PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的約束性與發(fā)展對(duì)策研究

莫崇雯

摘 要：為進(jìn)一步做好應(yīng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作，2014年，國務(wù)院對(duì)于政府行政機(jī)構(gòu)在融資平臺(tái)進(jìn)行融資做出了明確規(guī)定，不允許地方政府在融資平臺(tái)發(fā)揮融資職能。但是考慮到地方政府進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)出現(xiàn)的財(cái)政短缺等難題，允許其依法依規(guī)采用PPP模式和適時(shí)適量發(fā)行地方政府債券。從此，PPP和政府債券兩種模式就登上了政府融資舞臺(tái)。本文主要通過分析闡述PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的基礎(chǔ)、約束，探索未來發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

關(guān)鍵詞：PPP; ?專項(xiàng)債; ?約束性; ?發(fā)展對(duì)策

1引言

“2019第五屆中國PPP發(fā)展（融資）論壇”在2019年10月底召開，當(dāng)時(shí)論壇會(huì)上，國家財(cái)政部副部長鄒加怡曾強(qiáng)調(diào)，要“積極探索PPP和專項(xiàng)債的結(jié)合，以此來撬動(dòng)社會(huì)投資，緩和地方政府財(cái)政困難，共同發(fā)揮協(xié)同作戰(zhàn)的加力效應(yīng)”。這一講話隨即引起了社會(huì)各界關(guān)于PPP和專項(xiàng)債結(jié)合發(fā)力的路徑問題的一系列討論。[1] 梳理清PPP和專項(xiàng)債結(jié)合對(duì)地方政府，對(duì)銀行資金關(guān)聯(lián)，并找到優(yōu)化高效策略，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有重要意義。

2 PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的基礎(chǔ)

2.1擔(dān)當(dāng)“保增長”責(zé)任

兩者都是在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入改革新模式下應(yīng)運(yùn)而生的，從國家層面提出并推行的經(jīng)濟(jì)政策，他們的提出本身就賦予了其保經(jīng)濟(jì)增長的責(zé)任和使命。PPP模式提出就是為了穩(wěn)定我國宏觀經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力。而專項(xiàng)債當(dāng)時(shí)是在中美貿(mào)易戰(zhàn)造成出口減少，內(nèi)需又存在不足的背景下提出的，當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇下行壓力，國務(wù)院試圖通過地方資本投資推進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以發(fā)行專項(xiàng)債額度，兩項(xiàng)的實(shí)施都是為保證宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2.2功能定位都實(shí)現(xiàn)兼容

功能定位上，PPP目標(biāo)解決對(duì)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)的運(yùn)行難和融資難等問題，包括提供社會(huì)性公共性的產(chǎn)品和服務(wù)方式轉(zhuǎn)變及財(cái)政資金籌措難等。專項(xiàng)債目標(biāo)在于依法依規(guī)舉借外債以解決地方政府投資項(xiàng)目的資金困難問題，主要包括政府有開展或者說建設(shè)義務(wù)的項(xiàng)目資金難問題。可以看出兩者結(jié)合有著重要意義，我們可以通過PPP模式引進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營商，確保高效實(shí)現(xiàn)運(yùn)營績效，再通過專項(xiàng)債務(wù)解決資金籌措難的問題。

2.3取長補(bǔ)短彼此有需求

18年以來，國家財(cái)政政策呈現(xiàn)收緊信貸放出，在此政策下，PPP融資就比較困難，融資成本也時(shí)有變化，個(gè)別項(xiàng)目有時(shí)竟高于8%。而政府債券項(xiàng)目要依賴于項(xiàng)目是否產(chǎn)生收益來確定發(fā)行額度，由于是地方政府作為發(fā)行主體。融資利率一般是不超過4%。但是，要考慮到地方政府項(xiàng)目的社會(huì)性和公共性，以及專款專用的政策規(guī)定，一定程度限制了資金流動(dòng)，使其并不能使資金滿足各類項(xiàng)目需求。[2]

3 PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的約束

3.1來自統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還款來源約束

PPP模式下項(xiàng)目的還款來源是一般公共預(yù)算，政策不允許其列入政府性基金的預(yù)算支出，不得從其中列支（除地域污水及垃圾處理收費(fèi)項(xiàng)目外）。專項(xiàng)債的還款來源主要是政府性基金，通過基金等專項(xiàng)收入進(jìn)行償還。這就涉及一個(gè)問題，將兩者結(jié)合后，同一項(xiàng)目如何合法合規(guī)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好PPP和專項(xiàng)債的還款額度，這無疑給財(cái)政管理增加了一定難度。

3.2來自地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束

無論是PPP還是專項(xiàng)債模式都要盡量規(guī)避地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這是最基本的約束條件。這就出現(xiàn)幾個(gè)不得不考慮的因素：首先PPP模式下財(cái)政承受力約束線為10%，為其不可觸碰的紅線;其次兩者結(jié)合時(shí)，可能因一方財(cái)政支出額度限制先達(dá)標(biāo)，而使整體呈現(xiàn)1+1<2，甚至是=0的效果;再次專項(xiàng)債因余額和限額有規(guī)定要求，債券發(fā)行量有限;最后有些項(xiàng)目采用PPP和專項(xiàng)債結(jié)合，使其呈泛化現(xiàn)象，這種形勢下容易產(chǎn)生行政隱性債務(wù)。

3.3來自融資主體互不兼容約束

下發(fā)政府債券相當(dāng)于借用政府信用，利用政府資源籌措資金，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施公益項(xiàng)目建設(shè)，并依靠項(xiàng)目未來收益來償還債務(wù)。 PPP模式是把可能實(shí)現(xiàn)的收益權(quán)限交由市場某公司或者社會(huì)投資方，籌措的資金建設(shè)負(fù)有政府義務(wù)的公共產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)，是一種依靠市場性質(zhì)資源的融資模式。所以兩模式的結(jié)合，要厘清市場和政府的關(guān)系和權(quán)限，劃清邊界，實(shí)現(xiàn)資源高效利用和社會(huì)效益最大價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

3.4來自審批信息互不對(duì)稱約束

因PPP和專項(xiàng)債管理系統(tǒng)互相獨(dú)立運(yùn)行，使兩者在諸多內(nèi)容和信息分享上存在不對(duì)稱情況，還沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，使得有的地方政府分別申請PPP和專項(xiàng)債來，造成了時(shí)間和管理成本的浪費(fèi)。

4 PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的發(fā)展對(duì)策

4.1科學(xué)劃分收益來源

PPP和專項(xiàng)債模式下都慢慢顯現(xiàn)出泛化特點(diǎn)，為防止投入和回資雜亂無章，需要科學(xué)劃分兩者收益來源。要明確專項(xiàng)債收益來源主要是土地出讓金形式的政府基金，將土地增值部分收益再投入PPP項(xiàng)目，確保配套資金到位;要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目本身運(yùn)營收益，做好科學(xué)合理劃分;要對(duì)不能用于專項(xiàng)債還款的收益資金做好限制規(guī)定。

4.2推進(jìn)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

為解決因信息不對(duì)稱造成的時(shí)間和管理成本浪費(fèi)，政府層面應(yīng)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)PPP信息平臺(tái)同專項(xiàng)債申報(bào)平臺(tái)間的數(shù)據(jù)共享。要嚴(yán)格審查關(guān)聯(lián)項(xiàng)目和同一項(xiàng)目的申報(bào)運(yùn)行，防止出現(xiàn)為獲取資金重復(fù)提報(bào)的情況;要對(duì)項(xiàng)目收益來源做好歸納記錄，防止出現(xiàn)同一筆資金為兩個(gè)及以上項(xiàng)目承擔(dān)還款任務(wù);通過數(shù)據(jù)共享，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)行的可行性進(jìn)行評(píng)估，確保PPP和專項(xiàng)債模式下規(guī)模合理，項(xiàng)目合規(guī)。

4.3加強(qiáng)財(cái)政收支管理

雖然PPP項(xiàng)目運(yùn)營收入是歸于所屬企業(yè)或者是社會(huì)資本，不通過地方政府財(cái)務(wù)核算，但是要考慮到在PPP模式下存在專項(xiàng)債的情況，就要核實(shí)好專項(xiàng)債的財(cái)政收支，做好資金預(yù)算;其次，要考慮到專項(xiàng)債的還款來源用到項(xiàng)目收益的情況，在編制預(yù)算時(shí)，要分別列明收支及償還債務(wù)情況;還要考慮到PPP模式和專項(xiàng)債模式還款來源如果存在置換情況，應(yīng)合法合規(guī)做好公共預(yù)算賬同政府基金兩賬本。

4.4統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交易條件

為讓PPP和專項(xiàng)債最大程度發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，要在編制推進(jìn)方案和評(píng)審時(shí)就將各種交易條件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好。對(duì)專項(xiàng)債券的發(fā)行定量，控制在合理規(guī)模范圍內(nèi);要前置考慮債券發(fā)行后資金的合法合規(guī)高效使用及后期資金償還問題。

5結(jié)語

綜合來看，我們要充分高效利用好政府和市場資源，厘清兩者關(guān)系和負(fù)責(zé)邊界，發(fā)揮好政府穩(wěn)控經(jīng)濟(jì)，籌措資金的重要作用。雖然，現(xiàn)行政策要求下，對(duì)PPP和專項(xiàng)債的實(shí)施運(yùn)行還存在諸多約束，但是通過不斷探討尋求對(duì)應(yīng)對(duì)策，做好結(jié)合，協(xié)同發(fā)力，必定能整體推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展和運(yùn)行效率的提升。[3]

參考文獻(xiàn)

[1] 張繼峰 鄧冰.專項(xiàng)債與PPP的融合路徑探討[N].中國財(cái)經(jīng)報(bào).2019-12-20（10）.

[2] 吳鋒.PPP和專項(xiàng)債結(jié)合：基礎(chǔ)、約束與方向[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2019（23）：38-39.

[3] 包興安.PPP與專項(xiàng)債結(jié)合將撬動(dòng)投資助力穩(wěn)增長[J].中國招標(biāo)，2019（46）：25-26.