我國集體林產權制度變遷及其動因分析

馮明芬

摘 要：林業不僅是我國的主要產業，更是生態環境的保護屏障，林業對于山區經濟的發展起到至關重要的作用。我國從建國初期至今進行了多次林權制度改革，因此，研究林權制度變遷動因與路徑，總結改革過程中的經驗與不足就顯得尤為迫切和必要。本文制度經濟學為基礎，在研究了我國集體林權制度不同階段演變的基礎上，分析了林權制度變遷的不同成因。

關鍵詞：集體林權制;制度變遷;動因

一、林業產權及產權制度的界定

（一）林業產權

林業產權是一組財產性權利，包括森林、林木和林地所有權及使用權和林地承包經營權等。林業產權體現的是界定在林業領域里的財產權屬關 系，核心內容是明確規定了林業產權主體對森林、林木和林地擁有占有、使用、收益和 處分等一系列權利。國家產權、共同產權、私人產權、自由進入，林業產權可以被劃分為以上4種形式， 而中國林業產權按照權利的源屬，可以被劃分為國有林和集體林兩種產權類型。

（二）林業產權制度

林業產權制度是一系列行為規范，它涉及對林業產權權能的界定、 主客體的設定、確立和保護（張春霞1994）。林業產權是指人們對林業資產的權利。林業產權具有林業產權的外部性、林業產權的約束性和排他性、林業產權交易復雜等的的特點。

二、我國集體林林權制度變遷歷程

1949年以來，我國集體林產權制度先后經歷了定土改改革時期、農業合作化時期、人民公社時期的、“林業三定”時期、“林權改革探索”五個階段。

（一） 1949-1952年土改改革時期

建國后的土地改革時期，國家將林地平均分配給農戶，山林以個人所有為主（榮慶嬌，2015）。1949年由人民政協通過的《共同綱領》中明確指出，要有步驟的將封建半封建的土地所有制轉變為農民土地所有制（黃凱松，2005）。參照土地分配方法對于林地、荒山等按照一定的比例平均分配給農戶。1950年我國頒布土地法，由此確定了這一時期的林業所有制分為國有和農民個體所有制兩種所有制形式。

（二）1953-1958年農業合作化時期的

從1953年開始，我國經濟建設逐步走上正規，國內普遍實行了合作化道路，在城鎮和鄉村組織成立了供銷合作社、消費合作社、信用合作社、生產合作社和運輸合作社。這一時期林權制度也發生重要變化，屬于林權入社階段。這一時期，雖然農戶所擁有的山林所有權仍然是私有（邢美華，2009），但很廣大農戶已按戶為單位，自愿組成了林業生產互助組，將山林入股，組成林業初級合作社（劉璨，2006），并參與分紅。

（三）1958-1980年人民公社時期

人民公社時期，林地所有權由個人所有制和國家所有制二級所有制向個人所有、集體所有和國家所有三級所有制變遷。這一時期橫跨了大躍進時期和文化大革命十年浩劫，頒布了關于森林保護、營林生產、林權劃分的六項政策規定及法案。這一時期，山林盜伐，哄搶現象嚴重，國家、集體、個人的基本林業權力都得不到保障。這一時期的制度變遷具有典型的強制性與盲目性，制約了林業的發展。

（四）1980-1991年“林業三定”時期

從1981年到1991年這十余年時間，山林的所有權逐漸由集體所有轉變為集體與個人 （其他經營個體）混合所有，出現多種經營主體共同發展的局面。政府于1981年頒布的《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，標志著我國林業進入“三定”時期，即劃定自留山，確定林業生產責任制，穩定山林林權。由于沒有足夠的經濟利益激勵，農戶林權殘缺，林業稅費負擔過重等問題的客觀存在，“林業三定”改革并沒有取得成功（羅金，2011）。

（五）2003年后的“林權改革探索”階段

福建省率先開展了集體林改革，2008年，集體林改進入全面推進和深化階段，同年，國家出臺的《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，以實現農民增收、資源增長、 林區和諧、生態良好的目標。在保證集體林地所有權不變的基礎上，依照法律規定將林地承包經營權和林木所有權，以家庭承包經營的方式分配給本集體的農戶，確保農民林地承包經營權的主體地位。林地承包期調整為70年，按照國家有關規定承包期滿可以續包。2010年，國家林業局《全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020）》要求繼續推進和深化集體林改，完善政策、放活 經營、強化服務、規范流轉，提高農民保護林地和發展森林的積極性。

三、集體林權制度改革的動因分析

（一）需求動因

北方集體林區的省份，集體林權制度改革都會滯后于同 時期的其他經濟體制改革。作為林業微觀經營主體的農民，不能享有完整的林權（處置 權、收益權、經營權、轉讓權等），林業收益水平較低，農民進行林業生產的積極性普 遍不高，造林、營林以及林業多種經營有限。長期以來，“兩權合一”的生產關系造成 林權主體、經營主體、管理主體不清，“責、權、利”不統一，林業經營機制不靈活， 利益分配不合理，不利于林業經營主體收益的增加，抑制了林業生產效率的提高，限制 了林區經濟的長期、穩定發展。對于林權需求方（農民、林業企業、林業合作經濟組織、 股份制林場等）而言，集體林權制度改革最重要的動因是經濟利益的刺激和誘導。近些年來，隨著木材需求量的迅速加大和市場價格的不斷攀升，林業經營主體通過林地經營 追求更多收益的要求越發迫切。但林業管理部門在森林經營的方向、措施以及林產品的 生產、銷售和利益分配等方面存在一定程度的干預，對林產品和生態服務的市場基礎配 置作用發揮不夠。因此，林地經營自主權還沒有得到有效落實，即林權不完全屬于經營 主體。這與林業經營主體自主進行林業生產，合理安排生產、采伐計劃，以獲取最大經 濟利益的要求相悖。從而，需要一種新的制度安排保障并且滿足林業經營主體（農民、 林業企業、林業合作經濟組織、股份制林場等）對林業潛在利益的追求。從林權需求的 角度，經營主體會自發的要求集體林權制度進行改革，要求獲得更加完整的林權，從而 追求更高的經濟利益，這使得林權制度改革成為必然趨勢。

（二）供給動因

林業生產效率的提高是政府作為產權供給方進行集體林權制度改革的主要動因。繼農村家庭聯產承包責任制后，政府希望借鑒農業生產的經驗，明晰林權歸屬、制定林權收益分配原則，促進森林資源的合理開發與利用，以提高林業生產力和林業經濟效率。

（1）森林資源的稀缺性

森林資源不僅是我國經濟社會發展的重要基礎，也是生態保護的重要屏障。隨著森林資源的大量開發和利用，我國的森林資源已呈稀缺狀態，人們日益感受到森林資源的 重要地位。

（2）落后的林區經濟驅動

我國生態敏感地帶經濟一般較為落后，為了改變林區落后的經濟狀況，改善村級財政收入情況，拓寬農民的收入來源，提高農民的林業收入水平，需要一個產權明晰、分配合理、配套完善的集體林權制度。

因此，無論是由于森林資源的稀缺性，還是林業經濟效率的激勵，亦或落后的林區經濟的驅動，產權的供給者都要從制度上消除不合理因素，明晰林權歸屬、落實經營主 體、明確“責、權、利”劃分，進行新一輪的集體林權制度改革。

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基金項目： 黑龍江財經學院2019 哲學社會科學基金項目 項目編號：SK201904