基層公共服務精細化治理：行動指向、適宜條件與結構框架

何繼新 郁琭 何海清

摘? 要： 基層公共服務精細化治理是一種嵌入企業精細化管理理念的創新服務模式，相較于傳統基層公共服務供給，“民眾滿意”和“質量至上”是其明確目標，具有精準識別對象、精度適配模式、精細管理過程和精益評估績效等顯著特征。基層公共服務精細化治理是以人的最終訴求為行動指向，通過創新社會體制機制、穩固治理基礎，運用標準化、智慧化、專業化的治理工具，兼顧精準性、全程性、統籌性、考核性的治理要求，實現政府、市場、社會、民眾協同推進基層公共服務共建共享共治的供給治理格局。基層公共服務精細化治理的宜適性是對精細化治理是否適合基層公共服務供給的初步判斷，由精細化治理效能、治理供給力、治理驅動力和治理引導力耦合形成，這四要素構成了基層公共服務精細化治理宜適性判斷結構框架。基層公共服務精細化治理系統擁有其特定的結構和層次，其中，橫向水平內容包括對象精準、內容精細、目標精確等三個層次，縱向垂直過程包括前提（治理主體）、基礎（服務需求測度）、條件（靶點識別）、核心（模式和路徑）、保證（精細化管理）等五個層次，橫縱兩條脈絡構成了基層公共服務精細化治理的系統結構框架。

關鍵詞： 基層公共服務;精細化治理;適宜性;系統框架

引? ?言

提升服務供給效率、增加居民獲得感、實現公共服務共建共享共治，是國家治理能力現代化的內在要求;政府精細化、智能化、精準化是政府職能轉變的核心議題。基層公共服務精細化因其能為民眾提供差異化、個性化、精準化、便捷化、均等化和高體驗的公共服務產品，而被作為一種有效的治理工具付諸實踐，突出體現在公共服務的大數據管理、社區中公共服務的微治理等。針對快速而復雜的社會治理變革，十八屆五中全會提出“加強和創新社會治理，推進社會精細化”的新思路、新目標。黨的十九大報告又進一步指出“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，打造共建共治共享的社會治理格局。現階段，各地基層公共服務治理，精細化融“精準識別、精益匹配和精效評估”于一體，以先進的服務理念，多元的治理主體、創新的技術工具、健全的體制機制，在基層公共服務能力建設以及供給效率、供給質量的保障中優勢明顯。基層公共服務的精細化作為政府職能轉變和社會基層治理的重要治理手段，在提升服務效率、提高服務質量、創造服務價值等方面發揮著重要功能，呈現出標準化、智能化、精準化、人性化等基本特征。基層公共服務精細化治理作為以服務治理能力躍升為目標，是以增強基層公共服務建設的精準性進而增進基層公共服務建設的實效性為靶向，通過對基層公共服務建設中民眾訴求的精準識別、服務流程的精確定位、服務質量的精益打造，從治理主體、治理工具、治理要求、治理層次等方面，辨析基層公共服務精細化治理中存在的主要阻障和瓶頸，探求破解基層公共服務精細化治理中“瞄準”偏離“靶心”的困厄。

但是，當前各地實踐中，基層公共服務精細化治理的固有功能及其成效還未得到充分、有效地發揮，基層公共服務精細化治理實踐仍存在“對象識別模糊、本質目標混沌、供需匹配錯位、治理條件和域情不適配、基層民眾獲得感低”等突出問題，其主要原因在于基層公共服務精細化治理的精準度、匹配度、適宜度、層次性、差異性不夠。因此，如何明晰基層公共服務與精細化治理之間互動復雜的系統關系，如何提高基層公共服務精準化，充分釋放基層公共服務給民眾帶來的服務效能，厘清基層公共服務精細化治理內涵及適宜性條件，就成為目前基層公共服務精細化治理理論和實踐尚待解決的問題。

一、基層公共服務精細化治理的理論研究進展

“精細化管理”起源于工業管理理念，最早應用于20世紀50年代的日本企業管理中，其實質是要用程序化、規范化、具體化、標準化的手段，實現管理環節的精細和管理方式的精確，提升企業管理質量。[1]從出現到實現大范圍傳播，精細化管理理念，歷經泰勒科學管理、戴明質量管理環和豐田精益生產方式三階段演化發展。后來，隨著西方新公共管理運動的興起和新公共服務的發展，原本運用在企業管理中的精細化管理思維逐漸延伸至社會治理、公共管理領域，運用到行政管理和社會事務，成為社會治理和現代政府公共服務創新的發展趨勢和改革的重要目標。當前，我國關于社會治理精細化和精細化政府的理論研究不斷深化，實踐前沿探索持續升溫，多方面取得研究進展，成果內容豐碩。盡管公共服務精細化治理的研究初現端倪，但尚未形成深度回應精細化服務實踐的理論或實踐系統結構，因此，有必要在不斷發展公共服務的同時，運用精細化原理和方法，反思和規避傳統公共服務供給治理粗放、模糊、低效問題，從理論層面梳理和重點明確以精細化治理為核心的基層公共服務供給專屬話語體系和理論體系，為創新基層公共服務實踐貢獻智慧。當前學界大多用兩種框架展現公共服務精細化理論發展脈絡。

一是“主體——手段——效益”分析框架。從治理主體層面來看，有學者認為，公共服務精細化治理是政府的“精明行政”與其他社會主體能動式參與相結合，進而實現對政府公共服務職能和責任的有效落實;[2]也有學者力圖通過在理念、流程、標準、工具等層面持續改善，來合理高效地配置多類型社會主體和治理資源，[3]實現以人為本、規則清晰、流程精微、服務精細、質量精益的治理效果。[4]從治理手段層面來看，精細化管理借助互聯網、大數據、移動終端等低成本、高效率、專業化治理手段，[5]強調利用更低的成本、更專業的治理手段，實現更優質、更關注細節和更加人性化的治理效果。從治理效益層面來看，在公共服務供給治理活動中引入精細化理念與原則，通過科學全面嚴謹的信息收集挖掘，相宜有效的供需匹配，借鑒歷史最佳的實施經驗，實現“精準治理”，[6]且在績效目標指引下，通過機構部門的科學設置、管理流程重構來推動粗放式社會治理思維和方式的轉換，達到社會治理各方管理框架的標準化、執行的細節化以及服務的人性化。[7]

二是“生成原因解析——機制模式創新——推進路徑探索”分析框架。從生成原因層面來看，傳統社區公共服務因長期存在重結果輕過程、重效率輕質量、重整體輕細節的治理思維，[8]從而逐漸形成“高專制權力+低基礎能力”的政府縱向權力組合模式，[9]以及追求局部利益、忽視整體使命的橫向結構“隧道視野”，導致在部門職責分工精細化過程中，容易產生本位主義，出現消極應付及推諉扯皮等問題[10]，加上監督考核機制、激勵機制和保障機制的不健全，致使公共服務供給精細化治理難以如期實現。從機制模式來看，主要存在“智慧治理”、網格化合作治理和開放空間治理等模式。“智慧治理”模式強調應用以互聯網、物聯網和大數據為代表的知識、技術，[11]進而促進基層政府公共服務精細化供給的可能性、可控性、可達性[12];網格化合作治理模式是通過行政手段使公共服務主體基于民主基礎上的合作分工，延長治理鏈條、整合治理資源，明確網格區域權責、發揮多主體差異優勢，升級基層社會管理的體制結構[13];開放空間治理模式強調“合作、參與、共享”的理念，通過主體間治理結構和行動的良性互動，解決基層公共服務治理中認可難、參與難、合作難的困境。[14]從推進路徑來看，基層公共服務精細化治理首先需要多元路徑合力推進，科學把握和認知民眾、市場和社會組織等治理主體在基層公共服務精細化治理中的重要作用[15]，實現治理主體由單一到多元、治理標準由粗放到精細、治理過程由后置回應型治理到前置危機預防治理、治理標準由結果到預知和過程。[16]同時，還需要通過權力下放減少政府“單邊行動”，注重政府與其他治理主體職責分工精細和均衡。[17]另外，還應健全基層公共服務治理精細化行動監管體制[18]，確立其目標管理體系，建立各事項、類別的標準體系和考核評價改進標準體系，實現持續改進[19]，并完善面向基層公共服務的精細化治理的人才培養培訓體系。[20]

綜上所述，“精益思想”運用到基層公共服務精細化治理，國內外圍繞社會精細化治理、公共服務精細化供給、精細化政府等研究己取得初步成果，對精細化治理理念、目標和內容也初步達成共識，研究重點己聚焦到精細化政府體系及能力再塑和公共服務精細化治理模式、機制上來，并已認識到公共服務受眾獲益、體驗和滿意感提升才是基層公共服務精細化治理的核心目標。但關于如何提高基層公共服務精細化治理精準性，以確保民眾在基層公共服務供給中獲得真正精準差異化滿足的相關研究，仍十分薄弱。基層公共服務精細化治理與精細化治理是特殊與普遍、個性與共性的關系，對于基層公共服務精細化治理的內涵、條件、機制及模式，往往直接運用企業精細化治理的系統框架和內容模式，缺少對基層公共服務精細化治理自身特征和本質規律的深層挖掘，尤其是套用普遍意義的精細化治理，更不符合基層公共服務精細化治理的實踐現實和本質要求。

二、基層公共服務精細化治理的行動指向

1.治理理念：服務人的發展

轉變傳統粗放的經驗式供給文化，培育基層公共服務精細化治理理念，用以統一各治理主體思想認識，是基層公共服務精細化治理的首要問題，且“人”作為基層公共服務精細化治理的核心要義，基層公共服務精細化治理理念的討論離不開對人的關注。據此，首先，需要精準識別人的差異化、個性化需求，精準區分各個群體的利益，尤其關注弱勢人群的利益分配，充分尊重人在基層公共服務精細化治理中的角色、地位，注重人與公共服務消費聯結中的情感效應;其次，需要通過再造基層政府行政路程、革新政府職能以及科學配置社會資源，有效提供差異化、智慧化、精準化的基層公共服務，逐漸提升人的歸屬感、安全感和幸福感，最終實現人的全面發展;最后，需要精準提供高品質、人性化的管理與服務，以解放人、為了人、發展人為價值導向，逐步形成精細化治理文化，最終滲透于日常、植根于創新、融匯進服務。可見，只有從根本上轉變了基層公共服務的治理理念，樹立服務人的發展的治理理念，基層公共服務精細化治理才不會背道而馳。

2.本質目標：服務治理能力躍升

在基層公共服務建設過程中，提高公共服務供給效率是基層公共服務發展的要義，而治理成本的降低則是提升基層公共服務供給效率的重要體現，基層公共服務精細化治理的本質目標，在于通過精細化治理模式，推動實現基層公共服務治理能力躍升。據此，需要運用信息化、網格化、智慧化的現代技術，及時精準地獲取基層動態訊息，參照數據信息定量分析基層公共服務精細化治理領域眾多變量間的差異，實現社會需求高效回應、信息渠道暢通無阻、治理成果共建共享。同時，借助革新政府職能、科學配置社會資源，有效銜接、整合各治理主體內外信息交流，促進基層公共服務責任分類標準化、清晰化、人性化，實現基層公共服務體系協調、高效、良性運作，最終滿足基層公共服務精細化治理精益求精、流程準確、嚴而不苛、細而不繁的內在要求[21]，促進基層公共服務供給治理能力的躍升。值得注意的是，基層公共服務精細化服務能力還是短期和長期能力及效益的統一體，提升這種能力不僅要關注基層公共服務不同時期訴求下的短時服務標準和要求以及獲得的短期服務效能，還要更加重視基層公共服務基于長遠頂層設計謀劃基礎上的可持續發展，只有從本質上挖掘基層公共服務精細化治理短板和問題導向，才能使基層公共服務精細化治理能力實現“化繭成蝶”般躍升。

3.治理導引：民眾需求適應匹配

民眾需求是基層公共服務供給和決策的根本依據。滿足民眾需求是基層公共服務的基礎，也是評判衡量基層公共服務供給建設績效的首要目標。在基層公共服務精細化治理語境中，“精”必須落在對民眾需求進行真實完整的信息收集、科學挖掘、高效傳遞和調適使用，必須對民眾分級化、個性化和隱含性公共服務需求開展前瞻性謀劃;“細”則是體現在轉變傳統基層公共服務“管理主義”供給模式，強調民眾個體化信息采集、挖掘、分析系統與多元主體供給體系匹配融合的創新再造過程。因此，基層公共服務精細化治理，首先應利用大數據等信息化技術，主動、前瞻、深入地挖掘并識別民眾顯在到潛在的多樣化、深層次需求，打破因需求識別手段缺位引發的供給滯后危機困局;其次，通過對需求數據源的整合分析，構建具有預判性的訴求匹配方案、清晰的民眾服務需求清單和標準化的供給步驟和方式，由此提高供需匹配的靶向能力，避免出現治理盲點;再次，民眾話語權和公共服務供給成效是緊密聯系的，需要重視民眾在公共服務中的“引導作用”，突出民意反饋和輿情動態的重要地位，為民眾提供暢通的需求表達渠道，充分吸納融合民眾意見，并利用多種技術手段，搭建積極響應民眾需求的互動交流載體平臺，進而實現基于社會共識支持的公共服務精細化治理;最后，通過將民眾需求開展自下而上的主需求表達與自下而上的信息收集挖掘，構建需求“出現—傳遞—響應—滿足—反饋”的精細化治理閉環圈，形成以民眾需求為導向的基層公共服務精細化治理需求分析框架。

4.治理基礎：社會體制機制創新

按照概念構成要素，基層公共服務精細化治理是一種城市基層公共服務供給治理方式。要實現精細化治理模式，首先應體現一種“依附邏輯”，即精細治理并非獨立于現行社會治理體制，它和當前社會治理體制必須經由互動、調試與承載的過程，達到動態平衡，從而實現精細化治理與現行社會治理體制之間的融合與互適[22]，進而持續轉變、革新政府職能，不斷優化協調多元治理主體間關系，實現基層公共服務價值保值增值。在基層公共服務治理實踐中，服務供給質量欠佳、供需不匹配、服務資源錯配、結構性失衡等諸多困境尚存[23]，長期得不到改善和提升，而借助精細化治理的創新模式來解決基層公共服務供給過程中的問題，具有一定的優勢。通過推動縱向間行政體制變革，使治理環節減少、執行鏈條縮短、執行渠道暢達，促成職能合理有度、權力適度下移;通過理順橫向間部門關系，使部門責任精細、職能交叉化解、推諉扯皮解決，有效減少基層公共服務精細化治理阻障，實現政府內部“上下協作”;通過優化調整治理主體間關系，推動政府、社會、民眾多元聯動服務，增強基層社會“自治基因”，激勵民眾填補“治理空白”，促進社會治理資源高效整合。從我國基層公共服務建設的內在邏輯來看，基層公共服務精細化治理是一種通過多層次協同治理而形成的內生均衡治理，當前我國基層公共服務精細化治理就受到均衡治理的掣肘。因此，從我國基層公共服務治理的現實要求和我國基層公共服務發展的邏輯關系分析，迫切需要借助連續性的微觀創新，持續積累有助于體制機制架構調整的積極因素，提升社會治理的宏觀效益。

5.治理要求：精準性、全程性、統籌性、考核性

在過往的基層公共服務治理實踐中，往往存在治理對象不準、資金投入不準、政策制度不準、推進措施不準等問題，影響了基層公共服務治理的成效。從治理精準性來看，基層公共服務精細化治理是精細化理念在基層公共服務建設領域的具體運用，相對于傳統的基層公共服務治理，更加強調“精”和“準”的高效融合，不僅需要前期調查的深入、詳盡、全面，而且需要后續治理瞄準“靶心”，做到因人而異、因時差異、因地制宜。從治理全程性來看，基層公共服務精準識別是基層公共服務精細化治理的前提，貫穿于基層公共服務精細化治理的整個流程及各方面，通過科學高效的識別程序、方法，分析基層公共服務治理條件、治理對象、治理資源、治理模式等情況，剖析治理全過程中存在的主要矛盾及解決路徑，解決基層公共服務精細化治理中“管什么”“怎么管”“誰來管”的問題，從而實現基層公共服務精細化治理指向精準、適配精準、模式精準。從治理統籌性來看，基層公共服務治理是一個多元互動的動態有機系統，不僅內部各組成單元之間的作用與聯系會因外部治理環境、治理訴求的變化而變化，而且系統也會依據各方面的回饋信息，結合治理目標的完成情況以及民眾滿意度進行具有針對性的調整優化。而基層公共服務精細化治理，就是要打破傳統基層公共服務政府“獨舞”、部門割裂、各自為戰的惡性供給，強調處理好市場、社會、文化系統及其子系統間的均衡、協調，具體體現為“區域統籌、城鄉統籌、經濟社會統籌、人與社會和諧統籌”等。從治理考核性來看，積極發揮監督評測“指揮棒”作用，建立基層公共服務精細化治理多維評價指標體系，運用現代化信息技術、融合多元價值需求、科學設置指標權重，堅持邊評價邊總結、邊改正邊完善，促進基層公共服務精細化治理各類要素均衡化、各個環節精致化。

6.治理工具：標準化、智慧化、專業化

基層公共服務治理工具標準化、智慧化、專業化是基層公共服務精細化治理目標實現的重要途徑，如果治理工具得不到有效保障，那么基層公共服務精細化治理目標的實現也只是紙上談兵。從標準化方面來看，為了使各項工作在對與錯、質與量、速度與時限等各個維度有標準可依，使基層公共服務治理過程變成可追溯、可量化、可考評的過程，不僅需要加強基層公共服務治理標準化框架的探究、設計及構建，探索建立與實際情況相吻合的基層公共服務治理通用標準體系，橫向覆蓋到各個領域，縱向細化至事務辦理流程，而且還需要推進治理流程標準化，逐項分析診斷各治理流程，分步整合完善各治理環節，保證每個治理細節運作到位、每項操作過程清晰嚴謹。從智慧化方面來看，一方面，依托互聯網、物聯網與移動通訊，開發新型電子政務，構建廣覆蓋、高時效、大智慧的基層公共服務治理的“云服務”體系，將基層公共服務延伸到社會末梢，實現公共服務線上線下緊密結合、民眾訴求與品質服務精準對接;另一方面，通過整合重組教育、就業、醫療、社保等公共資源，構建智慧醫療、智慧教育、智慧生態、智慧社保等數字化綜合服務平臺，以智慧化促績效、促服務，以信息化促統籌、促共享。從專業化方面來看，通過確立基層公共服務精細化治理人才隊伍建設目標、任務和方案，制定服務人員管理、培養、評價和激勵等政策，健全基層公共服務精細化治理領域人才的相關職業規范制度，增強多種類、多層次的專業培訓和繼續教育，從而整體上提高基層公共服務精細化治理領域人才的治理意識、能力和專業化水平。

7.治理層次：迭代遞進

基層公共服務精細化治理融精準識別、快速響應、追蹤反饋于一體并經過精準識別、快速響應、追蹤反饋的三階段閉環運行，且各階段存在不同的特征和主要矛盾。在基層公共服務精細化治理過程中，每個階段的治理內容都蘊含三個層次的目標，即基礎層（理念）、核心層（能力）、保障層（制度）。

基礎層“理念”，在基層公共服務精細化治理中主要表現為：一方面，政府要充分明晰自身職責范圍，明確服務型政府是“有邊界的政府”，努力實現治理行為收放有度;另一方面，各治理主體要在與基層公共服務精細化治理相關的目標設定、行為規范、價值選擇和規章制度當中，滲透基層公共服務精細化治理理念，逐漸形成一種貫穿于日常治理活動中的“精細文化”。

核心層“能力”，在基層公共服務精細化治理中主要表現為：注重基層公共服務精細化治理隊伍專業，通過全方位、多層次的專業培訓與教育教學手段，增強服務隊伍的專業化能力和水平，使基層公共服務精細化治理人才隊伍建設目標更加清晰、人員培養管理體系更加完善、人才相關社會保障更加健全。與此同時，推進基層公共服務精細化治理信息化，深化電子政務建設，提高基層公共服務精細化治理智能化和便捷化程度，使基層公共服務精細化治理由粗放向精細、由被動向主動、由靜態向動態轉型，提升基層公共服務的常態精細化治理水平。

保障層“制度”，在基層公共服務精細化治理中主要表現為：重視基層公共服務供給領域績效管理制度的建立，科學設置指標權重、評估流程，引入民眾評價，將民眾滿意度作為評價服務部門工作等級的根本標準，探尋引進全面、差異、個性的績效管理制度，從而使服務中的問題能夠及早發現、快速響應、迅速紓解，促進基層公共服務精細化治理各要素逐漸趨于均衡化、各環節不斷走向精細化。

8.治理格局：共建共享共治

傳統基層公共服務供給過程中，治理主體大體以政府為主，市場、社會和民眾參與的積極性和主動性普遍不高，多元治理主體間供給權責界限模糊、信息互通共享阻障、公共資金保障缺位等問題尚存，不僅民眾差異化、個性化的真實訴求得不到滿足，而且還會導致重復操作、協同乏力、資源浪費。實施基層公共服務精細化治理，核心要義是以人作為精細化治理的價值伊始和歸宿，創新多元主體協同共治的參與式治理模式，充分利用市場、社會組織和民眾的獨特優勢，更好地發揮基層政府的主導作用，建構政府、市場、社會、民眾協同推進的基層公共服務共建共享共治的供給治理格局，在更大范圍內高效整合配置基層公共服務信息資源，形成基層公共服務精細化治理合力，實現基層公共服務精細化治理“共建共享共治”的治理新格局。雖然，基層公共服務精細化治理定位于多元主體協同供給，但是，政府作為基層公共服務精細化治理的責任主體，在下放權利的同時，一方面需要科學定位治理主體多方公共職能，通過借助以互聯網為代表的信息技術平臺，健全相關配套操作機制和標準，完善各類制度規范體系，實現精益治理結果、精準社會問題、精確民眾需求、精通共享信息;另一方面，需要激活各治理主體參與活力，充分調動協同治理主體的主觀能動性，增進多元治理主體共建共享共治的互動性，促進基層公共服務精細化治理系統持續整合重組，獲及打造人民群眾滿意的低成本、高效率、好品質、人性化的基層公共服務。

三、基層公共服務精細化治理的宜適條件

基層公共服務精細化治理宜適性，就是對精細化治理是否適合基層公共服務供給的判斷。宜適性分析，是基層公共服務精細化治理前期尤為重要的決策科學性依據，是基層公共服務精細化治理的邏輯起點。目前，我國基層公共服務精細化治理已經具備一定基礎，在國家治理體系和治理能力現代化強勢助推、社會治理重心下沉、社區創新治理經典成功案例示范引領和智慧社區建設持續推進的背景之下，基層公共服務精細化治理技術不斷提高、治理流程持續規范、治理品質快速攀升，加快了精細化治理進程，增進了民眾滿意度，實現政府、民眾、社會組織、企業“共贏”。但并非所有基層社區能夠通過精細化治理實現基層公共服務高效率、高品質建設，而需要結合基層宜適性基礎、條件綜合考慮精細化治理實現的可能性及現實性。在基層公共服務精細化治理實踐中，由于相關的工具支撐和理論引導匱乏，多地出現沿用傳統基層公共服務供給的慣性思維，容易在各部門權責分工過程中過度強調精細化而追求局部利益忽視整體使命，導致基層公共服務供給資金浪費、進程緩慢、效率低下。由此觀之，現階段建立基層公共服務精細化治理的宜適性評價體系，對基層公共服務精細化治理前期的辨別、甄選具有重要的借鑒意義。

1.基層公共服務精細化治理宜適性要素構成

基層公共服務精細化治理宜適性應包括基層公共服務供給的內部宜適性和外部宜適性兩方面。內部宜適性主要指基層公共服務本身對精細化治理可行性分析的內在屬性，外部宜適性則是指基層公共服務所處環境對精細化治理可行性產生影響的外部因素。基層公共服務精細化治理宜適性評價體系是一個由供給力（內部適宜）和引導力（外部適宜）相關要素協同作用形成的耦合系統，各個要素之間相互促進、相互制約。因此，宜適性判斷就需要從基層公共服務供給總體目標出發，明晰各要素彼此之間的關系和多要素協同作用所能產生的治理效應。從內外兩方面維度考慮，結合基層公共服務精細化治理理念、治理目標和治理要求，構建基層公共服務精細化治理宜適性判斷框架：精細化治理效能是框架的核心，其直接關系到基層公共服務精細化治理目標能否實現;精細化治理供給力是前提，是決定基層公共服務精細化治理能否順利開展的先行條件;精細化治理引導力是保障，是基層公共服務供給機制受到外部環境壓力時得以順利進行的保證;精細化治理驅動力是基礎，增強民眾在基層公共服務精細化治理中的有效參與體驗，提高民眾滿意度、幸福感，是確保基層公共服務供給目標實現的起點。可見，基層公共服務精細化治理的宜適性就是由精細化治理供給力、精細化治理引導力、精細化治理驅動力三方面要素耦合形成，共同構成基層公共服務精細化治理宜適性判斷結構框架（如圖1所示）。

對于基層公共服務精細化治理供給力的判斷，應參照基層公共服務資源儲備和民眾需求這兩個維度，究其原因是兩者在宜適性判斷中是互為依據、互為因果的兩個維度。供給力體系包括基本供給力（精細理念、標準流程、個性服務）、核心供給力（靈敏響應、科學分工、多元協同）和延伸供給力（精明行政、專業隊伍、智慧平臺）三部分組成。其中，核心供給力是精細化治理供給力最關鍵的影響因素，決定著民眾差異化、多元化、個性化的服務需求能否獲得滿足。

精細化治理引導力條件與基層公共服務建設所處環境相關聯，如治理短板方面、治理現代化政策方面、政府職能方面、經濟資源方面等，是基層公共服務精細化治理得以順利開展的外部保障。同時，也反映了基層公共服務供給與社會及相關領域相互接觸，通過問題剖析、政策解讀、職能轉變、資源整合、治理創新而拓展更多機會與潛力。

社會主體力量是精細化驅動力的核心驅動源，主要包括民眾、社會組織、企業等對象。社會主體能否參與到基層公共服務精細化治理中來，關系到基層公共服務發展的可持續性，關系到基層公共服務精細化治理最終目標的實現。由于社會主體力量在基層公共服務供給中處于弱勢地位，要解決民眾、社會組織和企業在供給中的參與問題，應增加精細化治理驅動強度，實現個性體驗、成本降低、效率提升和響應迅速，主要解決方法是通過培育精細化治理“自治基因”，激活多元社會主體力量參與意識及能力，進而有意識地引領社會力量實現自我服務和自我管理。

在三要素之間，精細化治理供給力和精細化治理驅動力從供需兩個層面深度剖析并決定了基層公共服務精細化供給治理體驗感及獲得感的影響因素，對基層公共服務精細化治理宜適條件判斷具有決定性作用;精細化治理供給力和精細化治理引導力之間，一個屬于內在基礎，一個屬于外部環境，兩者共同構成基層公共服務精細化治理契合的前提保障和支撐;精細化治理引導力和精細化治理驅動力決定了基層公共服務精細化治理的方向目標，對基層公共服務建設起到導向作用。

基層公共服務精細化治理宜適條件結構立足基層實際基礎、條件和特點，是一種導向性、科學性、可持續的基層公共服務精細化治理思想，可通過針對性、聚焦性地完善和優化“供給力”“引導力”“驅動力”，持續關注和終極實現目標靶心——治理效能，構建滿足民眾訴求的基層公共服務精細化治理模型，且三個決定因素之間互為補充、相輔相成、相得益彰。

2.“供給力——驅動力——引導力”耦合的基層公共服務精細化治理宜適性類型

以滿足民眾公共服務需求為主旨的基層公共服務精細化治理，本質在于為民眾提供幸福感、安全感和滿意度的基層公共服務產品，以及增強企業、社會組織和民眾等其他社會主體力量參與基層公共服務機會，進一步深化多元治理主體協同合作水平，其突出特征為人本需求導向性、多元主體協作性、供給條件差異性。那么，基層公共服務精細化治理宜適性判斷主要由“精細化治理供給力”“精細化治理驅動力”和“精細化治理引導力”三維度構成，其中，“精細化治理驅動力”用于表征基層公共服務供給價值及滿足民眾需求期望的必要性，“精細化治理供給力”和“精細化治理引導力”用于分別從內外部兩個層面表征是否適合基層公共服務供給建設的可行性。在三大維度確立的基礎上，通過三者間耦合來判斷基層公共服務精細化治理的宜適性類型。根據精細化治理驅動力、精細化治理供給力和精細化治理引導力的高低不同，可將其劃分成八種類型（如圖2）：

（資料來源：作者研究自繪）

（1）高供給—高引導—高驅動，落入I象限，具有基層公共服務精細化治理的高適宜性，與其他治理方式相比較，屬于最優實施類型。

（2）高供給—低引導—高驅動，落入II象限，具有基層公共服務精細化治理的高適宜性，與其他治理方式相比較，稍次于最優選擇類型，屬于優先實施類型。

（3）高供給—低引導—低驅動，落入III象限，具有基層公共服務精細化治理的中適宜性，在治理系統內部能夠能提供較高的供給力，同時，民眾對于基層公共服務的需求期望較低，可作為后期的輔助供給，與其他治理方式相比較，屬于輔助實施類型。

（4）高供給—高引導—低驅動，落入IV象限，具有基層公共服務精細化治理的中適宜性，在治理系統外部擁有較高的引導力，能夠有效識別短板問題、充分挖掘當前政策、合理利用不同資源，與其他治理方式相比較，屬于輔助實施類型。

（5）低供給—高引導—高驅動，落入V象限，基層公共服務精細化治理的適宜性較低，目前所具備的基層公共服務精細化治理條件還不夠完備和成熟，需要后期積極完善和優化，與其他治理方式相比較，屬于積極實施類型。

（6）低供給—低引導—高驅動，落入VI象限，具有基層公共服務精細化治理的適宜性偏低，無論內部條件還是外部條件，均在一定程度上存在匱乏，無法滿足民眾較高的需求期望，與其他治理方式相比較，屬于積極實施類型。

（7）低供給—高引導—低驅動，落入VII象限，具有基層公共服務精細化治理的適宜性較低，無法提供高品質、多樣化的公共服務產品，精細化治理供給力存在一定程度的欠缺，需要通過體系內部完善優化，與其他治理方式相比較，屬于積極實施類型。

（8）低供給—低引導—低驅動，落入VIII象限，不具備基層公共服務精細化治理的適宜性，與其他治理方式相比較，屬于規避拒絕類型。

四、基層公共服務精細化治理的系統結構與層次

所有系統都因自身特殊性擁有特定的結構與層次，基層公共服務精細化治理的系統也不例外。倘若建構基層公共服務精細化治理的復合性系統結構框架，需要將經濟、市場、政治和文化等多維交錯的客觀因素融入整個系統。通過系統思維審視，基層公共服務精細化治理的結構性和層次性集中表現在治理主體、治理內容和治理目標三個層面，且以能力躍升為目標、以智慧服務為手段、以精益管理為保障，構建了基層公共服務精細化治理系統結構框架（如圖3）。該系統結構主要由橫縱兩條脈絡構成，縱向脈絡包括“前提→基礎→條件→核心→保障”五個梯度，共同構成擁有精細化治理邏輯的基層公共服務精細化治理過程基本脈絡;橫向脈絡包括“精細化治理對象→精細化治理內容→精細化治理目標”，即是基層公共服務精細化治理系統目標任務指向的終點。

1.基層公共服務精細化治理主體

對利益相關者進行恰當適宜的管理，一方面，可以高效整合基層公共服務治理資源，有效節約基層公共服務精細化治理成本;另一方面，有助于收集和總結服務信息，避免因信息不對稱所產生的盲目決策，最大限度地實現利益相關者權力平衡，從而確保基層公共服務利益分配公開公平公正。同時，利益相關者主體在整個治理結構系統中扮演重要的角色，應將其納入結構框架的邏輯起點，并視為精細化治理理論解析的前提。

在基層公共服務精細化治理過程中，所涉及的利益相關者主要包括：（1）民眾。民眾不僅是核心利益相關主體，也是主要的目標收益群體，還是精細化治理初始點，更是精細化治理的最終歸宿。以民眾需求為中心的精細化治理，是基層公共服務建設的本質理念。（2）政府。從根本上來說，政府是基層公共服務精細化治理中不可替代的主體，需要充分發揮政府在基層公共服務供給建設中的主導作用，但政府應明確自身職責和責任邊界，而不是延續傳統治理的大包大攬。（3）社會組織。作為基層公共服務精細化治理過程中不可或缺的重要載體，在精細化治理過程中發揮著承上啟下的銜接作用，一方面輔助政府發掘行政精英、消弭服務供給中的細微漏洞，另一方面深入基層群眾內部洞悉民眾真實訴求、收集歸納需求信息，搭建政府與民眾溝通合作的橋梁。（4）企業。作為市場最富活力的主體，企業不僅發揮社會責任作用，為諸多匱乏的基層準公共服務產品發揮重要作用，而且也通過公私合作、政府購買服務等方式提供技術和資金支持，帶動精細化主體多元化，形成全社會力量參與的基層公共服務供給的大格局。

2.基層公共服務精細化治理多維服務需求測度

服務精準、品質精益是整個精細化治理系統結構的最高層次，鑒于基層公共服務的本質人本性、主體多樣性、內容復雜性，在選擇精細化作為治理方法或手段時，首先應對基層公共服務精細化治理的服務需求應從政治、經濟、市場和文化等方面認真調研進行深入剖析，如此才能更好地發揮精細化治理的供給效率。基于物質和精神層面，從規模需求、種類需求、效率需求、個性需求、品質需求、空間需求等六個維度，對基層公共服務多維服務需求進行測度，精準把握程度和差異性;從經濟、市場、社會、文化、環境和個體等方面，對精細化治理阻障機理進行解析，精準辨別阻“根”和阻“因”，解決基層公共服務精細化治理中服務效能“有多低”及“為什么低”的問題。

3.基層公共服務精細化治理“靶點”識別

為了實現基層公共服務精細化治理目標，應該具備供給力、適應力、精細性和可持續性四個關鍵因素，這也是基層公共服務精細化治理具體行動中的決定性要素。融合關鍵要素，從宏觀、中觀和微觀三個層面來看，精細化治理“靶點”識別的具體內容如下：

（1）宏觀環境層面。明確基層公共服務建設環境中的治理目標、治理手段、治理政策、治理短板、治理績效，識別精細化治理的政治資源承載力、經濟資源承載力、社會資源承載力、文化資源承載力、技術資源承載力，保障基層公共服務建設和治理的可持續發展。

（2）中觀施策層面。建構并擁有高質量、高效率、低成本的供給力是基層公共服務供給建設的重要保證，綜合“理念、環境、人文、資源、效益”五方面因素，遵從基層公共服務精細化治理的供給條件適宜性、民眾需求復雜性、多元供給協同性等三維標準，從基層公共服務建設供給力視角，篩選精細化治理“靶點”。

（3）微觀個體層面。將服務滿意度和服務質量效能作為準則，從需求對象、需求內容、需求水平、需求結構、需求方式、需求成本等角度考慮，精準識別基層公共服務供給對象，解決“能否供給”“供給什么”“供給多少”以及“通過什么供給”等問題。

4.基層公共服務精細化治理模式

在基層公共服務供給過程中，囿于過度依賴基層政府傳統單一僵化的供給方式，容易導致基層公共服務供給模糊、粗放和被動，往往造成基層公共服務資源配置的“無序損耗”，進入民眾過度依賴政府服務的“福利陷阱”。因此，應當摒棄以政府為中心的封閉治理，解決精細化治理中“各自為戰、權責失衡、配合不力、職能交叉”等問題，實現精細化治理質量和治理能力可持續發展。據此，以民眾真實訴求為切入點，以基層公共服務精細化供給共建共享共治綜合服務平臺為核心點，可探索構建“橫向（關聯主體集成服務）——縱向（產品供給協同服務）——深度（統籌兼顧精細服務）”為結構形式的基層公共服務精細化供給治理三維立體交互嵌入模式，最終實現橫向到邊、縱向到底的無縫隙精細化治理。

5.基層公共服務精細化治理路徑

打破基層公共服務傳統治理“強政府，弱社會”的二分法思維，以服務人本理念為導向，對普適性基層公共服務供給路徑進行重塑，著力開展基層公共服務精細化治理的主體能力建設，以滿足民眾差異化、多元化、個性化的基層公共服務訴求為核心。同時，還要以精細文化建設、電子政務建設、基層組織建設、人才隊伍建設為內容，優化治理流程，創新治理工具，完善治理標準，實現基層公共服務供給定位精確、發力精準、過程精細、品質精益，解決基層公共服務精細化治理中“推進什么”“誰來推進”“怎么推進”的問題。

6.基層公共服務精細化管理

以基層公共服務精細化治理的目標、流程、對象、資源、供給主體、成本、績效、質量為管理對象，化解外部基層公共服務需求壓力和基層公共服務精細化治理目標間矛盾，內部權責結構失衡和非政府組織參與能力薄弱間矛盾、精細化治理可持續發展與治理資源過度浪費間矛盾等多對突出矛盾，建構橫向協作、縱向互助的基層公共服務供給互動機制、協調機制、問責機制、動態監控機制和統籌聯動機制，解決基層公共服務精細化治理中“為何管”“管什么”“怎么管”“誰來管”等問題。

綜上，通過對基層公共服務精細化治理行動指向、宜適性和結構框架進行初步探究，剖析出基層公共服務精細化治理內部各要素間的邏輯關聯，試圖更加科學地揭示基層公共服務精細化治理的內在機理，從而增強其現實指導力和說服力。鑒于基層公共服務精細化治理涉及要素的差異性、復雜性和多樣性，以及治理流程的動態性、利益性和權變性，本研究只是初步探討了基本分析框架和內在理論邏輯，還需進一步應用于實踐并不斷優化完善。此外，在基層公共服務精細化治理過程中，很可能會由于對精細化治理秩序和確定性的偏愛與渴求，數據治國和指標治理的崇拜，使基層公共服務治理陷入秩序唯美主義、數據崇拜和技術決定論的迷思[24]，如果這些問題長期得不到處理，也會對整個基層公共服務精細化治理系統產生消極影響。今后基層公共服務精細化治理系統的進一步深化研究，顯得尤為重要。

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On the Construction of Grassroots Public Service Promoted

by Meticulous Governance： Oriented Action， Appropriate Condition and Structural Framework

He Jixin / Yu Lu / He Haiqing

Abstract： The construction of grassroots public service promoted by meticulous governance is an innovative service mode that is embedded in the management concept of enterprise refinement. Compared with the traditional grassroots public service supply， public satisfaction and quality first are its clear goals， and it has significant features such as accurate object identification， precision model adaptation， fine process management and lean performance evaluation. The construction of grassroots public service promoted by meticulous governance is based on man's ultimate appeals for action， through the innovation of social institutional mechanism firming the foundation of management system，using standardized， sapiential and professional governance tools，integrating accurate， full-process， integrated and exploratory governance requirements， realizing government ，social， market and public collaborative efforts to promote the grassroots public service governance situation of co-construction， sharing and governance.The suitability of grassroots public service promoted by meticulous governance is a preliminary judgment on whether meticulous governance is suitable for the provision of grassroots public services，which is formed by governance effectiveness， governance supplying capacity， governance driving force and governance directing force.These four elements constitute the framework of judgment on the suitability of grassroots public service promoted by meticulous governance. Grassroots public service of meticulous governance system has its particular structure and hierarchy，among them， the horizontal level includes precise object， detailed content accurate target and so on three levels，the longitudinal vertical process including the premise （governance subject），foundation （the measure of service demand）， condition （target identification）， core （mode and path）， guarantee （ fine management） and so on five levels， the two line constitute the structural framework of grassroots public service promoted by meticulous governance.

Keywords： Grassroots Public Service; Meticulous Governance; Suitability; System Framework