鐵路工程建設用工模式現狀分析與改進建議

張強

摘要：架子隊用工模式改變了管理層與作業層兩層分離問題，但其對管理人員需求的大幅增加造成企業負擔加重，鐵路工程分包隱匿于架子隊背后已長期存在，而層層轉包、以包代管現象又被長期詬病，結合鐵路工程用工模式現狀，對改進勞務用工管理現狀提出針對性建議，作出施工總承包企業發展自有建筑工人為作業層班組長、專業作業企業勞務用工為主體的多元用工方式的展望，建議施工總承包單位向工程總承包轉型，并發展培育優質分包資源。

Abstract： The employment mode of the shelf team changed the separation between the management and the operation layers. However， the increase in the demand for managers caused the burden on the enterprise to increase. The subcontracting of railway works has been hidden behind the shelf team for a long time， and the phenomenon of subcontracting and scrow has been criticized for a long time. Combined with the status quo of the railway engineering employment mode， it puts forward targeted suggestions for improving the status quo of labor management， makes the prospect of the construction contractor to develop the multi-employment mode of self-constructed construction workers for the operation team leader and professional operation enterprise labor， recommends the construction general contractor to the project contract transformation， and develops and cultivates high-quality subcontracting resources.

關鍵詞：架子隊;分包;自有建筑工人;專業作業公司;工程總承包

Key words： shelf team;subcontracting;self-constructed construction workers;professional operating company;construction general contracting

中圖分類號：F721.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）26-0050-03

1? 鐵路工程建設用工模式現狀

1.1 架子隊用工模式

架子隊作為鐵路工程建設特有的勞動組織形式，最初可追溯到建國初期的“架子連”，20世紀80年代鐵道兵集體改工，原屬鐵道兵的工程局為補充一線施工力量繼續采用該模式，20世紀90年代隨著勞動合同制的推行與農民工進城務工大潮興起，施工一線以臨時用工形式大量使用勞務工，到本世紀初鐵路工程建設項目不再有正式職工在一線充當勞動力，原作為一級建制的工程隊也逐步消失，2005年“架子隊”模式在鐵路工程建設中被首次正式提出，2008年鐵道部明確要求鐵路工程項目積極推廣架子隊管理模式并沿用至今[1]。

架子隊是以企業正式職工為管理和技術骨干組織勞務工從事施工現場作業，架子隊管控層配置九大員（隊長、技術主管、技術員、質檢員、安全員、測量員、試驗員、材料員、領工員），作業層即其下設的作業工班設置工班長。以自建型工班為骨干的常設架子隊與以勞務型工班為補充的臨時性架子隊是目前常見類型。

1.2 分包用工模式

國務院相關主管部門先后在水運（2005）、公路（2011）、房建（2014）領域頒布了分包管理辦法，針對房建（2014）、水運（2016）工程又相繼制定了詳盡的施工轉包違法分包等違法行為認定查處管理辦法，以部門規章的形式明確了分包范圍、資質要求以及違法分包形式與認定處罰原則。

鐵路建設市場分包概念的提出相對較晚，《中國鐵路總公司關于開展鐵路建設項目施工分包試點工作的通知》（鐵總建設〔2017〕246號）以負面清單形式界定了專業工程分包范圍[2]，目前僅在部分建設單位開展試點工作。

2? 架子隊與分包用工模式對比分析

2.1 架子隊用工模式問題分析

隨著施工企業經營領域的急劇擴張、施工任務的大幅增加，正式員工的數量補充無法滿足架子隊組織模式的需要，也不符合減少管理層級、縮短管理鏈條的扁平化管理要求。以鐵路工程建設高峰期用工900人為例，每個架子隊工班數量不宜超過5個，需至少增加管理人員54～68人（見表1），且有經驗、善協調的管理人員不足造成架子隊管理松散、生產效率不高。

架子隊模式被盲目地、形式化地執行。實踐中一是采取組建名義上的架子隊，實際卻以分包方式組織施工，簽訂陰陽合同、做兩套賬，表面是對勞務、材料與設備進行拆分并分別結算，暗處實為大包;二是將分包企業的管理人員編入架子隊，實際按清單綜合單價進行施工結算;三是“包工頭”隱匿于架子隊，擔任架子隊管理人員，直接與“包工頭”進行勞務結算[3]。無論哪種方式均未改變以往“包工頭”承包工程的實質，且架子隊模式對技術管理人員的需求數量也成為不可調和的主要矛盾因素，架子隊用工組織模式已名存實亡。

2.2 分包用工模式問題分析

施工現場分包隊伍準入門檻低，履約能力與意識普遍不良，抱有僥幸、暴利心理，進場擠破頭低價入圍，虧本了就跑路扯皮，不達目的便停工鬧事、消極怠工甚至惡意討薪，投機心理強、履約意識差、信譽度不良，“包工頭”式的組織模式仍普遍存在[4]。注冊多家公司，隨時隨地改頭換面便卷土重來，違約成本低廉，幻想與其共擔風險是不切實際的，實干創業者少，缺乏打造專業化隊伍的主動性與創造性。

分包隊伍背景深厚，分包工程經被多次轉包，實際施工人利潤微薄甚至虧損，施工過程偷工減料、消極對抗、不服管理、無理要挾，迫使總包單位讓步，質量安全隱患層出不窮，造成嚴重的經濟信譽損失。層層轉包更使得利益主體多元化，團隊喪失凝聚力與戰斗力。

總包項目部與勞務用工間屬間接管理，作業層管理制度辦法不健全更加劇了總包與分包隊伍管理不協調不同步現象，質量安全責任無法有效傳遞到分包隊伍，管理熱情不高、流于形式，出現嚴峻的以包代管、包而不管現象。

2.3 架子隊與分包用工模式對立統一關系分析

架子隊實質是改變管理層與作業層兩層分離問題而設計出的勞務用工組織模式，其優勢在于奪回了施工現場生產管理的主動權，勞務人員歸屬感強，服從命令聽指揮，保證了總包企業規章制度在作業層上的落實，能夠充分發揮總包企業技術管理、資源配置上的優勢，使得質量、安全、進度、成本四大目標可控，防范分包中普遍存在的以包代管、包而不管等不作為、難作為現象。

“麻雀雖小、五臟俱全”，復雜的組織架構背后是其對管理人員數量的過分依賴，目前企業管理人員的增長速度無法滿足施工任務的增長，且管理層級延長，管理成本提高，企業負擔加重，最終導致施工企業紛紛拋棄架子隊，迫于業主標準化管理要求又不得不搞形式主義。

鐵路建設項目施工分包試點象征著分包用工模式由幕后走向臺前，分包在鐵路工程建設中的地位逐步得到承認，然而鐵路建設中隱匿于架子隊背后的工程分包經驗提醒我們，層層轉包、以包代管仍屢禁不止，如不改進現有分包用工管理將重蹈其它施工領域工程分包困境的覆轍。

3? 改進勞務用工管理的建議

3.1 建立健全作業層管理制度辦法

勞務分包形式的勞務輸入仍將在較長一段時間作為勞務輸入的主要方式，企業在分包管理方面已推出系列制度辦法，而作業層制度建設方面卻是一塊短板，管理人員往往力不從心，缺乏強有力的抓手，建立健全作業層管理制度辦法是有效傳遞壓力、消除以包代管的基礎與保障。

3.2 擴大分包商選擇范圍實現充分競爭

目前邀請招標作為分包隊伍選擇的主要方式，人為干預指定分包、利益往來利益輸送現象突出。可采取公開競標的方式選擇分包隊伍，設置審批條件，對企業入庫合格分包商開放分包招標平臺。

3.3 分包招標設置標底避免惡意低價競標

建立標準分包工序庫，制定企業內部分包成本指導價，在分包工程招標時設置標底，防范惡意低價中標及不平衡報價，讓分包商有利可圖，建立良性的市場競 爭環境。

3.4 對分包商實施更為精細化的分級管理

重視分包商的考核評價以及結果運用，通過考評結果對分包商劃分五個等級：黑名單分包商、不合格分包商、合格分包商、優質分包商與戰略合作分包商，建立配套管理制度對不同等級的分包商給予工程量劃分、保證金、投標加分、支付比例等方面限制或政策優惠，對分包商實施更精細化的管控。

3.5 利用信息化手段倒逼管理提升

制度不能有效地落地執行，權力運行缺乏制約監督在分包管理中被長期詬病，信息化平臺建設旨在做到“管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化”，經辦人員按權責分工在平臺上進行決策或操作，根據管理水平分級授權，根據專業能力局部授權，設立權責對等、運轉協調、有效制衡地監督機制，形成基礎工作扎實、決策有依有據、權力運行透明、監督考核完備的運行體系。

3.6 培育自有技術骨干擔任作業層班組長

班組是施工一線的最小作業單元，在現場作業或帶班作業的班組長是直接控制作業面施工質量的責任人，為夯實質量基礎，強化作業層管理，蒙華鐵路在全線推廣班組長工程質量責任制[5]，通過明確關鍵工序班組長及其質量責任，規范管理，將技術、質量、作業標準落實到作業層、作業面，在鐵路工程建設中取得了積極的示范作用，并為鐵路工程分包積累了寶貴的經驗，然而現場管理的實際行為人依然是分包負責人，總包單位的管理仍屬于間接管理，建議通過培育自有技術骨干擔任作業層班組長，扭轉作業層不聽指揮不服從管理的被動局面，收回作業層管控的主動權，同時為企業儲備以特種作業工種、高技能建筑工人為主的自有建筑工人隊伍，以適應瞬息萬變的勞務用工制度改革。

3.7 優化項目部組織架構、理順各級職能

干負干的責任、管負管的責任，只有理順管理層與作業層各級職能，才能實施有效的監督考核與責任追究。管理層負責目標控制，取消架子隊，將技術與管理職能上移;作業層班組長負責作業質量與施工安全，將現場管理權力下放。

4? 展望

專業作業企業將成為總包單位勞務輸入的主要方式，《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19號）提出推動勞務企業轉型，以專業作業企業作為勞務用工的主要載體，大力培育砌筑、木工、電工以及鋼筋制作等以作業為主的專業企業。

《關于培育新時期建筑產業工人隊伍的指導意見》（征求意見稿）更進一步提出新型用工體系下施工承包企業自有建筑工人為骨干，專業作業企業自有建筑工人為主體的多元化用工方式。

工程總承包是施工總承包企業發展轉型的必然方向，《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市[2016]93號）指出建設單位應優先選用工程總承包模式，政府投資項目和裝配式建筑應積極采用工程總承包模式，建議企業在分包商分級管理的基礎上著力培育一批優質、戰略合作專業承包企業向總承包企業轉型，為工程總承包儲備優質分包商資源。

參考文獻：

[1]王淑雨，孫銳嬌.鐵路建設項目架子隊管理模式調查與分析[J].鐵道工程學報，2012，29（07）：97-100.

[2]王鵬.鐵路建設工程施工分包法律法規問題研究[J].工程經濟，2018，28（08）：19-22.

[3]楊松，王欽俞，劉楊晉杰.鐵路工程項目實行架子隊管理模式探索與研究[J].鐵路工程造價管理，2010，25（02）：41-43.

[4]呂衛柯.國有施工企業分包管理的現狀分析與對策研究[C].2018年9月建筑科技與管理學術交流會，2018：4.

[5]張梅.蒙華鐵路確保隧道施工質量安全關鍵措施[J].隧道建設（中英文），2017，37（12）：1503-1507.