從生態化角度分析集體林權改革及其完善

王俊斌

摘 要：森林作為陸地生態系統的主體具有涵養水源、凈化空氣、保持水土，維護生態平衡的作用，所以保護森林成為生態建設的頭等大事。集體林權改革正是以現代林業可持續發展的精神為指導進行的一次此上而下的改革。這次改革無論對生態建設還是對經濟建設都會起到積極的作用。文中不僅對集體林權改革中取得的成就給予肯定，并對其產生的問題提出建議，以更好的發展生態林業建設。

關鍵詞：生態建設;林權改革;完善

隨著人們經濟水平和知識水平的提高，人們逐漸從最基本的生存要求過度到對生活質量的要求上。人們開始關注周邊生活的環境，關注生態建設并對環境的要求越來越高。而森林作為最大的陸地生態系統主體與人類及其密切的生存關系，決定了保護森林成為人類保護其生存環境及生態建設所要做的頭等大事。

一、林業在生態建設中的作用

（一）林業在生態建設中的生態效益

森林是陸地面積最大，結構最復雜、生物量最大的生態系統。它的生態功能主要表現為： 做為最大的碳儲庫，為人類和其它生物的生存提供氧氣，維持生物圈物質循環和陸地的生態平衡;作為陸地生態的蓄水庫，具有保持水土，涵養水源的功能;作為人類和其它生物生長的搖籃，具有保護生物的多樣性的功能。具有調節氣候，涵養水源、防風固沙、保持水土、凈化空氣、美化環境、維護生態平衡等特殊功能，被稱為“地球之肺”。

（二）林業在生態建設中的經濟效益

林業以森林資源為主要的經營管理對象，是最大規模的循環經濟體。據全國森林資源清查顯示，中國現有林業用地45.6億畝，集體林地27.3億多畝;全國有木本植物8000多種，陸地野生動物2400多種，野生植物30000多種。森林資源是一種可再生的自然資源，其本身就是一個開放式的內部物質循環和外部能量交換系統，把生態優勢轉化為經濟優勢，逐步走上了循環經濟，綠化經濟、低碳經濟的發展新路子。在森林利用上，人們完全可以在砍伐量不超過生長量的基礎上，大力發展林業產業如：木材的加工和生態旅游，實現對森林資源的完全利用和多功能利用，成為經濟發展的主導和后續支柱產業，成為廣大農民、尤其是林農增收致富的重要來源，達到生態和經濟發展的雙贏局面。

（三）林業在生態建設中的社會效益

以林業和林副產品收入占家庭收入重要地位的農村，林業的經濟效益直接關系到農民的收入問題、基本生活保障問題，就業問題，林業可持續發展的問題。這恰恰與國家提出的發展鄉村振興戰略，建設生態、文明、宜居家園，就面臨的“四難”問題相符合，所以說林業是否發展的好，不僅是解決城鄉二元結構矛盾的突破口，也是解決農民收入問題和生態林業建設發展的重要因素。

二、林權改革中所取得的成就

現代林業的內涵可以簡單的表述為： 以可持續發展理論為

指導，以生態建設為重點，以產業發展為動力，全社會共同參與，并積極廣泛地參加國際交流與合作，實現林業資源，環境和產業的協調發展，形成經濟效益，社會效益和環境效益的高度統一。按照現代林業的精神為指導，全國林業在林改中取得了顯著地成效。根據《中共中央國務院關加快發展林業的決定》和《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》頒布以來，全國各地按照現代林業的內涵大力發展林業，枳極進行集體林權制度的改革，出現了“資源增加，農民增收，社會增效”的局面，突出表現在以下的幾個方面：

（一）激發了全民造林育林的積極性，使森林覆蓋率逐步上升

實行“還權于民”的理念進行林改后，即新林改和新政策的核心和內容是：以農民為本，還權于民，逐漸賦予林農完整的林權（包括林地的經營權，處置權，受益權和林木的所有權，經營權，處置權，受益權共計7項權利）實現了森林資源的權利與義務的對稱性。使林農擺脫了的造林是政策提出的要求和任務，不僅農民得不到實惠，反而成為額外的負擔，轉變到造林成為農民脫貧致富的出路并形成了人民的愿望，真正從“要我造林”變成了“我要造林”調動了農民造林育林的積極性，實現生態建設大轉變。使森林的覆蓋率逐年上升，據統計，我縣近幾年來大力造林，普遍護林，特別是發展經濟干果林核桃、花椒及山地蘋果10萬多畝，比林改前增長了4倍多。

（二）農民收入顯著提高

現階段，我國“三農”問題的實質是收入問題，收入問題的實質是就業問題，就必須探討持續增加農民收入的新思路、新途徑。對于山多田少的林區而言，如何讓林農在有限的林地上年年有收入，天天有活干，穩定林區勞動力，真正解決農村勞動力就業問題，這是破解林區“三農問題“的根本所在。而林權改革不僅把改革前的全部林業稅的利益讓渡給農民，使農民看到種植林木發展經濟林及林副產品的經濟利益，還積極引導林農打破原有的山地耕作的模式，讓更多的群眾從單一的用材經營轉變為多種經營開發，既發展經濟干果林，又發展林下產業，并根據當地條件鼓勵群眾走上立體農業的道路，實現林區的集群效益，為提高農民收入問題找到出路。

（三）社會效益顯著

近幾年洛川蘋果天災凍害嚴重，嚴重影響農民收入，外出打工人員因沒有技術，工資待遇偏低，本身又缺乏競爭力紛紛轉移回農村，如何妥善的安排這些農民成為社會穩定的重要因素。集體林權改革不僅形成了山有其主，主有其權，權有其責，責有其利，實現產權所有化，也妥善的解決了農業結構內部的勞動力就業問題，由于林業產業是勞動密集型行業，大力植樹造林、開發森林資源、發展林業產業已成為許多地區解決剩余勞動力就業的重要出路。目前我國林業用地率僅為59.77%，專家預測，如果將林地利用率提高到80%，可新增就業300多萬人，加上其后續產業的就業，林業對農村就業的貢獻還會大大提高。

三、林權改革出現的問題

集體林權制度改革使山區，林區發生了巨大的變化，煥發新的生機與活力，農民得到實惠，老百姓也真心實意的擁護，但我們也應該看到，林權改革中出現了很多新問題。

（一）生態公益林保護的矛盾

通過集體林權的改革，老百姓看到了經營山林的巨大效益，積極性顯著提高。從林農來看經營商品林，周期快時間短，而且根據政策商品林可以采伐利用和流轉，有看得見的經濟效益。而相對于生態公益林，由于生態林周期慢時間長，在砍伐政策上也要求經批準后才可以進行撫育和更新性砍伐，其處置權和收益權在一定程度上受到了限制，老百姓經營生態公益林的積極不高。而且在實踐中，對于生態林的補償遠遠達不到林農圩育的費用，使生態公益林補償資金過低與林農需要足額生態公益林補償金之間的矛盾日益嚴重，進一步挫傷了林農經營生態林的積極性。

（二）林地林木權屬爭議

明晰產權，勘界發證是林權改革的首要任務，由于林業有四次改革，一是土地改革時期的分山到戶，二是合作化時期的山林入社，三是人民公社時期的山林統一經營，四是改革初期的林業“三定”。由于過去沒有進行現地勘界、勾繪面積，由農民自主填寫，一山多證、面積不實，增加了確權發證的難度，嚴重制約和影呵集體林權改革的進度，使產權的約束與激勵功能無從發揮，集體林權改革難度不斷加大。

（三）林業投融資不健全，集體林權改革遭遇資金瓶頸

林業投融資改革作為農村金融改革的重要組成部分，自2008年10月份正式推出后一直備受各界關注。 林改后，隨著廣大林農生產積極性的提高，資金不足問題突出，林農對資金的需求十分迫切，根據調查農民缺口資金大，林業生產經營面臨的巨大自然災害風險，也是林農和林業生產經營者難以獲取貸款等融資支持的一個重要原因。

（四）集體林地流轉存在隱患

集體林權改革的目的之一是“建立林權流轉平臺，農民可依法將擁有的林木所有權和林地使用權流轉、買賣”。因此，推進林地使用權和林木所有權的合理流轉，是盤活林地和林木資產的重要途徑。林改之后我國的林地和林木的流轉交易日趨活躍，一定程度上激活了林業生產要素。但是，由于林權流轉的復雜性，涉及到山林的評估、林權貸款等后續問題。據調查發現資金短少，信息不對稱使得大多數農民被排斥在拍賣、規模經營、資本信貸等活動以外，林地向部分外來經濟實體集中的趨勢日益增強。

（五）林業管理服務體制有待進一步完善

林改后，林業發展活力迅速迸發，使得現有的部分林業法律法規已經無法適應林業生產力發展的要求，需要修改和完善。林改后，林業建設呈現出林權結構分散化、經營主體多元化，經營形式多樣化的特征，林業生產建設的組織管理難度明顯加大，任務明顯加重。而目前的林業管理服務體制還在一定程度上存在著劃分不夠明晰、管理不夠科學、資金渠道不夠順、暢等現狀，如何根據形勢變化，大力加強各級林業主管部門及其工作，服務體系建設，也成為一個必須高度重視的緊迫問題。

四、幾點建議

（一）全面落實生態公益林補償制度

針對生態公益林補償標準過低的現狀，可通過提高政府財政補償、建立受益者補償與合理經營利用自我補償（如林下養殖、生態旅游等）三種方式實現。通過實施合理的生態公益林補償標準，彌補農民的經濟損失，促進生態公益林可持續經營。應該在提高公益林管護補助標準的同時，全面落實公益林補償制度，并對公益林的經營、管理與合理利用制定出明確的、可操作性強的政策，以實現生態效益和經濟效益的“雙贏”。探索生態公益林保護補償機制。按照“分類經營、分區施策”的原則，加強生態公益林保護和管理.

（二）加快建立規范有序的集體林權流轉機制

第一，加大立法，規范流轉。針對林改后林地規模可能偏小，地理位置相對分散的實際情況，目前需要出臺相應的有關森林資源流轉的法律法規，促進林地流轉市場的良性發育。

第二，建立林地林木市場機制。建立區域性林業產權交易中心，實現跨區域性的森林資源交易。同時，組建森林資源評估機構，著力解決好森林資源評估資質問題。

第三，加強林地流轉服務。健全與完善林業科技，信息服務，培育林地流轉中介組織，提高林地流轉效益，進一步釋放集體林權制度改革的作用。

（三）構建林業管理服務新體制

一是加強職能建設。根據現代林業發展的要求，對林業部門的主要職責進行重新界定，整合林業力量，提高隊伍素質，構建優質服務，科學管理，嚴格執法的林業管理新體制，為政府提供林業公共服務奠定基礎，基本形成與林業體系相適應的行政能力。

二是規范權力運行。進一步梳理林業行政權力實施依據、規范行政權力運行程序、細化林業行政處罰自由裁量標準、完善權力運行流程圖，做到林業行政權力運行規范、公開、便民。

三是提高服務水平。重點實施“四化”工程： 推進植樹造林良種化; 確保主要造林樹種實行良種化; 推進營林作業機械化;推進森林經營示范標準化，重點建設用材林培育、生態公益林經營、科學試驗、生物能源林等標準基地，為林農提供樣板示范，推進管理服務信息化。