決策和制度相關(guān)要素分解為目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和判斷矩陣，并通過(guò)定性與定量研究，確定指標(biāo)權(quán)重，提出評(píng)估方案。

模糊綜合評(píng)價(jià)法（Fuzzy Comprehensive Evaluation）是美國(guó)自動(dòng)控制專(zhuān)家查德教授（L.A. Zadeh）于1965年創(chuàng)建的一種綜合評(píng)價(jià)方法。該方法“以模糊集合中的隸屬函數(shù)為基礎(chǔ)，應(yīng)用模糊關(guān)系合成的原理，將一些不確定因素和模糊問(wèn)題轉(zhuǎn)化為確定性問(wèn)題進(jìn)行綜合加權(quán)集成的一種方法” 〔26〕。在對(duì)權(quán)力清單制度績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，涉及到很多難以定量描述的問(wèn)題，采用模糊評(píng)價(jià)方法有助于對(duì)定性問(wèn)題進(jìn)行定量化處理，提高評(píng)價(jià)的客觀性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。研究中我們主要運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)中原某省C市的權(quán)力清單制度績(jī)效水平進(jìn)行評(píng)估。

三、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建是開(kāi)展評(píng)估的前提，為評(píng)估提供導(dǎo)向。指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)能夠全面、客觀、準(zhǔn)確反映制度落實(shí)的基本情況，有利于政府相關(guān)部門(mén)及時(shí)找出存在的問(wèn)題，并為清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供依據(jù)。因此，指標(biāo)選擇時(shí)需要遵循一定原則。一是客觀性原則。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)必須從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，客觀反映《意見(jiàn)》要求。二是全面性原則。指標(biāo)體系要全面系統(tǒng)地反映權(quán)力清單制度實(shí)施過(guò)程的重點(diǎn)內(nèi)容，既包括清單制定過(guò)程中清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)等要求，也包括制度運(yùn)行過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，全面體現(xiàn)《意見(jiàn)》對(duì)于權(quán)力清單制度的相關(guān)規(guī)定。三是操作化原則。評(píng)估體系的構(gòu)建目的在于運(yùn)用，指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須做到清晰準(zhǔn)確、簡(jiǎn)單易懂，便于測(cè)量和統(tǒng)計(jì)。四是可比性原則。權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估體系要具有普遍適用性，因此各指標(biāo)的含義、表述和適用范圍要一致。同時(shí)，由于確定指標(biāo)權(quán)重需要專(zhuān)家對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行比較和判斷，這要求各指標(biāo)之間具有可比性。

制度績(jī)效就是社會(huì)制度的實(shí)施效果，即制度是否達(dá)到了預(yù)期設(shè)計(jì)目標(biāo)。〔27〕制度目標(biāo)是制度績(jī)效考核的重要依據(jù)。根據(jù)權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的基本原則，結(jié)合《意見(jiàn)》基本要求：“通過(guò)建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門(mén)職責(zé)權(quán)限，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推進(jìn)依法行政”，本研究設(shè)計(jì)了一套由5個(gè)一級(jí)指標(biāo)（準(zhǔn)則層）和22個(gè)二級(jí)指標(biāo)（子準(zhǔn)則層）構(gòu)成的權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（如表1所示）。

（一）邊界清晰

厘清政府權(quán)力邊界是政府權(quán)力清單制度的前提，也是法治政府建設(shè)的首要任務(wù)。但由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)政府權(quán)力范圍非常籠統(tǒng)，行政權(quán)力極易膨脹，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界模糊不清，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)在資源配置中所發(fā)揮的決定性作用，也制約了社會(huì)的自主性。職權(quán)法定是現(xiàn)代法治政府的核心，“法治政府的本質(zhì)并非針對(duì)公民必須依法守法，而是行政權(quán)力和行政行為都需要被納入法律的軌道” 〔28〕。但由于規(guī)范行政職權(quán)的法律法規(guī)較為分散，且規(guī)定相對(duì)模糊，缺可操作性，因此落實(shí)權(quán)力清單制度首先就要通過(guò)對(duì)散落在法律法規(guī)的各項(xiàng)政府權(quán)力進(jìn)行梳理整合，摸清家底，明確各項(xiàng)行政職權(quán)行為的內(nèi)容與邊界并予以公示，真正做到權(quán)力的可視化。權(quán)力“邊界清晰”這一指標(biāo)下主要設(shè)置了4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括權(quán)力行使主體明確、權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)清晰、權(quán)力清單公開(kāi)完整、權(quán)力清單廣泛公示。

（二）分工合理

分工合理是政府實(shí)現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)。權(quán)力清單制度不僅要求厘清權(quán)力邊界，更要實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)合理，職權(quán)配置科學(xué)，權(quán)力分工明確，只有當(dāng)各個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)時(shí)，政府才能更好地開(kāi)展公共治理。十八大以來(lái)，我國(guó)深入推進(jìn)“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，極大激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，其中起關(guān)鍵性作用的就是統(tǒng)籌和整合機(jī)構(gòu)部門(mén)職責(zé)，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)權(quán)力分工。基于此，本研究在權(quán)力“分工合理”這一指標(biāo)下設(shè)置了4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括行政事項(xiàng)分工明確、權(quán)力劃分規(guī)范合理、一類(lèi)事項(xiàng)部門(mén)統(tǒng)籌、權(quán)力行使方式規(guī)范。

（三）權(quán)責(zé)一致

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)。權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代法治政府的必然要求。《意見(jiàn)》在“主要任務(wù)”中指出：“在建立權(quán)力清單的同時(shí)，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。” 權(quán)力清單制度不是捆綁行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力的手腳，而是通過(guò)明確權(quán)力邊界和行為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范權(quán)力行使行為，提高權(quán)力行使行為的權(quán)威性，保障權(quán)力和責(zé)任的動(dòng)態(tài)平衡。在31個(gè)已經(jīng)公布權(quán)力清單的省級(jí)政府部門(mén)中，有20個(gè)政府部門(mén)采用了聯(lián)單型的方式（即權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任事項(xiàng)整合在一張清單上）公布，11個(gè)采用權(quán)力清單和責(zé)任清單分立型的方式公布。①無(wú)論采取何種方式，權(quán)力的行使都要嚴(yán)格遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，糾正不作為亂作為，克服懶政怠政。“權(quán)責(zé)一致”這一指標(biāo)下設(shè)置了5個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括權(quán)力責(zé)任對(duì)等統(tǒng)一、責(zé)任事項(xiàng)規(guī)范具體、責(zé)任監(jiān)督機(jī)制完善、責(zé)任追究情形明確、責(zé)任追究方式有效。

（四）運(yùn)轉(zhuǎn)高效

行政效率是衡量政府管理質(zhì)量的重要指標(biāo)，是政府一切管理行為的生命線。〔29〕我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于權(quán)力職責(zé)不清、運(yùn)行流程不詳、部門(mén)溝通不暢等原因，各種“奇葩證明”層出不窮，審批流程繁瑣讓人黯然神傷，不僅給群眾增添了不必要的麻煩，也消耗著政府的公信力。如何用好“奧卡姆剃刀”，刪繁就簡(jiǎn)，提質(zhì)增效，成為擺在政府面前的一道必答題。權(quán)力清單制度出臺(tái)的根本目標(biāo)就在于通過(guò)厘清權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行從而改善權(quán)力行使效能，提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率，便利企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，結(jié)合具體實(shí)踐，本研究在“運(yùn)轉(zhuǎn)高效”這一指標(biāo)下設(shè)置了5個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括承諾辦理時(shí)限量化、權(quán)力運(yùn)行流程明晰、權(quán)力行使公開(kāi)透明、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制健全、長(zhǎng)效管理機(jī)制完備。

（五） 依法保障

法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為。法律是一切權(quán)力的根本依據(jù)和最終保障。《意見(jiàn)》指出：“地方各級(jí)政府要對(duì)其工作部門(mén)清理后擬保留的行政職權(quán)目錄，按照嚴(yán)密的工作程序和統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查。需修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)。”可見(jiàn)，作為一種行政規(guī)范性文件的權(quán)力清單，其效力必須由法律法規(guī)予以保證。根據(jù)各省市的經(jīng)驗(yàn)和做法，這里的權(quán)力清單制定依據(jù)主要包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，以及部門(mén)“三定”規(guī)定的文件。本研究在“依法保障”這一指標(biāo)下設(shè)置了4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即權(quán)力行使依據(jù)合法、責(zé)任事項(xiàng)依據(jù)合法、問(wèn)責(zé)追究依據(jù)合法、定期開(kāi)展合法性審查。

四、權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估方法與設(shè)計(jì)

（一）建立遞階層次結(jié)構(gòu)模型

遞階層次結(jié)構(gòu)模型一般由以下三個(gè)層次組成：目標(biāo)層，指問(wèn)題的預(yù)定目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估;準(zhǔn)則層，指實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的方法和措施，即5個(gè)一級(jí)指標(biāo);子準(zhǔn)則層，準(zhǔn)則層的具體化和操作化，即22個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

根據(jù)上文所提出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，依次構(gòu)建各層次判斷矩陣，結(jié)合專(zhuān)家調(diào)研數(shù)據(jù)，利用yaahp軟件計(jì)算指標(biāo)權(quán)量，并完成一致性檢驗(yàn)。本文選取了十位行政體制改革領(lǐng)域方面的專(zhuān)家，通過(guò)郵件等形式向?qū)＜野l(fā)放相關(guān)指標(biāo)與調(diào)查表，請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)各指標(biāo)重要性進(jìn)行打分，并對(duì)每位專(zhuān)家確定的指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。將符合一致性檢驗(yàn)的專(zhuān)家打分結(jié)果用算數(shù)平均法求出各指標(biāo)的平均分?jǐn)?shù)，最終的指標(biāo)權(quán)重如表4所示。

（三）分析結(jié)果

從權(quán)重構(gòu)建結(jié)果來(lái)看，一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重排行依次為邊界清晰、權(quán)責(zé)一致、依法保障、分工合理和運(yùn)轉(zhuǎn)高效。可見(jiàn)，權(quán)力清單作為實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的可視化展現(xiàn)和社會(huì)化監(jiān)督工具，其首要任務(wù)就是促進(jìn)權(quán)力邊界清晰、職責(zé)一致。“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，扎緊制度的籠子，依法行使權(quán)力、依法監(jiān)督和問(wèn)責(zé)權(quán)力是清單中權(quán)力有效運(yùn)行的根本保障，而清單的權(quán)威性也同樣需要法律來(lái)予以確認(rèn)。較高的權(quán)重值（0.2167）說(shuō)明了“依法保障”的重要性。分工合理是運(yùn)轉(zhuǎn)高效的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)高效則是實(shí)施權(quán)力清單制度的最終目標(biāo)。盡管“運(yùn)轉(zhuǎn)高效”這一指標(biāo)權(quán)重最低（0.1098），但這恰恰表明當(dāng)政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)邊界清晰、權(quán)責(zé)一致、依法保障和分工合理時(shí)，也會(huì)促成權(quán)力高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

從二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重來(lái)看，在“邊界清晰”指標(biāo)維度中，“權(quán)力行使主體明確”的權(quán)重達(dá)到0.5017，其重要性顯著超過(guò)其他三個(gè)指標(biāo)。權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)清晰也緊隨其后，成為次級(jí)重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。權(quán)力清單的首要目的就是厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)清晰是有效克服政府推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、不作為亂作為的重要手段。針對(duì)目標(biāo)層，這兩項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重排序位列第1和第4名，表明了這兩項(xiàng)指標(biāo)在權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估中所占據(jù)的重要位置。此外，“權(quán)力清單廣泛公示”和“權(quán)力清單公開(kāi)完整”也占據(jù)一定權(quán)重。公開(kāi)化和可視化是清單制度的本質(zhì)特征，只有將權(quán)力清單以公眾便于獲取、易于理解、善于使用的方式呈現(xiàn)出來(lái)，其制度效能才能得以體現(xiàn)。

在“權(quán)責(zé)一致”指標(biāo)維度中，“權(quán)力職責(zé)對(duì)等統(tǒng)一”和“責(zé)任事項(xiàng)規(guī)范具體”占據(jù)顯著重要的位置。有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是現(xiàn)代法治政府的內(nèi)在要求。盡管權(quán)力清單制度在具體實(shí)踐中有“聯(lián)單型”和“分立型”的區(qū)別，但在權(quán)責(zé)一致方面卻不應(yīng)當(dāng)存有差異。事實(shí)上，政府權(quán)力和政府責(zé)任是一體兩面的關(guān)系，權(quán)力本身蘊(yùn)含著責(zé)任，對(duì)責(zé)任的規(guī)范應(yīng)當(dāng)更加規(guī)范具體。針對(duì)目標(biāo)層，這兩項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重排序分別位列2和第6名，說(shuō)明這兩項(xiàng)指標(biāo)在權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估中的重要性。“責(zé)任追究方式有效”也占據(jù)了較高權(quán)重，表明權(quán)力清單要在便于公眾問(wèn)責(zé)方面起到有效作用，具有可操作性。

在“依法保障”指標(biāo)維度中，“權(quán)力行使依據(jù)合法”的權(quán)重值最高，印證了依法行政的重要性。“問(wèn)責(zé)追究依據(jù)合法”的權(quán)重值也達(dá)到0.2907，意味著對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)需要有更加明確的法律依據(jù)，以提高監(jiān)督問(wèn)責(zé)行為的有效性。值得注意的是，針對(duì)目標(biāo)層這兩項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重排序分列第3和第5名，顯示了其在權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估中的重要地位。“開(kāi)展合法性審查”的權(quán)重值為0.1571。對(duì)權(quán)力清單開(kāi)展合法性審查、保障清單效力的關(guān)鍵舉措，包括權(quán)力設(shè)定依據(jù)、權(quán)力主體、權(quán)力類(lèi)型、承擔(dān)責(zé)任、監(jiān)督行使等等都要有法可依、有據(jù)可循。

在“分工合理”指標(biāo)維度中，“權(quán)力劃分規(guī)范合理”權(quán)重高達(dá)0.4228，針對(duì)目標(biāo)層權(quán)重排名第7，說(shuō)明權(quán)力合理劃分是一切權(quán)力有效運(yùn)行的關(guān)鍵。要盡可能減少部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不清與交叉重疊所導(dǎo)致的高交易成本和低行政效率。此外，權(quán)力行使方式規(guī)范權(quán)重指標(biāo)也達(dá)到0.2656。權(quán)力清單的公布就是要盡可能壓縮權(quán)力主體的自由裁量權(quán)，從而規(guī)范和約束權(quán)力運(yùn)行。一類(lèi)事情部門(mén)統(tǒng)籌是優(yōu)化政府職能、避免政出多門(mén)、提供便民服務(wù)的有效舉措。

在“運(yùn)轉(zhuǎn)高效”指標(biāo)維度中，“權(quán)力行使公開(kāi)透明”的權(quán)重值高達(dá)0.4403，體現(xiàn)出公開(kāi)化、透明化既是社會(huì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)烈訴求，也是權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的重要內(nèi)容。權(quán)力行使公開(kāi)透明涉及權(quán)力主體的呈現(xiàn)方式、權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的可視化程度等。從某種程度講，清單公布后，權(quán)力運(yùn)行能否做到公開(kāi)透明是社會(huì)的第一觀感，是最直接的評(píng)價(jià)清單效果的方式。其次是“權(quán)力運(yùn)行流程明晰”和“承諾辦理時(shí)限”量化，權(quán)重分別為0.2318和0.1636，包括制定權(quán)力運(yùn)行流程圖來(lái)杜絕“權(quán)力黑箱”的存在，讓權(quán)力真正在陽(yáng)光下運(yùn)行;增強(qiáng)辦事人員服務(wù)意識(shí)和主動(dòng)性，提高權(quán)力運(yùn)行效率和規(guī)范化水平。此外，“動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制健全”和“長(zhǎng)效管理機(jī)制完備”也是清單績(jī)效評(píng)估的重要指標(biāo)。

二級(jí)指標(biāo)針對(duì)目標(biāo)層的合成權(quán)重排名前六位的依次是：權(quán)力行使主體明確、權(quán)力責(zé)任對(duì)等統(tǒng)一、權(quán)力行使依據(jù)合法、權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)清晰、問(wèn)責(zé)追究依據(jù)合法和責(zé)任事項(xiàng)規(guī)范具體。二級(jí)指標(biāo)權(quán)重高低的排序在某種程度上反映出專(zhuān)家對(duì)權(quán)力清單制度績(jī)效的關(guān)注重點(diǎn)。

五、案例評(píng)估與分析

在上述指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，我們?cè)O(shè)計(jì)了《政府權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)價(jià)調(diào)查問(wèn)卷》，邀請(qǐng)10位專(zhuān)家對(duì)中原某省C市權(quán)力清單制度實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)調(diào)查，評(píng)價(jià)依據(jù)為各市發(fā)布的權(quán)力清單及其相關(guān)配套文件。問(wèn)卷填答方式采用五點(diǎn)量表，依次為 “優(yōu)秀”“良好”“一般”“合格”“不合格”，分別計(jì)90、80、70、60、50分。 通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析，評(píng)價(jià)過(guò)程如下：

從各項(xiàng)得分來(lái)看，C市權(quán)力清單制度的各一級(jí)指標(biāo)層評(píng)估分值大致均衡。相較而言，“依法保障”方面得分最高，“分工合理”方面得分最低。由于“邊界清晰”所占的權(quán)重較大，因此得分也最接近績(jī)效評(píng)估的整體水平。根據(jù)模糊綜合評(píng)價(jià)對(duì)各項(xiàng)的分析結(jié)果，C市權(quán)力清單制度呈現(xiàn)出一些亟待解決的問(wèn)題。

第一，權(quán)力清理不徹底，邊界劃分不清晰。C市政府部門(mén)權(quán)力及責(zé)任清單清理行政權(quán)力的事項(xiàng)是指法定行政機(jī)關(guān)或組織實(shí)施的對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的各類(lèi)具體行政行為，包括行政審批（含行政許可、非行政許可審批）、行政確認(rèn)、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決及其他行政權(quán)力等。為落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)要求，C市在《關(guān)于全面清理行政權(quán)力推行權(quán)力清單制度的通知》中明確指出要大力精簡(jiǎn)下放，從46個(gè)部門(mén)最初上報(bào)的4400項(xiàng)事項(xiàng)壓縮到了涉及39個(gè)部門(mén)的3081項(xiàng)行政職權(quán)，清權(quán)成果顯著。

然而，在最終公布的清單中，我們發(fā)現(xiàn)了許多有具體類(lèi)型的權(quán)力被打包劃入“其他權(quán)力”中，如“市級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出審批”“地方金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批”“經(jīng)營(yíng)性公墓的建設(shè)審批”“住房公積金提取使用審批”“市級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益收取”和“對(duì)參加全國(guó)會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格考試考生違紀(jì)違規(guī)行為的處理”等，這些權(quán)力明顯屬于行政許可、行政征收和行政處罰。可見(jiàn)，作為兜底條款的 “其他權(quán)力”在一定程度上成為保留隱形權(quán)力之地。

總之，權(quán)力清單制度績(jī)效評(píng)估歸根結(jié)底是政府績(jī)效評(píng)估的重要組成部分，應(yīng)將其置于政府績(jī)效評(píng)估總體框架和視野中，通過(guò)全面系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估來(lái)客觀、準(zhǔn)確、真實(shí)地反映制度運(yùn)行實(shí)效。以評(píng)估促優(yōu)化，進(jìn)一步改善制度設(shè)計(jì)，提高制度效能，使權(quán)力清單制度真正發(fā)揮厘清政府權(quán)力邊界、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的重要作用，助推依法行政，為建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】