基于三維量化視角的中國創新政策計量分析

章文光 閆蓉

摘? 要： “雙創”以來，中國出臺了大量推動創新創業的政策，內容涵蓋科技創新、知識產權保護、人才隊伍建設、創新平臺搭建、創新服務等多個方面，但存在創新政策整體效力不高、部門協同水平偏低、政策目標用語模糊等不足。未來中國創新政策制定過程中，應明確政策主線，增強綱領性文件的指導作用，增加相關法律法規的頒布和修訂，提升政策效力;打破政府部門間溝通壁壘，優化部門間默契程度，協調部門間合作關系，形成政策合力;著重在知識創造、企業創新、創新績效領域增加政策目標;更多地使用政府采購、服務外包等需求型政策工具。

關鍵詞： 創新政策;府際關系;政策工具;政策評估

引? ?言

伴隨新一輪科技革命的加速演進，科技創新在經濟社會發展、綜合國力提升方面占據越來越重要的地位。中國既面臨彎道超車的寶貴機遇，也面臨差距拉大的嚴峻挑戰。2014年，李克強總理在達沃斯論壇上提出“大眾創業、萬眾創新”以來，“雙創”作為實施創新驅動發展戰略的重要載體，催生市場新生力量，促進觀念更新、制度創新和生產經營管理方面變革，有效提高創新效率、縮短創新路徑，成為穩定和擴大就業的重要支撐、推動新舊動能轉換和結構轉型升級的重要力量。以全球創新指數為例，2017年中國GII指數相較于2016年上升3位，位列第22名，成為進入前25名唯一的中等收入經濟體。2017年中國創新質量排名第16位，上升1位，連續五年在中等收入國家中排首位，已經接近高等收入國家水平[1]。

但與此同時，中國創新能力仍存在產業創新能力不強，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未得到根本改善，部分關鍵核心技術仍受制于人，創新成果轉換及產業化過程不暢等問題。從整體創新能力水平來看，當前中國創新體系整體效能不高，創新發展水平仍處于第二梯隊，中國在創新資源投入及創新環境營造等方面仍處相對弱勢，距離實現躋身創新型國家前列的發展目標仍有距離。深入探究中國創新政策體系的特征，對于優化中國創新政策頂層設計，完善政策體系，加快創新發展具有重要意義。

一、研究設計與分析方法

1.研究框架

本文以2014年10月為起點，以“政策收集—政策分析—政策評估—政策優化”為研究脈絡，以205份創新政策文獻為研究對象，對中國創新政策進行系統分析，對政策特征進行量化呈現，探究中國創新政策的特征。通過搭建中國創新政策三維分析框架，確定政策目標、政策力度、政策工具的測量內容及賦值依據，將中國創新政策置于系統分析框架內評估，以系統論視角審視中國“雙創”以來實施創新政策的質量。同時以改善政策質量、提升政策執行力、完善政策布局為目標，提出中國創新政策優化路徑。

2.中國創新政策的三維分析框架

為科學系統地分析創新政策，更加準確地反映政策變量特征，本研究從政策目標（X）、政策力度（Y）、政策工具（Z）入手，搭建中國創新政策三維分析框架[2]。

（1）政策目標——X維度

政策目標的測量指標主要源于中國科學技術發展戰略研究院制定的《國家創新指數報告》，并借鑒國內外關于國家競爭力和創新評價等理論與方法，結合中國實際進行整合，確定中國創新政策發展目標，并進行賦分，如表1所示。

（2）政策力度——Y維度

政策力度是政策權威性的重要體現，根據國家行政權力結構與政策類型賦分，能夠清晰地反映出政策力度。由于創新政策體量巨大，為聚焦研究內容，本文主要選取國家層面的政策。根據發文部門層次以及政策文本文種，對各類政策進行賦分。盡管在實際中，部分省級政府所頒發的政策同樣具有較高政策力度，本研究僅分析中央政府及國家部委發布的相關政策，賦分情況如表2所示。

（3）政策工具——Z維度

政策工具是組成政策體系的基本要素，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中將政策工具比喻成政府的“箭”[3]，政策工具是政府在政策制定過程中可以加以運用的儲備資源，是可以被政府運用以達成政策目標的具體手段。本文借鑒羅斯維爾的政策工具分類，將中國創新政策的政策工具分為供給型、環境型和需求型三類，并根據不同的政策工具分類，對政策工具的使用和表述情況進行賦分，如表3所示。

3.研究方法

社會網絡分析方法是根據數學方法、圖論等發展起來的定量分析方法[4]，能夠研究一個網絡中的社會行動者之間的相關關系，節點表示參與主體，而主體間連線能夠表現不同主體間的合作關系。運用社會網絡分析方法能夠分析參與制定中國創新政策的眾多政府部門間的合作關系及協同程度，以可視化的形式直觀反映主體間合作關系特點。

主題法是文獻檢索的基本方法，以詞語作為表達各種概念的標識[5]。為確定政策工具，本文首先對全部政策文本進行詞頻統計，收集在創新政策中出現頻率最高的50個政策詞語。然后對高頻詞語進行聚類分析，結合政策工具分類，確定中國創新政策的政策工具內容。最后通過對部分政策文本進行預編碼，調整并最終確定中國創新政策的政策工具。

中國創新政策體系是一個內涵廣泛、主題眾多、角度多元的系統，探究政策體系的內在特征需要以系統論的研究視角，對當前政策體系存在的問題進行系統評估分析，通過將創新政策置于三維分析框架中，歸納出當前中國創新政策的特點，為優化創新政策體系提供可行性建議。

二、中國創新政策的量化分析

政策文件能夠真實地反映出政府處理公共事務的思路與行為印記[6]，也能夠直接體現政府對于某一領域工作的重視程度。對于政策文獻的量化研究，能夠清晰地揭示政策體系的特征。政策文本量化研究的結果能夠作為未來政府發布政策，調整政策內容、力度的重要依據，對于提升公共政策目標與政策供給的匹配度具有重要意義。

本文選取2014年10月到2018年3月間的政策文本，通過在北大法寶對“創新”“雙創”“科技創新”“技術創新”“創新創業”“產學研合作”“國家自主創新示范區”“國家高新技術開發區”“簡政放權與創新”等關鍵詞進行檢索，同時在中國政府網站、雙創政策匯集發布解讀平臺瀏覽補充，全面收集創新政策。

對政策文本的遴選，主要遵循以下原則：一是保留宏觀創新領域的文本，刪除具體行業（如農業、交通運輸業）中的創新政策;二是保留關鍵詞命中率較高的政策，以保證政策選取具有代表性;三是保留國家層面的創新政策，剔除省、市、區域的政策文本;四是保留法律法規、意見、辦法、通知、公告等政策類型，刪除批復、通報、講話、函、司法解釋以及工作報告等，最終選取205篇公共政策文獻作為本研究的數據庫。

1.中國創新政策的政策數量研究

政策數量變化可以在一定程度上反映政府的意志方向及某一問題在不同發展時期的重要程度。公共政策的數量可以反映出政府對于某一領域問題的主導力度。為方便探究政策數量的變化，本文選定以季度為時間單位。在全部205份政策文本中，2014年第四季度共8份，2015年45份，2016年69份，2017年77份，2018年第一季度6份。如圖1所示，盡管不同季度的政策數量有所波動，但由趨勢線可知，中國創新政策的發布數量整體呈上升趨勢。

2.中國創新政策的府際關系研究

政策網絡理論認為公共行政或者政策過程發生于相互依賴的多主體形成的各種合作網絡之中[7]，Rhodes將政策網絡分為政策社群、專業網絡、府際網絡、制造者網絡、議題網絡[8]。隨著中國行政體制改革的不斷深入，府際關系開始受到國內學者的關注。基于對政策網絡理論的理解，當前公共管理領域內開始研究在政策制定過程中，同一層級政府部門之間、不同層級政府之間的相互依賴以及協作的復雜互動關系[9]。

通過梳理205份創新政策的頒發部門，可知創新政策的頒發主體共涉及67個部門，其中有61個部門都不同程度地參與聯合發文，可以反映出中國創新政策以聯合頒發為主的特點。通過對全部發文部門按照發文數量進行排序，科技部頒發48篇，是頒發政策數量以及聯合頒布數量最多的部門。國務院發布38篇政策文本，其中有33篇為單獨發布，國務院辦公廳共發布25條公共政策，其中有24條為獨立發布，多數政策為綱領性文件，由此可見國家對于創新領域的重視程度。此外，工信部、財政部、國家發改委、國家稅務總局、人社部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家知識產權局等部門也多次參與創新政策發布，且多數為聯合發布。總體而言，在全部205份創新政策中，獨立頒布的政策數量為143份，聯合頒發的政策數量為62份，聯合發布的政策數量占比為30.24%。

為進一步探究府際關系變化情況，本文運用Ucinet對不同年份的府際關系進行可視化呈現，由于2014年與2018年兩個年份的政策選取不夠完整，本文重點比較2015年、2016年、2017年的府際關系。

2015年，在黨中央、國務院的領導下，科技改革力度不斷加大，由中共中央、國務院和全國人大發布的政策文本數量較多。《促進科技成果轉化法》修訂出臺，加速完成創新驅動發展戰略頂層設計。2015年共有35個部門參與創新政策制定，在全部45篇創新政策中，有13個為聯合發布，占政策總數量的28.89%。對2015年創新政策的政府部門合作情況進行統計（如圖2所示），合作數量最多的部門為財政部，共與13個部門產生聯合發文行為。政府部門聯合發文次數最多為2次，如中國人民銀行、銀監會、保監會、證監會以及中共中央、國務院形成較為固定的組合形式。綜觀2015年的府際關系合作情況，部門之間合作相對松散，單獨發文的政策數量較多，部門合作關系不固定。

2016年，共有40個政府部門參與創新政策制定，在全部69篇創新政策中，有19個聯合發布的政策文本，聯合發布數量占政策總數量的27.54%（如圖3所示），合作數量最多的部門為科技部，共與23個政府部門聯合發文。政府部門聯合發文次數最多為5次，主要在工業和信息化部與國家發展和改革委員會之間;科學技術部與國家發展和改革委員會、財政部與國家稅務總局也有4次聯合發文。相對于2015年，2016年的聯合發布政策比例變化不大，但政府部門之間的合作關系更為緊密。2016年政府部門合作關系更加復雜，中心部門也有所增加，除科學技術部外，工業和信息化部、國家發展改革委員會、國家稅務總局等部門也多次參與聯合發文。

2017年共有50個政府部門參與創新政策制定，在全部77篇創新政策中，有26個政策為聯合發布，占政策總數量的33.77%，較前兩年有所上升（從圖4可見）。2017年政府部門合作關系更為復雜，參與創新政策的政府部門明顯增加。聯合發文的頻次也有明顯增加，如科技部與財政部的合作次數高達10次，科技部與國家發改委的合作次數達7次，國家發改委與財政部合作次數為6次。

為衡量網絡的中心度，探究中心部門[10]，本文以Degree為測度政府部門合作次數的指標，通過對2017年全部部門的中心度排序，表4列舉出2017年中心度最高的前10個部門，科技部是合作數量最多的部門，共有70次合作關系，是創新政策發布的核心部門。

3.中國創新政策的政策工具研究

政策工具指的是政府用于實施政策，實現政策目標的技術與手段[11]。QSR NVivo作為一種質性分析軟件，對文字、圖片、錄音、錄像等數據具有良好分析功能，現已被公共管理學者大量用于政策文本的分析研究中。本文運用NVivo11對205份創新政策文本進行詞頻分析，找到全部政策文本中出現頻率最高的50個高頻詞匯，了解創新政策文本的主題詞使用情況。通過對全部政策文本的高頻詞匯進行聚類分析，總結出“大眾創業、萬眾創新”提出以來創新政策的常用語言，如技術研發、創新、基礎研發、人才培養、高校專業、質量標準、科技成果轉化、互聯網信息、金融試點、知識產權、服務平臺、智能數據、互聯網信息、網絡數據、大學教育等。

以Rothwell的政策工具分類標準為基礎[12]，結合中國創新實際以及高頻詞聚類結果，制定出中國創新政策的政策工具及細分情況，如表5所示。

經過編碼統計，全部政策文本在三類政策工具中共標記1216次，在創新領域，環境型政策工具作為使用頻率最多的政策工具，共使用595次，占全部政策工具的49%;供給型政策工具共使用479次，占全部政策工具的39%;需求型政策工具使用次數最少，僅使用142次，占全部政策工具的12%。

為比較不同年份政策工具的細分情況，本文將16個政策工具的使用情況按照年份進行統計（如圖6所示）。在2015-2017年度間，平臺搭建、行政環境、人才培養、公共服務這四類政策工具使用較為頻繁，政府采購、消費端補貼、服務外包、貿易管制的政策工具使用較少。“雙創”以來，政府對于創新領域所使用的政策工具處于重環境型與供給型，輕需求型的不平衡狀態。

三、中國創新政策的組合評估

為系統分析中國創新政策特征，結合公共政策基本構成要素，以政策力度、政策目標、政策工具為主要維度，搭建中國創新政策的三維分析框架，對205份創新政策進行評估分析。在對三維分析框架進行量化賦分后，對中國“雙創”以來的205份創新政策進行量化測評。主要采用以下公式進行計算：

TIIPi=IIPj

公式中，i表示不同季度，i？綴[2014Q4，2018Q1]，N表示i年度頒發的創新政策數量，j表示i季度所頒發的第j項政策，IIPj表示第j項創新政策各個維度的得分之和，TIIPi表示i季度創新政策的三個維度得分之和。

通過對創新政策樣本分季度量化分析，得到每個季度的中國創新政策得分（如表6所示）。表格統計從2014年10月以來，中國創新政策每季度在政策力度、政策目標、政策工具三個方面的平均得分。

1.政策目標維度量化分析

作為公共政策的組成部分，政策目標決定政策工具的選擇，同時也是政策評估的重要依據。公共政策的政策目標是衡量一項政策是否完整、對公共問題回應程度的重要指標。通過對205份創新政策的測量統計發現，中國創新政策在政策目標方面存在明顯缺失，公共政策只有政策執行內容而缺乏明確執行目標，是導致政策內容難落地，效果難評估的重要原因。通過統計創新政策目標得分，可知中國創新政策的政策目標偏重創新投入及創新環境營造，其量化分數分別為110分及97分;對于企業創新能力的培養以及創新績效產出、知識創造與擴散能力三方面涉及相對較少，分別為46分、56分、59分。這表明“雙創”提出以來，中國創新政策著重加大對創新所需的人才、資源、財力的投入，同時對創新服務環境建設，營造公平的競爭環境和條件，鼓勵建立產業集群，發揮規模效應等方面的政策力度較大;對于提升企業自主創新能力，提升創新產出能力，利用外資、引進技術，促進知識成果轉換、品牌創造的目標明確性程度較低。

從2014年第四季度以來，中國創新政策在創新資源投入以及知識創造方面，政策目標平均得分變化不大。政策目標在創新績效方面有明顯提升，創新環境方面有小幅提升。整體而言，政策目標的平均得分偏低，表明中國創新政策在政策目標的具體化、精細化方面有差距。

2.政策力度維度量化分析

政策力度的強弱是反映國家重視程度最直接的測量指標。通過對全部205份創新政策進行分類統計，占比最多的政策類型為部門通知與公告等，共95份，占全部政策數量的46.34%。而具有最高政策力度的法律法規及戰略綱要等政策明顯較少，僅有2份，占比0.98%。由中共中央、國務院頒布的政策法規共39篇，由中共中央、國務院發布的通知和條例共38條，由部門頒發的意見、辦法等有38篇。

通過對政策力度的平均分數按季度排列可得，盡管從政策數量來看，整體處于上升趨勢，但由于政策發布層次不斷走低，中國創新政策的平均得分自2014年10月以來整體呈下降趨勢。當前的創新政策體系中，部門發布的通知、意見比重越來越大;而由中共中央、國務院頒布的綱領性文件以及法規文件數量偏少。

3.政策工具維度量化分析

“大眾創業、萬眾創新”提出以來，中國創新政策的制定主要運用供給型、環境型政策工具，在政策工具使用的數量統計中，“平臺搭建”的數量最多，共計188次;數量第二的政策工具是“人才培養”，共137次;第三位是“行政環境”，共124次。而在政策工具得分中，“人才培養”政策工具得分最高，為246分;第二位是“平臺搭建”，為238分;第三位是“行政環境”，為189分。由此可以判斷，“平臺搭建”出現使用頻率與平均得分不匹配的問題，表明該類政策工具的語言描述相對“人才培養”較為模糊。通過統計政策工具平均得分可知，“資金支持”“平臺搭建”“政府采購”“服務外包”四項政策工具的表述不明。此外，通過對比政策工具數量按類型占比以及政策工具得分按類型占比，可發現供給型與環境型政策工具得分較其數量有小幅提升，而“需求型政策工具”分數占比則略低于政策工具數量占比，由此可以判斷“需求型政策工具”在政策語言描述方面較前兩類工具更為簡略。

從政策工具按季度平均量化分數來看，各類政策工具的平均得分都有下滑。從政策工具的分類情況看，供給型政策工具與環境型政策工具始終明顯多于需求型政策工具，但2018年供給型政策工具所占比重較2014年整體下降幅度大于環境型政策工具，環境型政策工具的使用比重在波動中上升。

四、中國創新政策的主要特征

1.創新政策主線明確，但整體效力不高

政策數量的變化能夠反映國家對于創新領域關注程度的變化。“雙創”以來，中國出臺了大量推動創新創業的政策，內容涵蓋科技創新、知識產權保護、人才隊伍建設、創新平臺搭建、創新服務等多個方面。盡管創新政策主題廣泛，數量眾多，但大多以綱領性政策作為主線。如《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》《關于加快構建大眾創業萬眾創新支撐平臺的指導意見》《關于推廣支持創新相關改革舉措的通知》《關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》等綱領性政策，為眾多創新政策提供依據。通過梳理近年來與創新相關的政策，發現法律法規類文件較少，多數政策屬于部門通知、公告，公共政策力度偏低，公共政策效力不足、指導作用不強。

2.部門合作趨勢明顯，但協同水平偏低

在頒發創新政策涉及的67個部門中，有61個部門參與到合作發文中，部門合作程度呈現出由簡單到復雜，由單一到多元的趨勢。但與此同時，由于參與部門眾多，部分創新政策甚至存在13個部門共同發布的情況，存在“政出多門”現象。科技部、工信部、財政部、國家發改委、教育部、國家稅務總局、人社部在政策制定中出現次數較多，但通過對政府部門合作網絡分析可得，目前尚未形成固定的合作關系;部分相關性不強的部門，如中華全國婦女聯合會、國家認證認可監督管理委員會、中國人民解放軍原總裝備部等也在發文部門行列。參與制定創新政策的政府部門數量眾多，可能帶來決策機制分散化等問題，甚至可能造成政策相互矛盾、政策缺乏連貫性等問題。

3.政策目標用語模糊，且存在內容缺失

在205份政策文本中，有69份未標明政策目標，很多政策文本關于政策目標的描述語言簡單、內容粗略，缺乏量化指標，對創新政策的執行效果將帶來嚴重影響，執行力度也會大打折扣。而且，政策目標的內容集中于創新資源投入及創新環境營造，對科技論文數、知識服務業增加值、發明專利申請與授權數、企業研發經費、企業R&D研究人員占比、勞動生產率等內容涉及較少，缺乏具體的量化標準。

4.政策工具使用簡單，且存在結構失衡

創新政策工具偏重使用供給型和環境型政策工具，需求型政策工具使用較少。“平臺搭建”“人才培養”“行政環境”“資金支持”這四類政策工具使用數量均超過100次，顯示了創新政策內容主要圍繞創新人才隊伍建設，建設創新創業平臺，深入推進簡政放權，加大中央預算內投資、專項建設基金對示范基地支持力度等;在需求型政策工具使用中，“政府采購”“消費端補貼”“服務外包”“貿易管制”四項政策工具出現次數最少，均低于50次，“貿易管制”僅使用12次，政策工具使用存在明顯的結構性失衡。

五、中國創新政策的優化路徑

1.協調創新政策數量力度關系

創新活動本身具有復雜性、不確定性，為保證創新活動成功率，提升創新能力，政府需實施具有預見性、指導性的政策措施。從上述分析結果看，中國創新政策數量較多，涵蓋范圍廣泛，但很多政策層級偏低、力度不強，而且可能會出現與基本法律法規相矛盾的情況，導致政策效力削弱。未來中國創新政策應明確政策主線，增強綱領性文件的指導作用，增加相關法律法規的頒布和修訂，提升政策效力。

2.增強創新政策部門協同關系

府際合作是一種政府部門間應對復雜挑戰、實現公共利益的網絡治理，為使該網絡產生綜合效能，必須消除地域本位、部門本位，促進府際協調溝通[13]。中國參與制定創新政策的部門較多，各部門缺乏統籌，極易導致“政出多門”“系統失靈”的情況。發文部門各成體系，在互相抵牾、降低質量的同時，還會消耗行政資源、削減政策效力。未來中國創新政策制定過程中，應打破政府部門間溝通壁壘，優化部門間默契程度，協調部門間合作關系，形成政策合力;盡管在政策制定過程中，發文部門之間的組合關系并非完全固定，核心發文部門也不會一成不變，但針對確定的政策問題，應保持相對固定的部門聯合發文，同領域的政策問題也可由相對固定的部門聯合發文，有效提高政策質量。

此外，由于創新政策數量龐雜，發文機構眾多，缺乏核心部門的領導和牽頭，在實際政策制定中容易出現分工不明確、責任不清晰、工作效率低等問題。根據上述分析結果可知，在中國創新政策體系中，科技部是當前發布創新政策的中心部門，但科技部未發揮統籌作用，僅聚焦科技創新領域。未來可在深化政府機構改革，加快政府職能轉變的基礎上，賦予科技部統籌職能，科學規劃、優化協同，形成政策發文部門系統化、政策發布精益化的格局。

3.彌補政策目標結構性缺失

一個完整、全面的政策分析，政策目標的確定是必不可少的部分。政策目標反映了決策者希望達成的目的，而政策指標則是政策目標的具體尺度。通過梳理205份創新政策可發現，中國創新政策在目標設立方面存在明顯缺失，約有33.66%的政策文本缺少對于政策目標的表述，大部分政策目標的語言表述不夠明確具體。因此，為提升創新政策效力，有必要進一步明確政策目標。

通過分類分析中國創新政策的政策目標，可知政策目標主要集中在創新投入和創新環境方面，而對于知識創造、企業創新、創新績效等政策目標關注較少。《全球創新指數報告》顯示，中國在創新資源排名上相對落后，近五年平均排名為28.8名。在創新環境方面排名也偏低，近五年平均排名為17名。未來在政策目標確立和細化上，一方面應進一步提升創新資源投入，改造創新環境;另一方面應著重在知識創造、企業創新、創新績效領域增加政策目標，特別針對排名較為落后的二級指標，制定更具體、可測量的政策目標。

4.調整政策工具系統性問題

上述分析結果表明，中國創新政策在政策工具使用方面，需求型工具的使用數量以及量化得分處于明顯劣勢。創新政策多集中于平臺搭建、人才培養、資金投入、公共服務、行政環境構建等供給型與環境型政策工具，而政府采購、服務外包等需求型政策工具使用數量較少。目前，中國創新發展已由過去單一線性創新演變為全鏈創新，單純依靠投資驅動以及要素供給，已難以實現創新能力提升。需求型政策工具能夠通過不斷激勵并創造新需求，形成覆蓋創新全部環節的全鏈創新，既符合中國邁入創新驅動發展階段的時代背景，又能充分發揮從需求側拉動創新的效果。如創新政府采購形式，能有效提高科技成果轉化率，降低市場競爭風險，減少創新不確定性;創新券作為政府采購的新形式，可以視為消費端補貼，對于提升科技人員創新能力，激勵科研人員創新需求具有重要拉動作用[14]。

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The Econometric Analysis of China's Innovation Policy Based on Three-dimensional Quantitative Perspective

Zhang Wenguang / Yan Rong

Abstract： This paper takes October 2014 as the research starting point. Using 205 policy documents as the database to explore the characteristics of China's innovation policy since the "Mass Entrepreneurship and Innovation" deeply. This paper uses qualitative and quantitative research methods and the analysis software， Ucinet and Nvivo11， to analyze the quantity， inter-governmental relations and the content policy tools of China's innovation policy. Dig the policy information and internal law hidden in policy literature， and presenting in a quantitative way. By establishing a three-dimensional analysis framework for China's innovation policy， we will determine the policy intensity， policy objectives， specific measurement content and criteria for policy instruments， and put China's innovation policy within the system's analytical framework. Based on the results of the analysis and assessment， we will clarify the characteristics of China's innovation policy in policy effectiveness， departmental synergy， policy objectives， and policy tools. Based on this， the article proposes the innovative policy optimization paths that coordinates the relationship between the number and strength of policies， enhances departmental relationship， improves policy objectives and adjusts policy tool structure.

Keywords： Innovation Policy; Inter-governmental Relations; Policy Tools; Policy Evaluation