環境共治視閾下政府、企業與公眾的利益沖突問題研究

張敬 楊冬 陳靜

摘要：共享綠色價值理念，通過利益沖突協調實現政府、企業與公眾之間的利益制衡，對環境治理具有重要的理論與現實意義。本文在剖析環境治理低效的成因基礎上，明確了政府、企業與公眾的角色定位與利益博弈，并提出將政府、企業與公眾的策略行為納入環境共治研究框架，從宏觀文化、政策引導、績效激勵、聯合制裁等方面建構利益協調機制的建議。

Abstract： Sharing the concept of green value， achieving the balance of interests between the government， enterprises and the public through the coordination of interest conflicts have important theoretical and practical significance for environmental governance. Based on the analysis of the causes of environmental governance inefficiency， this paper clarifies the role orientation and interest game among government， enterprises and the public， and proposes to incorporate their strategic behaviors into the environmental co-governance research framework. Base on that，the paper constructs interest coordination mechanism from the aspects of macro culture， policy guidance， performance incentives， and joint sanctions.

關鍵詞：環境共治;角色定位;利益沖突;利益協調

Key words： environmental co-governance;role orientation;conflict of interest;interest coordination

中圖分類號：F205? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）26-0290-03

0? 引言

《中國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出“以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業與公眾共治的環境治理體系”，意味著我國的環境治理體系正在由政府單維的管制模式向多元主體共治的模式進行轉變（夏光，2016;秦天寶和段帷帷，2016）。然而，我國正處于環境承載能力由寬松到緊迫的特殊轉型時期，政府、企業與公眾對生態環境存在不同的利益訴求，環境共治勢必對既有權力結構、利益關系格局構成挑戰，甚至加劇多元治理主體之間的利益沖突。因此，共享綠色價值理念，通過利益沖突協調實現政府、企業與公眾之間的利益制衡，形成共同參與、良性互動的環境“善治”新格局，具有重要的理論價值與現實意義。

1? 環境共治的研究現狀分析

生態環境屬于“公共池”資源，環境治理工作也屬于公共管理性事務。面對社會公共管理失效的危機，外國學者提出了一種新的治理理念，想在公共范疇內形成由“統治階段”到“共同治理階段”的轉變。治理是協調不同利益沖突并采取集體行動的持續過程，其內在特征是由政府組織以及公民社會對公共性的事務所進行的協同管理（公民社會指非政府官方組織、自愿性社團、利益性組合團體等不屬于官方的民間組織）。然而，由于多元治理主體對原定目標是否有效發生爭議，治理主體之間產生利益沖突且難以突破利益障礙，導致治理失效。針對如何處理環境污染治理效果不理想的情況，學者們提出“善治”觀點，善治是以公共利益最大化為目標，強調效率、法治、責任的公共管理與政策體系，要求管理部門充分發揮自身作用，協調政府組織與公民社會之間以及公民內部之間存在的利益沖突，從而使社會秩序和權威被公眾自覺認可和服從。

我國環境危機是由制度、組織和文化等不同方面因素共同作用造成的積弊，呈現出特殊的“中國路徑”，環境保護狀況滯后于經濟發展的步伐從而導致環境治理工作成為生態文明建設的桎梏和關鍵難點。我國有關環境治理問題的學術研究內容起始于20世紀80年代，學者們分別從管理學、經濟學等不同學科對環境治理的群體事件、責任延伸、資源節約、生態補償、稅收政策、環境公正、法律制度等問題進行了全方位研究，為政府部門、企業與公眾環境共同治理研究奠定了重要基礎。其中，針對環境污染治理工作效率低下的成因解釋是環境治理研究任務的重點。

國內學者從市場配置、政府調控和社會參與三個視角解釋環境治理低效問題。一是市場失靈。環境污染是負外部性行為，環境治理是正外部性行為，其成本或收益無法反應在市場價格中。市場發育不完善、產權界定模糊是環境治理市場失靈的內因，生態環境的非營利性、非競爭性、非排他性是環境治理市場失靈的外因。二是政府失靈。經濟目標為導向的壓力型體制、環境規制部門職能相互混雜以及環境污染治理問題外部性等原因導致中央政府與地方政府的目標產生沖突、地方政府發展經濟與環境治理的利益沖突，從而產生地方政府對中央政府制定的政策“陽奉陰違”，“環境保護”異化為“污染保護”的政企合謀等問題。三是社會失靈。社會公眾參與環境治理可以平衡企業一味追逐利益的行為和地方政府以及官員的“政績偏好”對生態的影響。然而，社會公眾監管參與度低、新聞媒體監督功能不完善、環保NGO的環境治理作用發揮不足、環境信息公開機制不健全等原因導致社會失靈。政府失靈、市場失靈與社會失靈是對環境治理問題進行的不同側面研究，相關研究深化了對環境共治復雜性與不確定性的認識，推動了我國環境共治的社會實踐。

2? 政府、企業與公眾的角色定位與利益博弈

環境共治的過程中政府部門、企業與社會公眾分別具有不同的角色定位。在政治集權和經濟分權的制度環境下，中央政府代表全體人民的公眾利益，負責環境保護政策的制定，此外，中央政府制定的政策需要委托地方的行政部門來執行，并且監督企業的污染排放行為。企業作為環境治理的責任主體，可以采用清潔技術或污染技術，兼具資源利用、環境破壞與環境保護等多重身份，是環境治理的被監管者。社會公民遭受環境污染的直接影響，對于生態環境的保護有極大的愿景，是環境整治情況的監督者。鑒于不同的角色定位，大多數學者采用博弈分析方法研究不同利益沖突條件下的最優決策，包括不同角度的利益博弈對比分析。可見，環境共治體系是政府、企業與公眾之間利益關系集合而成的整體利益網絡，以政府、企業與公眾單一主體及其二元關系為分析單元研究環境共治視閾下的利益沖突與協調問題，忽視了生態環境共治的全局利益制衡原則，容易導致環境污染治理工作再次陷入“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的碎片化管理模式。

以制度完善、市場穩定的西方國家為背景建立的治理理論，為我國建立健全政府、企業與公眾共治的環境治理體系提供了理論指導。面對西方國家與中國情境之間“市場攫取—政府行為”的環境問題根源差異、“社會主體—政府主體”的環境治理主體上存在的差異、“主動進取—被動回應”的環境抗議行為方面的差異，現有理論存在解釋力不足的問題。

3? 政府、企業與公眾的利益協調機制

環境共治工作需要得到各方資源的扶持，同時對各種利益團體進行協調。需要以政府為主導，企業利益集團進行配合，以及人民群眾的監督和支持工作才能夠在生態治理方面取得良好的效果。

3.1 以政府部門為主導的強制機制

環境污染防治工作的有效展開需要巨大的人力、物資、財政保障，只有政府部門有足夠強大的力量來展開引導治理事務。因此需要建立政府部門為主導，企業與公眾進行配合的利益協調機制，通過政府強有力的手段來進行協調。政府可以通過制定強制性的法律法規來約束企業控制污染排放量，可以通過制定環境污染稅，碳排放交易政策等規定來引導企業建立污染防治管理體系、提高環境規制的可執行性。同時加大懲罰力度，對于違反規定的企業實施嚴厲的處罰措施，采用強制性的規章制度來約束企業。制定好規章制度后還要保障這些政策的落實，這就需要建立監督機制，可以通過對企業進行定期和突擊檢查，來檢查企業對于政策的執行情況。調整改善現存的環境規制，制定獨立有效的環境規制體制，是推動經濟順利轉型的重要方法。

3.2 合理的績效評價機制

在地方政府和官員的績效考核評價中經濟發展是十分重要的指標，基于政績考核壓力和官員自身的晉升競爭，一些地方政府為了擴大經濟增長，放寬了對企業污染排放要求的限制，使得中央政府制定的政策落實不到實處。這種傳統的以GDP作為衡量政府政績的考核方式忽視了地方企業的生產運作對周遭環境的影響，破壞了環境價值。因此，協調政府、企業與公眾之間的利益平衡，落實環境保護政策需要改革績效考核機制，轉變單純的以GDP作為衡量政績好壞的標準，引入環境保護指標到當地政府的評價考核體系中，增強考核指標約束能力，推進征收環境污染稅、污染物排放交易政策，以此來激勵和鼓勵地方政府推動清潔產業的發展，貫徹落實可持續生產戰略。合理的考核機制更能調動地方政府的積極性，當環保效果作為政績評價的一部分，會使很多地方官員更加樂于去實施這方面的政策。

3.3 市場調節機制

基于企業“逐利”的特點，以及當地政府出于對自身績效的考量和經濟方面的誘惑，企業為了獲得更加寬松的環境規制政策可能會向當地政府給予一定的經濟賄賂，容易形成企業與當地政府合謀的現象。因此，必須堅持推進市場化改革，界定好政府與市場的邊界，由市場發揮其在經濟發展中的主導地位，減輕地方政府的影響。通過市場機制的完善來激勵環境保護政策的落實，降低政府對企業污染排放控制政策的干預程度。

3.4 企業激勵機制及社會公眾監督機制

單純依靠政府部門的規章制度，而沒有企業利益集團的積極配合，生態環境治理工作難以取得真正的改善。應當鼓勵企業主動參與到污染防治工作中來，完善激勵機制，政府可以通過給予企業一定的獎勵，促使企業能夠自覺降低污染排放量，遵守環境規制。

由于中央政府和地方政府存在信息不對稱現象，不能保證政策的落實情況，需要強化監督機制，通過第三方監督，加強中央對地方的監管力度，降低地方政府部門與企業合謀從而放寬環境保護規制的現象。在制度方面完善公民的參與保障機制，對環境規制中的相關環節、信息進行及時準確的公開，在項目的引進和審批過程中要保障公民的有效參與。

3.5 社會文化環境與期望機制

隨著互聯網的普及，第三方媒體對環境保護工作起到了很大的監管作用。社會經濟的飛速發展和人民物質生活水平的提高，使得民眾的環保觀念不斷增強，對自身居住的環境狀況也有了新的要求，同時對政府和企業的環保政策落實情況也起到了很好的監管作用。因此創造良好的社會文化氛圍是構建利益協調機制的重要保障。

3.6 建立生態環境共治聯防機制

環境問題的復雜性和整體性使得其往往需要區域間聯合治理，共同遵守生態環境聯防機制，約束地方政府之間互相推脫和“搭便車”的現象。地方政府與政府之間可以根據各地區的經濟發展狀況以及對環境治理的投入情況，建立共同的利益分享和補償機制來平衡和協調不同地區所承擔的損失。按照市場標準科學的計算補償額度，降低區域間在環境治理投入方面的矛盾，可以有效減少地方政府對污染防治工作的不作為現象。通過政策制定來保護污染治理投資者的權益，以此來吸引更多的投資者，利用補償機制使環保受益者支付相應的費用來補償環境治理者，也會對環境受益者起到一個刺激作用，促進雙方都將污染防治工作納入自己的考慮范圍，以此來平衡協調污染防治的投資者和受益者這二者之間的關系。我國現行的仍是多層級的分權管理模式，各行政機構的權利劃分是政策落實的關鍵因素，應合理規劃各部門的職權，分級管理與區域環境治理之間要統一管理，避免矛盾和分歧。可以通過建立垂直管理的環境監測系統，以此來有效保證環境信息傳遞的真實性和有效性，使上級能夠更清楚的認識到政策的落實程度。不同地區在環境監管中應實行相同的監測標準，保障環保治理過程中的公平性。加快制定跨區域交叉執法的規章制度，統籌跨區域污染聯防控制工作。

4? 結語

環境治理的負外部性為環境共治帶來了諸多不確定，環境共治兼具帕累托改進和卡爾多改進的雙重特征，將政府、企業與公眾的策略行為納入國家戰略、政策體系、政府管理體制和社會關系等復雜系統中進行研究，有助于深化集體行動形成機理認識，為相關制度創新和改革實踐提供指導。將政府、企業與公眾的整體利益網絡作為環境共治研究對象，建構環境共治規律認識的全局視角，有助于加快國家現代環保治理體系的完善，促進和諧社會的發展。

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