PPP項目的風(fēng)險管理問題及政策建議

摘要：近年來，PPP模式的發(fā)展一直在“重量”的方向上，PPP中隱匿的風(fēng)險亟需關(guān)注。本文首先通過分析PPP模式，總結(jié)發(fā)展PPP項目的現(xiàn)實意義。其次，分層面梳理PPP項目中的風(fēng)險，提出PPP項目的風(fēng)險管理問題并進(jìn)行相應(yīng)的分析。最后，在防范地方政府隱性債務(wù)的背景下，針對相關(guān)問題提出防范化解PPP項目風(fēng)險的思路和政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;地方政府隱性債務(wù);風(fēng)險管理

中圖分類號：F283;F224 ??文獻(xiàn)識別碼：A ?文章編號：

2096-3157（2019）29-0046-02

自2014年推廣PPP模式以來，在一系列政策文件的推動下，我國PPP經(jīng)歷了快速發(fā)展的五年，在促進(jìn)地方基建和公共服務(wù)，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用，但繁榮的背后，風(fēng)險問題不容忽視。近兩年，國家及地方層面對于PPP項目進(jìn)行了全面整治，只有風(fēng)險管理到位，才能保障PPP項目得以規(guī)范、持續(xù)的發(fā)展。

一、推廣PPP模式的意義

1減輕政府債務(wù)壓力，避開政府財政限制

就目前情況來看，地方政府財政限制因素較多，最為主要的是在舉借債務(wù)彌補(bǔ)資金缺口時并未充分考慮其自身的償債能力，這往往就會導(dǎo)致地方政府財政缺口較大。借助PPP模式，在項目建設(shè)的初始階段，政府與社會資本方可以在合同中設(shè)置條款，明晰雙方風(fēng)險和收益的分配。因此，PPP項目解決了政府因財政不足而無法提供公共產(chǎn)品的問題，同時也推動地方政府債務(wù)的規(guī)范化。

2解決政府期限錯配，緩解政府財政支出壓力

地方政府為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基于投資推動需求的策略，加大財政支出，盲目啟動項目建設(shè)，沖動增加投資規(guī)模，項目論證流于形式，種種因素疊加導(dǎo)致項目成本收益無法保障，進(jìn)而推動政府債務(wù)增長過快。PPP項目引入社會資本方的參與，它不僅紓困財政供給難以滿足需求，而且解決了期限錯配帶來的政府資金缺乏問題。

3開拓投融資渠道，實現(xiàn)投資和融資多元化

PPP模式的應(yīng)用不僅為地方政府收支不匹配問題的解決提供工具，同時為企業(yè)富余資金流向公共服務(wù)領(lǐng)域打開了通道，增加了私人資本的投資途徑。此外，PPP模式作為融資機(jī)制的創(chuàng)新品，為城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展打開了新的轉(zhuǎn)型思路。城投公司可以社會資本的形式參與到PPP項目中，實現(xiàn)多元化城投的業(yè)務(wù)和收入來源。

二、PPP項目的風(fēng)險管理問題

由于項目周期多為長周期，項目投資規(guī)模較大，且公共服務(wù)領(lǐng)域項目占據(jù)很大的比重，PPP項目的社會影響深遠(yuǎn)，公眾關(guān)注度較高。不規(guī)范的PPP項目操作會變相增加政府財政支出壓力，導(dǎo)正政府債務(wù)風(fēng)險的累積。基于上述考慮，剖析PPP項目涉及到的風(fēng)險，并對風(fēng)險進(jìn)行必要的管理意義重大。下面將主要從政府層面風(fēng)險、市場層面風(fēng)險、項目層面風(fēng)險著手，對各類風(fēng)險展開綜合分析。

1政府層面風(fēng)險

目前，由于高層強(qiáng)化PPP項目的規(guī)范管理，各地PPP項目入庫數(shù)量和規(guī)模均呈現(xiàn)大幅度下降的趨勢，PPP項目發(fā)展中存在的諸多問題也引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。首先，BOT是PPP項目的主要運(yùn)作模式，其他運(yùn)作模式應(yīng)用較少，運(yùn)作模式單一化特征明顯。其次，通過對現(xiàn)有PPP項目統(tǒng)計分析可知，政府支出責(zé)任依舊很大。主要表現(xiàn)在：從數(shù)量方面來看，政府付費(fèi)類項目比重最大;從項目投資規(guī)模來看，大比例是可行性缺口類項。最后，針對地方政府債務(wù)管理，高層陸續(xù)出臺了系列政策，這影響著PPP項目的未來發(fā)展。如政府付費(fèi)類PPP項目發(fā)展受到限制，央企作為社會資本方參與PPP項目受限，PPP項目融資難度增大，社會資本將更加重視運(yùn)營質(zhì)量和效率，民營資本的的參與比重將逐步增大。另外，政策的持續(xù)高頻率下發(fā)，以及政府部門認(rèn)知的缺乏，可能導(dǎo)致PPP項目周期內(nèi)運(yùn)作方式的多次變動。目前，地方政府隱性債務(wù)治理加壓的態(tài)勢下，PPP項目政府層面風(fēng)險不容忽視。

2市場層面風(fēng)險

PPP項目不可避免地要承擔(dān)一部分市場風(fēng)險，如利率風(fēng)險，利率不確定性給項目造成的損失;外匯風(fēng)險，匯率變化風(fēng)險和外匯可兌換風(fēng)險;通貨膨脹，物價水平上升導(dǎo)致項目成本增加;融資風(fēng)險，融資結(jié)構(gòu)不合理、資金籌措困難;市場需求改變，唯一性風(fēng)險之外由經(jīng)濟(jì)、社會、人口、法規(guī)導(dǎo)致的需求變化;第三方延誤，其他項目參與者拒絕履行或拖延履行約定責(zé)任義務(wù)等。此外，這類風(fēng)險防控較難，且影響較大，對這類風(fēng)險的管理難度較大。這些風(fēng)險無疑會增加項目融資成本，減少項目收益，影響PPP項目價值的發(fā)揮。

3項目層面風(fēng)險

項目層面風(fēng)險相對具體，涉及項目方方面面的細(xì)節(jié)，例如合同風(fēng)險、施工風(fēng)險等。這些風(fēng)險輕則導(dǎo)致項目成本增加，運(yùn)營效益不理想，收入延誤等，重則帶來財務(wù)狀況惡化，導(dǎo)致社會資本方非法妨礙項目財務(wù)，甚至參與各方間出現(xiàn)糾紛，可能導(dǎo)致項目中止或終止。

三、促進(jìn)PPP項目健康發(fā)展的思路及政策建議

當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)治理加壓的態(tài)勢下，可從合理確定發(fā)展規(guī)模，加強(qiáng)預(yù)算管理和資金管控，完善價格形成及動態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立健全PPP項目績效管理體系等方面著手，管理PPP項目發(fā)展中的風(fēng)險，促進(jìn)PPP項目健康發(fā)展。

1合理確定PPP項目的發(fā)展規(guī)模

科學(xué)認(rèn)識地方政府提供公共服務(wù)的水平，實現(xiàn)對PPP項目發(fā)展規(guī)模的合理確定。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著不容忽視的作用，而PPP項目多為基建項目。地方政府基于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的訴求，不能真正做到需求和供給能力的均衡。尤其是在項目需求旺盛，財政收入嚴(yán)重不足時，盲目啟動項目建設(shè)，沖動增加投資規(guī)模，項目論證流于形式。為有效遏制地方財政風(fēng)險，阻礙風(fēng)險的進(jìn)一步擴(kuò)大，應(yīng)該做好PPP項目的政府投資規(guī)劃，在啟動PPP項目建設(shè)時，做好地方財政評估，根據(jù)建設(shè)需求及項目的輕重緩急，做好項目篩選。需要特別重視的是，PPP模式的發(fā)展規(guī)模，應(yīng)該是綜合考慮項目基本屬性以及成本收益率的情況下，做出的最優(yōu)化安排。

2加強(qiáng)預(yù)算管理和資金管控

從實踐來看，運(yùn)用PPP模式實施項目建設(shè)過程中，進(jìn)行預(yù)算管理是重要且必要的。預(yù)算管理是項目科學(xué)投融資的保障。預(yù)算管理的重要性不言而喻，但就目前來看，多數(shù)地區(qū)的政府沒有認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，造成項目資源的浪費(fèi)。在開展預(yù)算管理時，要綜合考慮政府、項目、市場等風(fēng)險因素的影響，以保障預(yù)算管理的科學(xué)合理。另外，還要加強(qiáng)項目資金的控制和管理。就目前PPP項目來看，PPP項目的政府資金投入不能超過財政支出10%的比例限制，為了有效保障資金效用的發(fā)揮，應(yīng)對項目不同階段資金的投入嚴(yán)格把控。此外，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，地方資源稟賦狀況，地方政策規(guī)范化程度，以及地方政府償債能力等多個方面的考量，地方財承的比例應(yīng)該允許差異化的存在。

3完善價格形成和動態(tài)調(diào)整機(jī)制

PPP項目的價格形成和動態(tài)調(diào)整機(jī)制關(guān)系著公共利益，目前的機(jī)制存在著或多或少的問題，作用不能有效發(fā)揮。為了保障PPP項目價格的真實有效，綜合考慮項目特點(diǎn)、區(qū)域資源稟賦等因素，設(shè)計規(guī)范化、多元化的價格形成方式。對于競爭性項目，要盡可能發(fā)揮市場機(jī)制的作用，減少政府干預(yù)造成價格的不合理;對于非競爭性項目，雖然市場作用的發(fā)揮存在限制，但政府法人干預(yù)也不能“肆意妄為”，要做到有所為有所不為。另一方面，實行價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制。PPP項目期限較長，實施過程中變動因素較多，為了保障各參與方利益，PPP項目價格調(diào)整應(yīng)是動態(tài)靈活的。另外，為提高公眾對調(diào)價的接受度，應(yīng)不斷加強(qiáng)調(diào)價過程的公開透明性。設(shè)計多方共同參與的工作機(jī)制，每當(dāng)價格需要作出調(diào)整時，應(yīng)確保項目參與的暢通性，在利益方的共同作用下，積極引導(dǎo)新價格的形成，有效平衡多方利益。

4建立健全績效考核管理體系

在PPP項目實施過程中，績效考核管理體系的存在，有利于降低風(fēng)險的發(fā)生，保障各參與方資金的安全，保證項目實施規(guī)范，減輕財政支出壓力，減少隱性債務(wù)風(fēng)險的累積。一方面，建立全面績效管理。PPP項目由于其復(fù)雜性，涉及的行業(yè)、參與方等都較多，績效管理應(yīng)做到系統(tǒng)全面。另一方面，研究設(shè)計PPP績效管理指標(biāo)體系。基于不同領(lǐng)域的特點(diǎn)，出臺相應(yīng)的PPP績效管理辦法，穩(wěn)定投資者預(yù)期，防范社會資本的投資風(fēng)險。可由國家按照項目所屬領(lǐng)域設(shè)置績效考核的核心指標(biāo)，如成本控制、環(huán)境評估結(jié)構(gòu)、故障率等，核心指標(biāo)的的分值在績效考核中要給予特別重視。地方政府可以根據(jù)自身實際，增設(shè)新的指標(biāo)值，但只能作為對核心指標(biāo)的完善。通過績效管理機(jī)制的效應(yīng)的發(fā)揮，保障PPP項目運(yùn)作的穩(wěn)定、健康、高效，確保PPP項目發(fā)展的正常有序。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量階段，PPP模式的快速擴(kuò)張與宏觀經(jīng)濟(jì)重視質(zhì)量發(fā)展要求相偏離。未來在繼續(xù)推廣PPP模式時，應(yīng)該加強(qiáng)對PPP項目風(fēng)險管理，推動PPP項目規(guī)范發(fā)展，做真PPP項目，以發(fā)揮PPP模式的優(yōu)越性。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔志娟，朱佳信基于PPP項目的政府隱性負(fù)債形成與確認(rèn)[J].財會月刊，2019，（08）：71～77

[2]劉方防范地方政府隱性債務(wù)背景下PPP健康發(fā)展研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2019，（06）：29～35

[3]韓軍，呂雁琴，徐勇政府和社會資本合作模式研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2017，（02）：106～110

[4]趙陽光政府和社會資本合作（PPP）項目價格機(jī)制研究[D]中國財政科學(xué)研究院，2017

作者簡介：

宋海超，中國人民大學(xué)商學(xué)院碩士研究生;研究方向：企業(yè)管理。