淺析中國非政府組織資金短缺的困境及對策

摘要：近年來非政府組織（NGO）在世界范圍內發展迅猛。和發達國家相比，我國NGO運營資金短缺一直是阻礙其發展的痼疾。造成這一現狀的原因很多，本文擬從政府、社會和自身三個層面來尋找解決這一問題的途徑。

關鍵詞：非政府組織;資金短缺;困境;對策

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2096-3157（2019）29-0050-03

非政府組織（NGO）一詞來源于西方，是英文中Non-Governmental Organization的直譯。在我國，非政府組織還有其他的名稱如：民間組織、第三部門、非營利組織、社會組織等。這些組織和非政府組織在內涵和基本職能上大同小異，并沒有根本性的差別。因此，本文所涉及的非政府組織，在一定意義上基本可以涵蓋以上提及的各類組織。

在國外，美國霍普金斯大學的萊斯特薩拉蒙（Lester Salamon）教授對非政府組織概念的解釋最具代表性。他總結出的非政府組織的五大特征，即（1）組織性（formally constituted）;（2）非政府性（non-governmental）;（3）非營利性（non-profit）;（4）自治性（self-governing）;（5）志愿性（voluntary）。其中，學界公認非政府組織最重要的兩大特征是非政府性和非營利性。然而，根據這一概念來衡量中國現有的各類組織，真正完全符合上述五大標準的非政府組織幾乎沒有。因此，根據中國的國情，非政府組織被多數學者認定為是可以自主運作，有明確的組織結構，以非盈利為目的，以志愿服務主要方式，以公益性為目標的組織。

一、中國非政府組織資金短缺的現狀

隨著全球性社團革命的興起，各國非政府組織發展勢頭迅猛。由于其有效的彌補了“政府失靈”和“市場失靈”的缺陷，并在維護公民全力、推進民主政治方面作用突出，故非政府組織在國家社會經濟生活中扮演著越發重要的角色。在我國，雖然非政府組織的規模和作用還遠不能和政府公共部門相比較，但是隨著經濟快速發展及經濟體制改革的深入，政府無法進行所有必要的經濟任務并提供一切必須的社會服務，于是政府從此開始縮小規模，將許多經濟和社會的責任轉移到不同的社會集團，給非政府組織提供了生存空間。因此，國內的非政府組織在寬松的社會政治環境下獲得了長足的發展。根據國家統計年鑒，截止到2017年，我國目前所有的社會組織有761539家，其中社會團體總數354794，民辦非企事業單位數為400438，基金會數量為6307[1]。從2010年起，相關組織、團體注冊的年均增幅保持在8%左右。

然而，國內的非政府組織雖然前景廣闊，但在發展過程中遇到的問題也越來越多。其中資金短缺不僅是最普遍而且也是最棘手的問題，嚴重影響到非政府組織的生存和發展。國內非政府組織的資金短缺的困境體現在：

1融資結構不合理，過分依賴資助捐款

一般說來，世界各國非政府組織的資金來源可分為三類：（1）政府或公共部門資助;（2）會費收入和營業收入;（3）慈善捐贈。近年來我國非政府組織資金的主要來源是政府直接撥款和各種途徑的捐款收入，約占總收入的80%。而國內慈善捐款尚未形成風氣和規模，2016年我國慈善捐贈占GDP的比例僅為019%，與美國、英國等發達國家相比，差距明顯。2016年美國人一共捐了 3900億美元，占美國GDP的2%～3%。而受到脫歐影響的英國，2016年捐贈占GDP的比例為052%。更為重要的是社會捐款具有不穩定性，容易受到外部環境的波動影響，不能夠形成穩定的資金流。因此，各國一般不把捐贈作為非政府組織的第一收入來源。

2自創經營性收入比例低，資金運作能力差

相對穩定且可持續的資金來源是非政府組織本身的經營性收入。國內非政府組織的經營性收入在總收入占比中一直比例偏低。一般保持在20%左右。在英美等發達國家，非政府組織的服務性收入一般保持在50%～60%[2]。這樣不僅規避了捐款不穩定所帶來的經營風險，而且進一步提升了非政府組織本身的經營能力。對于已募集來的資金，如何通過資本運作達到保值增值亦是增加收入的另一渠道。然而實際情況是國內非政府組織由于為保持其“非營利性”而選擇安全性高、收益低的傳統投資方式，使得投資增值較少，投資收益占融資總量的比重較低。

二、中國非政府組織資金短缺的原因

我國非政府組織資金短缺問題一直長期存在，可以從政府、社會和非政府組織自身三個層面進行原因分析。

1政府層面

一方面，各級政府對非政府組織的支持力度不夠。自2000年，政府提供的財政撥款和補貼在非政府組織總收入的占比從4997%迅速降至近年來的762%。這是因為我國正處于改革開放的攻堅階段，政府把大量資金投入到經濟建設中，對非政府組織發展的投入相對較少。此外，由于政府對非政府組織在社會治理中發揮的作用認識存在偏差，對非政府組織資助扶持的主動性不足。另一方面，針對非政府組織的稅收減免制度不完善。用稅收減免政策來鼓勵支持非政府組織的發展是各國通用的一種扶植措施。從優惠內容上看，主要包括對非政府組織所提供的服務和經營性活動的收入，以及公益捐款部分的稅收部分。根據2008年《企業所得稅法》規定企業公益捐款免稅額度大幅提升，從3%提高到了12%。可惜重大利好政策卻沒有落到實處。原因是符合條件的非政府組織的資格認定問題相對滯后。雖然在2009年政府又出臺了一系列關于資格認定和減免稅收的實施細則，但從列舉條目看，“免稅新規不但沒有擴大非營利組織的免稅收入范圍，反而進一步壓縮和收緊了免稅空間和條件。不僅會直接導致捐贈人的捐款被以稅收形式向政府轉移，而且使非營利公益組織的發展資金積累不能得到有效的保障”[4]。

2社會層面

第一，非政府組織缺乏社會公信力。非政府組織的社會公信度是影響融資效果的一個重要因素，目前我國的非營利組織社會公信度不高，主要和非政府組織的管理運營體系不規范有關。由于缺乏有效的管理和監督，非政府組織的財務不透明，捐款的使用情況無處查詢，出現了一系列如“章子怡詐捐門”、“郭美美炫富事件”等負面新聞，對非政府組織的社會公信力造成了不可挽回的惡劣影響，進而影響到個人和企業的捐款積極性。

第二，公眾投身公共事務的意識淡薄。隨著公民意識的覺醒和公民社會的發展，公益事業被越來越多的人接受和認可，各種慈善組織、公益基金紛紛成立，社會捐款的數額也在不斷的增加。可是，與歐美發達國家公益事業平穩有序發展相比，我國的公益事業還處在起步階段，社會捐款數額總量不高。據我國國家發改委下屬的經濟研究所發表的研究報告稱，曾為社會公益事業捐過款的中國企業比例不過1%。這就意味著，在全國大約l000萬家各類企業中，僅10萬家企業參加過救助貧困居民等社會公益性活動。尤為令人吃驚的是，中國企業的社會慈善事業捐款總額僅為GDP的01%，與美國的9%有著天壤之別[5]。

3自身層面

非政府組織本身應具有非政府性，可是很多非政府組織最初是從行政機構直接轉化而來或由行政機關直接創辦。長期以來早已習慣了靠政府撥款和社會捐款的“等、靠、要”模式。如今，隨著非政府組織的數量越來越多，競爭壓力不斷增大，加之政府財政緊縮，缺乏主動籌款意識的非政府組織出現了資金緊張的困境。另一方面，自創收入偏低是我國非政府組織的一大通病。造成這一局面的原因主要在于，很多組織的早期曾受政府管理，在體制改革過程中被推向社會，然而長期形成的行政化作風沒有及時轉變，非政府組織對新的身份定位認識模糊，對政府依賴嚴重，獨立性和經營能力差，服務意識薄弱，無法在競爭激烈的市場環境中立足。

三、對策分析

由于長期處于資金短缺的困境中，國內的相當一部分非政府組織陷入了“休眠狀態”的尷尬境地。要想從根本上扭轉非政府組織因資金短缺問題帶來的負面影響，只有通過政府、社會和非政府組織本身三方面形成合力，才是從根本上解決資金短缺問題的路徑。

1政府方面：加大制度性支持，進一步提供稅收優惠等政策扶持

隨著非政府組織在經濟社會生活中的作用不斷凸顯，能否健康穩定的發展直接影響到我國公民社會的形成和發展。因此，為了幫助非政府組織擺脫資金上的困境，政府可以嘗試通過直接撥款和間接支持的方法幫助非政府組織度過難關。

首先，政府撥款是非政府組織最直接穩定的的資金來源。近些年來，雖然非政府組織的總收入中，政府直接撥款的占比在不斷降低。可是政府撥款具有其他資金來源所沒有的穩定性和強制性。加之，隨著國家經濟實力的不斷提升，可支配的財政收入也在不斷增加，這為加大對非政府組織的投入提供了堅實的經濟基礎。

其次，作為扶持非政府組織的常用手段，通過政府購買服務對非政府組織進行間接的資金支持，是緩解非政府組織財務危機的有效方法之一。政府向非政府組織購買服務，不僅減輕了政府在相關領域的負擔，而且為非政府組織提供了穩定的資金來源。我國早在2008 年就在經濟發達的地區如北京、上海等地進行政府購買服務的嘗試。自2012年起，中央財政加大了扶持力度，每年 2 億元的專項資金專款專用，全部用于向非政府組織購買各項社會服務。并且這一數額還在逐年加大。各相關部委也出臺了一系列措施，如《關于政府購買社會工作服務的指導意見》、《國務院機構改革和職能轉變方案》等，進一步推動政府向社會力量購買服務。在2013年9月由國務院辦公廳發布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中明確規定“在教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等七大基本公共服務領域，逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔”[6]。

最后，進一步完善和規范稅收優惠減免政策，為非政府組織減輕財務負擔，是政府間接政策幫扶非政府組織發展的一項重要舉措。雖然自上世紀90年代以來，我國政府在對非政府組織發展方面的政策傾斜和幫扶問題進行了諸多嘗試，甚至努力尋求立法方面的突破，并根據《企業所得稅法》、《個人所得稅法》、《稅收征管法》等法律，《營業稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》、《增值稅暫行條例》等相關條例，初步勾勒出我國對非政府組織稅收優惠政策的雛形。但是在具體界定和操作方面還很不完善。因此，非政府組織免稅主體資格的認定就成為解決稅收優惠難題的突破口。在我國，非政府組織的免稅資格認定問題長期以來一直缺乏制度性規定，認定工作嚴重滯后。導致大批符合要求的非政府組織不能獲得身份的認定，繼而無法享受包括免稅、減稅在內的一系列優惠政策。相關部門應借鑒各國相關經驗，制定簡單易行的操作標準，加快非政府組織的免稅資格認定工作。

2社會方面：完善監督機制，提升社會認可度

社會對非政府組織的認可程度直接決定了非政府組織公信力的高低。對于極少數負面事件造成的惡劣影響，要想重塑社會形象。首先，非政府組織自身應加強自我約束，主動向社會公開信息，及時準確的向社會公開資金使用狀況，進行的活動和社會影響等。這樣加深了社會大眾對非政府組織運營的認識，也增進了相互的理解。其次，政府在鼓勵非政府組織多方面參加社會公共事物的同時，也應該進一步加強對非政府組織的資金進行監管。目前，我國非政府組織登記時接受部門主管機關和民政登記機關的雙重審核，可是登記結束后，部門對非政府組織的運營進行監管，職責不夠明確。因此，借鑒英美等國經驗，促進非政府組織管理體制的改革，從雙重管理制度向一元監管模式過渡。引入監督機制，確立年檢制度，并對組織進行定期或不定時的抽查，以此來加強對非政府組織資金運作的監管，以防止徇私舞弊和腐敗現象的產生。再次，雖然我國傳統社會遺存下來的公民參與意識相對淡薄，但是隨著社會經濟的發展，我國公民意識也已逐步覺醒，因此非政府組織應該充分調動社會大眾對公益事業的參與熱情。不僅通過傳統媒體如報紙、電視、電臺，更可以借助自媒體的力量，在微信、微博等平臺對非政府組織的發展、成就和困難等進行及時的推送，吸引社會廣泛的關注。為了激勵社會捐助，還可以對典型的個人、公司等的捐助，進行及時曝光。同時，非政府組織要轉變運營理念，徹底改變以前“等、靠、要”的陳舊觀念，提高自身公關能力，主動出擊與企業等捐助實體接洽，并對企業的善舉及時報道，這樣不僅能夠增加非政府組織的資金收入，還幫助企業提升了知名度，向社會傳遞了正能量，實為一舉多得。

3自身方面：練好內功，提高自創收入水平

政府撥款和社會捐贈雖然在我國非政府組織的資金來源中占有較大比例，但是過多依賴政府或社會都會使非政府組織的發展受限。我國非政府組織必須練好“內功”，面向市場開展經營性活動，打造自身過硬的自創收入技能，為組織融資拓展一條獨立自主且穩定安全的渠道。近年來，發達國家非政府組織的自創收入已能夠達到其總收入來源的一半左右。而反觀我國非政府組織的自創收入能力遠低于這些國家，僅占總收入的6%左右。然而，這一現實問題也恰恰說明，我國非政府組織在增加自創收入方面還有巨大的提升空間。一般說來，以非營利為根本宗旨的非政府組織，一方面，享受著政府提供的包括減免稅收的各種政策優惠，另一方面，還能夠收到穩定的政府撥款和社會捐贈，在提供同等社會服務時具有價格優勢。因此，在公平健全的市場競爭中，我國非政府組織應該轉變被動等要的思想觀念，學習發達國家的發展模式，利用自身的優勢靠提供優質的服務獲得公眾認可，使組織獲得穩定的造血能力，努力提高自創收入水平，進而實現可持續發展。

參考文獻：

[1]中國國家統計局。2017國家統計年鑒[EB/OL].http：//wwwstatsgovcn/tjsj/ndsj/2017/indexchhtm，2018-5-1

[2]崔執樹我國非營利組織籌資現狀及對策研究[J].北方經濟，2007，（23）

[3]王源超論對慈善組織的法律規制[D]煙臺：煙臺大學，2014

[4]宮艷妮我國政府對非營利組織的資金監管問題研究[D]沈陽：沈陽師范大學，2013

[5]注重公益才能成為真正大國[EB/OL].http：//financesinacomcn/review/20051123/11272141350shtml，2017-11-13

[6]黃軒轅購買“服務”激發社會組織活力[J].招標與投標，2014，（9）

[注]基金項目：本文系江蘇省社科基金項目“行政腐敗治理中的內部監督研究”（項目號：17ZZB003）的階段性成果

作者簡介：

張圓，江蘇第二師范學院馬克思主義學院，副教授，碩士;研究方向：行政管理，公共管理。