我國集體林產(chǎn)權(quán)制度變遷及其動(dòng)因分析

馮明芬

摘 要：林業(yè)不僅是我國的主要產(chǎn)業(yè)，更是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)屏障，林業(yè)對于山區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。我國從建國初期至今進(jìn)行了多次林權(quán)制度改革，因此，研究林權(quán)制度變遷動(dòng)因與路徑，總結(jié)改革過程中的經(jīng)驗(yàn)與不足就顯得尤為迫切和必要。本文制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，在研究了我國集體林權(quán)制度不同階段演變的基礎(chǔ)上，分析了林權(quán)制度變遷的不同成因。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制;制度變遷;動(dòng)因

一、林業(yè)產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)制度的界定

（一）林業(yè)產(chǎn)權(quán)

林業(yè)產(chǎn)權(quán)是一組財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，包括森林、林木和林地所有權(quán)及使用權(quán)和林地承包經(jīng)營權(quán)等。林業(yè)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的是界定在林業(yè)領(lǐng)域里的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬關(guān) 系，核心內(nèi)容是明確規(guī)定了林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體對森林、林木和林地?fù)碛姓加小⑹褂?、收益?處分等一系列權(quán)利。國家產(chǎn)權(quán)、共同產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)、自由進(jìn)入，林業(yè)產(chǎn)權(quán)可以被劃分為以上4種形式， 而中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)按照權(quán)利的源屬，可以被劃分為國有林和集體林兩種產(chǎn)權(quán)類型。

（二）林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度

林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是一系列行為規(guī)范，它涉及對林業(yè)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的界定、 主客體的設(shè)定、確立和保護(hù)（張春霞1994）。林業(yè)產(chǎn)權(quán)是指人們對林業(yè)資產(chǎn)的權(quán)利。林業(yè)產(chǎn)權(quán)具有林業(yè)產(chǎn)權(quán)的外部性、林業(yè)產(chǎn)權(quán)的約束性和排他性、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易復(fù)雜等的的特點(diǎn)。

二、我國集體林林權(quán)制度變遷歷程

1949年以來，我國集體林產(chǎn)權(quán)制度先后經(jīng)歷了定土改改革時(shí)期、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期的、“林業(yè)三定”時(shí)期、“林權(quán)改革探索”五個(gè)階段。

（一） 1949-1952年土改改革時(shí)期

建國后的土地改革時(shí)期，國家將林地平均分配給農(nóng)戶，山林以個(gè)人所有為主（榮慶嬌，2015）。1949年由人民政協(xié)通過的《共同綱領(lǐng)》中明確指出，要有步驟的將封建半封建的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制（黃凱松，2005）。參照土地分配方法對于林地、荒山等按照一定的比例平均分配給農(nóng)戶。1950年我國頒布土地法，由此確定了這一時(shí)期的林業(yè)所有制分為國有和農(nóng)民個(gè)體所有制兩種所有制形式。

（二）1953-1958年農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的

從1953年開始，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步走上正規(guī)，國內(nèi)普遍實(shí)行了合作化道路，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村組織成立了供銷合作社、消費(fèi)合作社、信用合作社、生產(chǎn)合作社和運(yùn)輸合作社。這一時(shí)期林權(quán)制度也發(fā)生重要變化，屬于林權(quán)入社階段。這一時(shí)期，雖然農(nóng)戶所擁有的山林所有權(quán)仍然是私有（邢美華，2009），但很廣大農(nóng)戶已按戶為單位，自愿組成了林業(yè)生產(chǎn)互助組，將山林入股，組成林業(yè)初級合作社（劉璨，2006），并參與分紅。

（三）1958-1980年人民公社時(shí)期

人民公社時(shí)期，林地所有權(quán)由個(gè)人所有制和國家所有制二級所有制向個(gè)人所有、集體所有和國家所有三級所有制變遷。這一時(shí)期橫跨了大躍進(jìn)時(shí)期和文化大革命十年浩劫，頒布了關(guān)于森林保護(hù)、營林生產(chǎn)、林權(quán)劃分的六項(xiàng)政策規(guī)定及法案。這一時(shí)期，山林盜伐，哄搶現(xiàn)象嚴(yán)重，國家、集體、個(gè)人的基本林業(yè)權(quán)力都得不到保障。這一時(shí)期的制度變遷具有典型的強(qiáng)制性與盲目性，制約了林業(yè)的發(fā)展。

（四）1980-1991年“林業(yè)三定”時(shí)期

從1981年到1991年這十余年時(shí)間，山林的所有權(quán)逐漸由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w與個(gè)人 （其他經(jīng)營個(gè)體）混合所有，出現(xiàn)多種經(jīng)營主體共同發(fā)展的局面。政府于1981年頒布的《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，標(biāo)志著我國林業(yè)進(jìn)入“三定”時(shí)期，即劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，穩(wěn)定山林林權(quán)。由于沒有足夠的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，農(nóng)戶林權(quán)殘缺，林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重等問題的客觀存在，“林業(yè)三定”改革并沒有取得成功（羅金，2011）。

（五）2003年后的“林權(quán)改革探索”階段

福建省率先開展了集體林改革，2008年，集體林改進(jìn)入全面推進(jìn)和深化階段，同年，國家出臺(tái)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、資源增長、 林區(qū)和諧、生態(tài)良好的目標(biāo)。在保證集體林地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，依照法律規(guī)定將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，以家庭承包經(jīng)營的方式分配給本集體的農(nóng)戶，確保農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)的主體地位。林地承包期調(diào)整為70年，按照國家有關(guān)規(guī)定承包期滿可以續(xù)包。2010年，國家林業(yè)局《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010-2020）》要求繼續(xù)推進(jìn)和深化集體林改，完善政策、放活 經(jīng)營、強(qiáng)化服務(wù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民保護(hù)林地和發(fā)展森林的積極性。

三、集體林權(quán)制度改革的動(dòng)因分析

（一）需求動(dòng)因

北方集體林區(qū)的省份，集體林權(quán)制度改革都會(huì)滯后于同 時(shí)期的其他經(jīng)濟(jì)體制改革。作為林業(yè)微觀經(jīng)營主體的農(nóng)民，不能享有完整的林權(quán)（處置 權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等），林業(yè)收益水平較低，農(nóng)民進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)的積極性普 遍不高，造林、營林以及林業(yè)多種經(jīng)營有限。長期以來，“兩權(quán)合一”的生產(chǎn)關(guān)系造成 林權(quán)主體、經(jīng)營主體、管理主體不清，“責(zé)、權(quán)、利”不統(tǒng)一，林業(yè)經(jīng)營機(jī)制不靈活， 利益分配不合理，不利于林業(yè)經(jīng)營主體收益的增加，抑制了林業(yè)生產(chǎn)效率的提高，限制 了林區(qū)經(jīng)濟(jì)的長期、穩(wěn)定發(fā)展。對于林權(quán)需求方（農(nóng)民、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、 股份制林場等）而言，集體林權(quán)制度改革最重要的動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)利益的刺激和誘導(dǎo)。近些年來，隨著木材需求量的迅速加大和市場價(jià)格的不斷攀升，林業(yè)經(jīng)營主體通過林地經(jīng)營 追求更多收益的要求越發(fā)迫切。但林業(yè)管理部門在森林經(jīng)營的方向、措施以及林產(chǎn)品的 生產(chǎn)、銷售和利益分配等方面存在一定程度的干預(yù)，對林產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的市場基礎(chǔ)配 置作用發(fā)揮不夠。因此，林地經(jīng)營自主權(quán)還沒有得到有效落實(shí)，即林權(quán)不完全屬于經(jīng)營 主體。這與林業(yè)經(jīng)營主體自主進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)，合理安排生產(chǎn)、采伐計(jì)劃，以獲取最大經(jīng) 濟(jì)利益的要求相悖。從而，需要一種新的制度安排保障并且滿足林業(yè)經(jīng)營主體（農(nóng)民、 林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、股份制林場等）對林業(yè)潛在利益的追求。從林權(quán)需求的 角度，經(jīng)營主體會(huì)自發(fā)的要求集體林權(quán)制度進(jìn)行改革，要求獲得更加完整的林權(quán)，從而 追求更高的經(jīng)濟(jì)利益，這使得林權(quán)制度改革成為必然趨勢。

（二）供給動(dòng)因

林業(yè)生產(chǎn)效率的提高是政府作為產(chǎn)權(quán)供給方進(jìn)行集體林權(quán)制度改革的主要?jiǎng)右?。繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，政府希望借鑒農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，明晰林權(quán)歸屬、制定林權(quán)收益分配原則，促進(jìn)森林資源的合理開發(fā)與利用，以提高林業(yè)生產(chǎn)力和林業(yè)經(jīng)濟(jì)效率。

（1）森林資源的稀缺性

森林資源不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是生態(tài)保護(hù)的重要屏障。隨著森林資源的大量開發(fā)和利用，我國的森林資源已呈稀缺狀態(tài)，人們?nèi)找娓惺艿缴仲Y源的 重要地位。

（2）落后的林區(qū)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)

我國生態(tài)敏感地帶經(jīng)濟(jì)一般較為落后，為了改變林區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)狀況，改善村級財(cái)政收入情況，拓寬農(nóng)民的收入來源，提高農(nóng)民的林業(yè)收入水平，需要一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理、配套完善的集體林權(quán)制度。

因此，無論是由于森林資源的稀缺性，還是林業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)，亦或落后的林區(qū)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)，產(chǎn)權(quán)的供給者都要從制度上消除不合理因素，明晰林權(quán)歸屬、落實(shí)經(jīng)營主 體、明確“責(zé)、權(quán)、利”劃分，進(jìn)行新一輪的集體林權(quán)制度改革。

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基金項(xiàng)目： 黑龍江財(cái)經(jīng)學(xué)院2019 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 項(xiàng)目編號：SK201904