政策落實跟蹤審計促進全面深化改革研究

王科杰　黃秀蓉

摘 要：政策落實跟蹤審計作為國家性重要的審計工作，主要通過對宏觀經濟調控部署執行情況以及加大國家重大政策措施落實情況組織審計工作，以此促進國家政策及相關措施得以有效、及時、科學落實，從而充分實現政策目標。政策跟蹤審計有著較強的政策性和較寬的覆蓋面，因此，相關工作一般由國務院統領、審計署負責具體組織實施，且對政策執行過程中遇到相關瑕疵及時進行調整和修正，對促進國民經濟健康、穩定發展發揮著非常重要的作用。目前，我國開展政策跟蹤審計工作的時間較短，那么如何高水平、高效率完成國家審計工作，是我國各級審計部門和審計負責人員都需要認真考慮的課題?；谝陨媳尘?，本文就政策落實跟蹤審計相關內容進行詳細研究，希望能進一步促進全面深化改革。

關鍵詞：政策落實跟蹤審計;全面改革;重大政策措施

引言

2014年，國家國務院頒發了《關于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》主要核心內容為：“切實加強審計工作，從而推進國家重大決策部署，有關政策措施貫徹落實，更好地為服務改革發展、促進經濟進步，維持經濟秩序以及促進社會健康、全面發展?！薄兑庖姟分刑岢鰢覍徲嬁傮w要求后，將政策跟蹤審計任務重點提出來，即：“持續組織我國宏觀調控部署以及國家重大政策措施落實情況的跟蹤審計，著力對各地去、各部門部署落實穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險等國家政策措施執行進、執行情況以及實際效果，尤其是對重大項目落地、重點資金保障以及簡政放權任務推進情況，并及時發現、糾正不禁不止、有令不行問題，從而不斷完善新政策。”因此，正確認識政策跟蹤審計工作對國家發展和社會經濟的意義，對充分發揮國家審計作用，促進依法治國，促進全面深化改革起著非常重要的作用。

一、政策跟蹤審計的涵義

（一）政策跟蹤審計概念

目前，我國政策跟蹤審計執行情況處于探索階段，因此對其內涵和概念未能形成統一的看法。筆者認為，在分析政策跟蹤審計概念時，應基于政策跟蹤審計基本特征及要素，從中提煉出精華點：一是從政策跟蹤審計目的上分析，其屬于免疫審計，主要為了預防出現重大政策措施執行和落實偏差，保證其有效落實;二是從政策跟蹤審計內容上分析，主要事項在于對黨和政府各項政策的執行;三是從政策跟蹤審計開展時態分析，政策跟蹤審計是一個動態性審計。綜上，筆者總結出，政策跟蹤審計是指科學評價和監督黨和政府制定的政策，并預防或減少政策執行偏差問題出現，審計機關應語句政策具體發展進程，適當介入審計監督的一種審計方式。

（二）政策跟蹤審計特征

1.審計內容全面性。新時代背景下，黨中央和國務院聯合出臺了一系列重大政策決策部署，審計內容全面、涉及面廣，包括經濟、社會發展、民生、簡政放權優化服務改革、推動大眾創業，實現萬眾創新以及培養發展新動能等內容。如今，我國政策跟蹤審計不僅要加強對各地區、各部門落實國家重大政策所示具體部署、執行進度、實際效果情況，還要從機制體制方面入手，進一步反應政策執行過程中出現的缺陷問題，從而揭露阻礙改革發展的機制體制問題

2.審計對象廣泛性。我國重大政府措施的主要落實者就是審計對象，因此審計對象涵蓋各個行業和地區，使政策跟蹤審計呈現廣泛性特征。這就需要在進行政策跟蹤設計工作時，應進一步務實審計基礎，摸底審計對象，對各級重點建設項目以及審計對象基本情況開展調查，統籌審計資源，構建起分領域、分行業的審計對象數據庫，從而努力從新時代政策跟蹤審計工作中更好的揭示問題。

3.審計時間持續性。政策跟蹤審計時間表現為持續性特征，新時代背景下，我國審計機關必須將政策跟蹤審計作為今后審計重點，并持續關注和監督重大財政資金投資項目、建設項目、簡政放權、重點政策措施落實以及重大風險防范等，做到盡忠職守、積極作為。

4.審計進程時效性。政策跟蹤審計還要求善于把握社會關注、政府關心的焦點、熱點和難點，并統一思想認知行動到黨中央判斷經濟形勢上來，切實貫徹落實黨中央制定的大政方針，從全方位（事前、事中、事后）三階段積極開展審計工作，主動尋找問題，及時發現政策傾向性問題，及時整改措施，提出針對性對策建議，從而提高政策跟蹤審計的時效性和針對性。

（三）政策跟蹤審計開展的必要性

1.是審計機關依法履行職責的需要

我國頒發的《審計法》中明確指出了立法目的：開展審計工作要保障國民經濟健康發展。在《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，應對國家國有資產、國有資源、公共資產和領導干部履行經濟責任情況實行審計工作覆蓋。過去，國家審計更多的關注點在某項資金使用效益、使用安全以及是否合規方面，對國家某項政策的貫徹落實情況及具體實施效果關注相對較少。隨著新時代政策跟蹤審計的提出，我國在審計內容方面也逐漸拓展和增多。例如，2019年3月30日發生的四川木里縣森林火災，對四川省涼山州木里縣雅礱江鎮立爾村森林及周圍災后恢復重建、鄉鎮保障性安居工程等重大工程進行了跟蹤審計，同時也對相關政策措施具體落實情況進行了跟蹤審計，并取得了較好的效果。

為了解決“三農”、“微小企業”資金問題，中央政府出臺了一系列促改革、穩增長、惠民生、調結構以及防風險的政策措施，例如加快基礎設施建設、加強鐵路建設、簡政放權以及棚戶區改造工程等，并堅持區間調控與統籌實施相結合，突出了精準調控，對我國經濟邁向新時代發展起著長遠的作用。2014縣，為進一步確保各項政策措施的有效落實，國務院決定每季度由審計署組織全國機構對相關政策措施落實和完成情況進行跟蹤審計，并要求持續開展，目的在掌握總體發展情況，突出針對性問題，提出新的審計建議，為國務院發展決策提供參考。做好政策跟蹤審計工作，實際上就是相關審計機關依法履行職責，保障經濟社會健康運行的重要體現。

2.是進一步推動全面深化改革，促進依法治國的需要

實現全面建成小康社會是中華民族偉大復興夢，無論是推動全面深化改革，還是促進依法治國，最終目標都是為了實現現代化國家治理體系以及治理能力。國家審計作為一項國家治理制度安排，也是約束權利，監督依法用權的重要方式。目前，我國正處于全面深化改革背景下，開展政策跟蹤審計，對發展中國特色社會主義制度有著非常重要的意義。如今，全面改革、反腐打黑、經濟發展的新形勢背景下，審計工作在全面推進依法治國的要求下也提出了新的目標，更為審計在國家治理體系中進一步發揮自身作用提供了重要平臺。

雖然這些年我國相關改革制度在不斷完善中，且依法治國、依法行政的理念已經滲入到了每個中國人的心中，但實際上，在一些地方、一些領域的改革推進情況以及政策制度措施落實情況，與國務院和黨中央的要求，人們的期盼還有著一定差距。開展政策跟蹤審計，對國務院出臺的一系列政策措施貫徹落實情況進行全面、實時審計，在查處問題基礎上，通過揭露典型案例，進一步明確責任，從而加強“最后一公里”、“最先一公里”政策措施貫徹落實，并打破“中梗阻”，確保令行禁止、政令通常。

3.有利于審計升級轉型，提高審計能力

開展政策跟蹤審計，是對現有審計理論、內涵帶來新刺激發展，是審計發揮上檔次作用，定位上層審計監督的必然選擇，對充分發揮審計工作免疫共呢個，服務國家依法治國有著重要意義。此外，政策跟蹤審計也要深入令我政策，并針對宏觀經濟進行合理的分析判斷，并不是簡單就事論事，就數據而進行數據分析的。這要求審計機構和審計人員必須全面提升自身審計能力，并面臨業務要求、職業要求一系列變化，對提高審計人員綜合素質與審計能力也有著積極作用。

二、政策跟蹤審計現狀及問題分析

（一）政策跟蹤審計重點內容落實情況

1. 宏觀經濟建設政策落實情況

現如今，我國宏觀經濟發展正處于三時期相互疊加轉型階段，分別為增長速度換擋期、前期刺激政策消化期以及結構調整陣痛期。在經濟轉型背景下，國家審計必須充分發揮自身作用，善于利用在經濟領域和專業維護方面取得了經濟發展成果，堅持維護市場發展秩序，對于不適合構建開放性經濟市場發展的地方壟斷及保護行為堅決審查、披露、督促和整改。在全球經濟一體化飛速發展的背景下，我國很多正在實施的產業結構調整開始邁入國際市場，例如資本、技術等生產要素，逐漸增多的金融市場、國際市場流動以及互聯網經濟跨國發展趨勢越來越明顯，這給我國對外貿易經濟發展帶來機遇的同時，同時也帶來了一系列挑戰和困難。面對全球經濟一體化的趨勢，我國發展自閉經濟已經不再是解決問題的辦法，因此必須積極融入全球經濟發展行列中。例如，目前我國正在大力推行的“一帶一路”新貿易體系建設項目，國家審計利用政策跟蹤審計就應首先對“一帶一路”各項具體政策措施是否科學、合理、具備發展性做出詳細分析與評價;對各級政府是否采取了有效措施促進資本、人力資源等要素的自由流動情況進行審計;加強審查我國自由貿易區相關政策措施落實情況及實際效果，是否充分落實，是否有壁壘性政策障礙，對企業的服務、監督任務是否科學等內容進行政策跟蹤審計。

另外，我國經濟轉型中的經濟結構調整作為重要內容與政策措施，對我國在市場經濟發展中占據的位置有著決定性作用。因此，政策跟蹤審計也要重點關注經濟結構調整相關政策措施是否落實有效，是否存在陽奉陰違的問題;國家對重點發展的行業領域，例如高新技術、清潔能源的財政資金補貼和稅務優化是否真正發揮作用，地方政府配套資金是否足夠進行跟蹤審計;對于不符合我國新時期經濟發展方向的行業，地方政府是否落實具體措施幫助其進行結構調整和轉型發展，是否及時化解發展矛盾，解決行業職工再就業問題等進行政策跟蹤設審計。在這幾年的審計發展進程中，通過對以上內容進行政策跟蹤審計，有效落實了我國各項重大經濟結構調整政策。

2.各級政府部門落實改革政策情況

（1）簡政放權、減少審批等政策

進一步推進行政審批制度改革也是我國實現國家現代化治理的重要措施之一，國家政策跟蹤審計應實時監督該項工作落實情況與進展情況。主要對各級政府是否及時對行政審批事項進行梳理，并向社會公開情況，是否統一規定了各項行政工作流程進行審計;對是否進一步優化了審批程序，或是否存在表面取消審批權限，實際上卻是將這部分權利移交給協會、學會，從而繼續履行審批權限等情況進行政策跟蹤審計。因此，政策跟蹤審計應利用審計形式對各級政府部門權力形成監督、制約作用，從而保證國家行政審批制度改革、執行落實到位。

目前，我國審計單位通過開展長期性政策跟蹤審計工作，揭示了一些部門及單位在簡政放權政策措施方面存在的問題。例如，在2015年第一季度政策跟蹤審計工作中發現，質檢總局以及其他四個相關單位在12項應撤銷或者應合并的行政許可事項沒有落實，甚至在擅自設置的職業資格許可事項中，仍然有包括15個省市共133項職業資格許可未能依法撤銷。部分單位和部門雖然表面上對一些行政許可事項進行撤銷，但撤銷的事項仍由所屬單位繼續執行相關權利。因此，在2014年期間，僅僅這一年的違規收費就高達7個億。在這些政府單位沒有切實落實簡政放權政策措施下，其實質上就是不愿舍棄這些職位給自身帶來的巨大利益。因此，我國更應加強政策跟蹤審計力度，推進全面改革，從而消除利益藩籬情況。

（2）公共服務水平提高等政策

我國地方政府在落實行政審批制度改革政策基礎上，對其是否履行好社會公共服務職能，有效監督市場經濟，是否在社會管理、生態治理以及公共服務等民生領域上制定出科學、合理、切實可行的政策制度，且基于簡政放權基礎上，提高公共服務水平等內容進行了政策跟蹤審計。通過政策跟蹤審計良好突進，我國各級地方政府進一步調整了政府職能，即做好了權力下放工作，又防止了由于放權過快導致管理混亂情況發生。

（3）財稅體制改革政策

政府跟蹤審計在對財政體制改革政策情況進行審計過程中，應首先審查各地政府是否構建了科學、合理的政府預決算制度，并依法向社會公開，是否將財政學資金納入了預算管理內容中，是否對每一項資金支出都設有嚴密財政監督等措施內容;著重關注專項資金和轉移支付資金撥款緩慢、資金利用效率低下等問題，尤其在國家交易、農業、醫療衛生領域，并將其納入重點審計內容;著力審查地方政府是否指定了關于稅收返還或土地出讓金返還政策，是否有一坨虛假申報地方留成稅種，以此增加財政收入的情況。

3.民生保障等惠民生政策落實情況

在國家政策跟蹤審計開展過程中，有效推動了國家在民生領域投入最大限度發揮作用。在民生項目方面，對項目各項審批流程是否齊全，是否合理執行招投標制度，項目竣工是否質量達標等進行審計;在資金使用方面，關注各項資金撥付是否及時充足，財政是否履行好了資金監督義務。通過將政策跟蹤審計有效落實到民生保障等民生政策落實審計中，能有效確保公共資金始終在財政監管下充分發揮自身作用，保障惠民、富民政策真正普及于民，惠于民。例如，2016年，在我國政策跟蹤審計過程中，對貴陽市在民生保障項目——保障性住房建設管理中發現了三類政策落實問題：一是共有15個保障性住房項目以及30855套住房已經竣工，但因市政道路配套設施、排污排水基礎設施以及供電設施等建設滯后，到了2016年8月底仍不能按時對保障性住房進行竣工驗收和分配入駐。該民生保障性工程建成時間最長超出了2年，最短也有8個月，惠民政策無法及時落實;二是，在2014年12月，已經分配了2個保障房項目和3006套保障房，但由于住房用水用電問題仍未解決，雖然已經分配完畢，但到了2016年8月底仍無法正常入駐;三是，雖然已經將2個廉價房項目和788套廉價租住房完成了分配入住，但因住房周邊沒有建設市政排污管道，因此只能靠定期抽排解決生活污水，這極大影響了住戶生活。以上民生保障項目共涉及到了85.43億元資金，對應中央資金就有12.48億元。

4.應對金融風險政策落實情況

（1）地方債務管理

針對敵方債務管理方面，在政策跟蹤審計過程中，對各級地方政府負債情況進行重點關注，并與財政收入進行對比，從而分析出其具體負債規模;關注債務資金流向情況，是否將資金流向了“兩高一剩”行業;對個地方政府是否出臺了政府債務綜合把控相關措施;監督檢查地方政府舉借新債審批流程，加強對債務總量的控制;定期分析地方政府財政收入及存量債務情況，對其還款能力進行評價，若債務超出了總量控制，應及時預警地方政府金融風險。

（2）公共安全治理政策

針對公共安全治理政策方面，政策跟蹤審計要重點關注地方各級政府、基層政府化學藥品監督、安全生產以及社會治安領域政策落實情況;重點關注化學藥品監督、安全生產、社會治安等領域監管環節是否存在漏洞，并督促相關部門及時查漏補缺，從而維護社會公共安全。

（3）資源環境保護政策

對地方政府生態治理及中央環境保護政策執行情況進行跟蹤審計;對破壞生態環境是否進行了著重治理，相關費用收取是否及時、足夠進行審計;對是否為了發展經濟進行項目建設，從而犧牲了生態資源情況進行審計，目的是更好維護國家生態環境穩定。

（二）政策跟蹤審計的開展情況

1. 財政資金統籌盤活方面

2016年，國家審計署開展了政策跟蹤審計工作，在財政資金統籌盤活方面審計出了問題。例如，廣東省體育局等相關單位財政存量資金高達150億元。開展政策跟蹤審計能全面掌握財政資金流向和具體使用情況，戰功財政大盤子資金構成。以往過去對財政資金數量，具體干了什么，剩余資金數量等內容都不了解，如今，借助大數據聯網審計系統，就能快速、全面分析出財政資金各項數據信息，在結合政策跟蹤審計，就能全面掌握隱藏在項目結轉資金、往來款項等中沉淀資金。

2. 推進重點領域項目建設方面

2016年，國家審計署協調地方各級審計機關和審計小組成員，在政策跟蹤審計中運用大數據分析聯合現場核實的審計方法，發現福州可門港鐵路支線多個項目在使用財政資金問題上非常緩慢，共涉及到697億元。通過查找具體原因，并給該項目提出了加快資金撥付、加快項目建設進度等審計建議，更好的促進了項目落實，充分發揮了政府投資拉動經濟增長，調整經濟產業結構的作用。

三、政策跟蹤審計中存在的主要問題

（一）缺乏有效的思想認知

在我國，很多被審計單位認為，項目資金爭取非常不易，因此只要按照政策導向和文件要求做就可以了，并不需要監督。此外，還有一些審計機構的審計人員不愿意花費大量的時間進行政策跟蹤審計工作，人力成效不大，且風險較高，這種不良思想認知在一定程度上阻礙著政策跟蹤審計工作的順利推行。

（二）相關法律法規不完善

政策跟蹤審計是一種全新的審計形式，但我國在相關制度建設和政策規范上處于滯后狀態，對政策跟蹤審計具體內容、范圍、目標、方法、原則和工作組織形式上沒有進行細致規定，這使得一些基層審計機關在政策跟蹤審計時非常被動，且難以突出審計重點，導致審計效果并不是很理想。

（三）難以把握審計時機

我們知道，開展政策跟蹤審計需要在各個政策措施落實時就要介入，但在審計介入時間上存在難以把握的問題。若介入時間過早，政策效果未能顯現出來就進行審計，審計效果沒有參考性;若介入時間過晚，在政策執行中出現問題和偏差就會導致嚴重腦梗后果，政策跟蹤審計也沒有發揮出自身應有的作用。

（四）審計資源有限

就目前來說，我國國家審計機關，尤其是基層審計單位的設計人員大多數只具備財會專業知識，知識結構呈現相對單一的情況。但政策跟蹤審計不僅要求審計人員具備經濟、法律、計算機操作與管理方面的知識和能力，還更要有著將強的問題洞察分析能力以及政治敏銳性。但具備以上綜合素質的審計人員相對較少，審計資源的缺乏同樣影響著政策跟蹤審計開展質量。

（五）協調機制未到位

政策跟蹤審計內容包括對政策的實施、項目研究、項目審批、預算資金安排、資金撥付以及竣工驗收等環節，在每個環節中都有著專業的主觀部分，但審計部門并不是綜合協調部門，因此難以對其他部門進行有效協調，這就體現出體制內協調機制的缺失問題。

四、政策跟蹤審計促進全面深化改革的優化措施

（一）深化政策跟蹤審計認識

無論是審計機構還是審計人員，都應不斷提高自身思想政治站位，深化對政策跟蹤式痕跡的認知。各級審計機關必須始終保持社會責任感，將審計監督放在國家監督體系重點位置，相關審計人員也要提升專業能力及職業道德，認真落實做好政策跟蹤審計工作，共同推動全面深化改革，做好政策落實的“督察員”。

（二）完善法規體系

政府單位應善于總結經驗，制定并不斷完善審計規范，細化審計內容和目標，構建標準的評價體系。此外，可以借鑒國外優秀政策審計經驗，結合我國國情，制定針對性制度體系。積極推動政策審計法治建設，明確審計部門監督權限，從而使政策跟蹤審計做到有章可循、有法可依。

（三）抓準審計時機

新時期下，政策跟蹤審計作為一項穩定持續性的審計模式，必須綜合考慮被審計項目執行時間、審計成本以及審計資源等內容，并合理選擇審計介入時間。具體到每個審計項目，審計機關應對政策措施背景以及實際實施情況做好全面了解，提前明確好最佳介入時間點。在針對一些政策實施周期相對較短的政策項目時，可以首先選擇幾個重點審計控制環節，并對其進行實時跟蹤審計;對于一些長期有效的政策項目來說，審計部門可以綜合分析項目特點以及自身條件，以年為審計周期，按照季度詳細劃分審計階段和審計步驟，以此開展階段性政策跟蹤審計。同時，審計機構還要對相關政策執行在不同時期的特點及變化，給予其不同程度的監督和審查，然后依據審計內容合理性決定審計介入深度。

（四）合理配置審計資源

相關審計單位要重視審計人員素質和審計資源的合理調配。首先，通過加強各層次、各種類型審計知識培訓，提高審計人員法律、經濟意識，從而培養出綜合素質審計人員。此外，為了豐富審計人員結構，審計單位可以積極引入“擴展思維”，通過在各領域引入相關專家，從而幫助審計人員更快、更準的理清審計流程，順利開展審計工作。

（五）統籌協調上下聯動

在對國務院各部門進行審計時，應著重政策措施細化、目標任務分解等內容，并解決好政策落實“最后一公里”問題。對于省級審計機構，著重檢查國務院及相關部門工作任務與措施開展情況，解決好政策落實中“中梗阻”問題;在對市縣級單位進行審計時，重點關注承接省級部門各項工作任務落實情況，從而解決好政策落實“最后一公里”問題。

總結

總而言之，政策跟蹤審計作為我國國家審計對政策落實情況的“監督員”，更是促進全面深化改革的“催化劑”。在進行政策跟蹤審計時，審計機構及審計人員首先要對被審計項目政策內涵進行全方位了解和把控，從政策制定過程、政策目標以及實施過程都要進行詳細分析，這樣才能更好的落實政策跟蹤審計工作。但就目前來說，我國的審計實踐并非在所有政策措施上都可以對政策目標進行明確量化和分解，因此，如何有效判斷政策落實效果，并對政策目標的審計信息分解和量化，仍然是擺在我國審計機構和審計人員眼前的一個問題。

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作者簡介：

王科杰（1999-），性別：男，民族：漢，籍貫，學歷：本科，畢業院校：寧波大學法學院，畢業專業：行政管理.

黃秀蓉（1975-），性別：女，民族：漢，籍貫：浙江溫州，學歷：研究生，職稱：副教授，畢業院校：西北大學經濟與管理學院，畢業專業：理論經濟學，研究方向：政府管理、環境政策與管理、海洋環境政策與管理.

浙江省審計廳2019年至2020年度重點審計科研課題《審計促進全面深化改革研究——基于政策落實跟蹤審計的視角》（編號201901001）.