新形勢下四川省森林資源管理工作的思考

摘 要：森林資源管理貫穿于森林的培育、保護、利用的全部過程和各個環節，是林業工作的重要組成部分，是各級林業主管部門行使政府管理職能的重要體現，在林業發展全局中具有不可替代的作用。近幾年來，隨著進入生態文明建設的新時代，森林資源管理工作面臨新形勢和挑戰，亟待研究和解決。

關鍵詞：森林資源管理新對策

一、加強森林資源管理的重要意義

森林資源是陸地生態系統的主體，是生態建設的物質基礎，是人類生存的根基，是林業產業發展的基礎，是林業的命根子。在生態建設中，森林資源管理具有基礎作用;在產業發展中，森林資源管理具有支撐作用;在生態文化培育中，森林資源管理具有突出作用。森林資源管理貫穿于森林的培育、保護、利用的全部過程和各個環節，是林業工作的重要組成部分，是各級林業主管部門行使政府管理職能的重要體現，在林業發展全局中具有不可替代的作用。森林資源的經營管理是林業的核心工作，森林數量的多少、質量的高低是衡量一個國家和地區生態狀況的重要指標。

二、森林資源管理面臨的新形勢

近幾年來，四川省以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞改革發展中心、服務治蜀興川大局，充分發揮森林資源保護生態、改善民生的作用，持續推動森林資源依法管理和科學發展，為全面建成長江上游生態屏障、助推四川改革發展作出了突出貢獻。隨著進入生態文明建設的新時代，森林資源管理工作面臨嚴峻形勢和挑戰，需亟待研究和解決。

（一）機構改革森林資源管理隊伍建設新情況。一是，市州林業主管部分大都實行大科室制，對省級主管部門需對接多個部門。各市州林業主管部門機改后基本都實行“大科室制”，將機關內設機構和直屬事業單位的職能職責進行整合，實行合署辦公。市州森林資源管理機構需分別對應省林草局森林資源管理處、保護地處、防火處、數字林草與科技處、草原管理處、行政審批處（政策法規處）、天保辦等幾個處室職能。二是，部分區市縣機改仍在進行中，資源管理部門大多混崗運行。林業部門多數都與原國土、規劃部門進行了整合，新成立自然資源和規劃局（掛林業局牌子），并先后印發三定方案。總體來看，目前有兩種運行模式，一種是相對固定的運行模式，即基本由原林業部門的人員從事林業方面的工作，與整合的其他部門職責無交叉或交叉較少;另一種是完全融合的運行模式，即將原來各個部門的人員打亂，調配到新設立的內設機構中，既從事林業工作，又從事其他行業相近的業務工作。三是，基層森林資源管理部門人員及技術較薄弱。基層森林資源管理隊伍力量配備不足、人員結構老齡化現象較突出，機構改革后基層從事森林資源管理相關人員部分已發生變化，新的人從事森林資源管理相關工作無論技術還是業務都不熟悉，很多基層單位都是采取外聘技術力量方式開展某些工作。

（二）“精準林業”形勢下森林資源管理新要求。一是，森林資源檔案數據需矢量化并年度更新到全省森林資源“一張圖”中。四川省需通過數字化系統將3.72億畝林地和2.57億畝公益林全部落實到山頭地塊，組織開展年度更新，并將成果全面運用到林地使用、林木采伐等管理中，實現省、市、縣森林資源“一張圖”管理、“一個體系”監測、“一套數據”評價。矢量化全省森林資源數據共計涉及1400多萬個圖斑，每個圖斑又有100多個字段屬性，數據量、處理難度極大。二是，開展基于森林資源“一張圖”的對比遙感影像的年度森林督查工作。我森林資源管理工作已構建起“天上看、地上巡、圖上比”的案件發現和查處機制，變被動發現為主動發現、主動查處，并將違法圖斑統一建立數據庫，實行違法圖斑銷號制度。在森林督查過程中，經對比影像和采伐、占地及其他紅線，發現基層森林資源管理問題頻發，因工期緊而提前違法使用林地情況時有發生。三是，森林資源管理數據精度需進一步提高。自然資源管理部門成立后，要求對存在交叉情況的林地、草地、耕地之間，全面普查徹底解決，切實完善國土利用“一張圖”。還要強化森林資源的調查和勘測，確保調查數據高精度，并對森林資源“一張圖”及時更新。四是，森林資源監測管理工作有待加強。由于缺少經費、缺少有經驗與技術的調查人員，以及現代化設備，使監測隊伍的建設步伐明顯滯后，不能及時開展森林資源的調查工作，建立和更新森林資源檔案、森林資源數據庫，致使對現有森林資源底數不清，不能為林業發展決策提供可靠的數據支持。

（三）新《森林法》修訂帶來的森林資源管理新趨勢。一是，森林分類經營，差異化管理。《森林法》修訂草案規定：將生態區位重要或者生態狀況脆弱，以發揮生態效益為主要目的的森林劃定為公益林，實施嚴格保護，只能進行撫育和更新性質的采伐，未劃定為公益林的森林化為商品林，主要發揮經濟效益。公益林經營可以合理利用林地資源和森林景觀資源，適度開展林副產品生產，發展森林旅游、康養、文化產業等非木質資源利用，但是應當符合生態區位保護要求，不得破壞公益林生態功能。商品林由林業經營主體依法自主經營，在不破壞生態的前提下，可以采取集約化經營措施，充分發揮林地生產經營潛力，實現商品林經營的最優價值，但也要兼顧生態效益，采伐應控制皆伐面積，伐育同步規劃實施。二是，林木采伐“權限”收放結合。《森林法》修訂草案完善了森林采伐限額和采伐許可證制度，適當下放審批權，縮小許可范圍，將采伐限額交由省級人民政府批準，報國務院備案。將采伐許可證核發范圍縮小到在林地上的林木采伐，對非林地上的農田防護林等防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮林木的采伐，由有關主管部門依照國家有關規定管理。明確森林經營方案可以作為編制采伐限額和發放采伐許可證的依據，為今后改革采伐制度創造了條件。刪除了木材生產計劃、木材運輸證等帶有計劃經濟色彩的內容。但森林林木采伐限額管理過于嚴謹，在實施過程中缺乏靈活性，對人工商品林經營者、栽植“四旁”樹的林農以及承包管理天然林的集體或個人的造林積極性起到了負面影響，“年年經營不見利”極大地挫傷了他們投資的積極性。三是，林地保護設定“總量控制”制度。《森林法》修訂草案，加強了林地保護，明確林地的概念，設定占用林地總量控制制度，規定各類建設項目占用林地不得超過本行政區域內的總量控制指標，確保林地面積不減少。草案還完善了占用林地審核審批制度，并將森林法實施條例中規定的臨時使用林地制度上升為法律。《森林法》的修訂，需對相關的森林資源管理法規和規范性文件進行清理和修改完善。

三、加強森林資源管理的對策建議

（一）強化森林資源隊伍管理建設。一是，借鑒機改后森林防火機構人員的做法，充實區市縣森林資源管理機構和人員，特別是重點林區縣森林資源管理機構人員，組建重點縣森林資源監測中心，落實2—3名專業人員編制，常年開展森林資源監測工作，切實解決基層森林資源監測薄弱的問題。二是，加強基層技術培訓。機構改革后，從事森林資源管理人員基本都進行了調整。隔行如隔山，有一部分過去是從事非林業工作同志，現在從事林業工作，政策不熟，業務不熟，工作起來較為吃力。建議牽頭爭取資金組織培訓、考察、學習等多種形式的森林資源管理技能提升班，增強基層業務能力和策理解程度。三是，加強基層林業工作站建設和管理，采取有效措施，加大對基層林業站的機構、站房和隊伍的建設力度，穩定人員編制，增加管護人員和工作經費，改善工作條件，提高隊伍素質和依法行政水平，充分發揮鄉鎮林業站在森林資源保護和管理工作的重要作用，確保森林資源得到有效保護。

（二）做實做細做好森林資源管理的數據服務工作。一是，切實做好林地及公益林調進調出工作，堅決推進森林資源界限清楚、產權明晰。提供窗口期，讓大熊貓國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園等各類保護地對區劃范圍、界限進行明確和調整，勘界劃定范圍，與區域內居民溝通完善補償措施，做到一經劃定不再隨意調整，并對不能完善的進行撤銷和追責。二是，對于森林督查中由于各類調查技術規程不同等歷史原因而造成的，前期合法合規的林地小班在目前乃至今后森林督查中被判讀為違法圖斑，要統一技術標準，因歷史原因或者不同技術規程造成的區劃錯誤，說明原因舉證后，直接在森林資源“一張圖”年度更新時更新。三是，強化森林資源的調查和勘測，做到“家底清”。對林地、草地、耕地之間存在交叉的情況，借助國土資源“三調”的機遇，通過全面普查徹底解決，切實完善國土利用“一張圖”。加快實施《四川省森林資源監測體系與決策支持系統建設方案》，整合現有森林資源管理信息系統及與森林資源長消相關的信息系統，加快構建縣級森林資源管理應用平臺，繼續選擇部分地方開展森林資源監測體系運用試點，并下放基層相應數據庫更新權限，爭取早日實現全省森林資源檔案數據的及時更新，電子化管理。四是，協同好省林規院等省級技術支持單位，牽頭組織制定操作簡便、意圖明確的技術操作標準，統一全省各類數據格式（特別是嚴格規范下發數據庫字段及字段屬性），并積極對接國家局各類林業數據工作平臺。

（三）積極對接新《森林法》修訂草案變化內容。一是，進一步實行分區施策，分類管理。對公益林要認真落實公益林管護補償政策，完善公益林管護管理法規，嚴格管護，科學經營，使其充分發揮最大生態效益。對商品林要依法放活，集約經營，特別是人工商品林要依法放活，在管理采伐方面要給予充分的處置權和收益權，為林農提供優惠政策，使其最大限度地發展經濟效益。要積極推進承包、轉包、出租、互換、轉讓、招標、拍賣等多種形式的林業產權制度改革。二是，進一步加強木材源頭管理。各級林業主管部門要認真貫徹執行限額采伐、憑證采伐相關規定，規范木材經營加工市場秩序，督促木材經營加工單位建立健全原料來源、加工和銷售臺帳，切實加強木材生產、經營、加工、運輸管理，依法打擊非法經營加工木材行為。嚴格執行“雙隨機一公開”監督檢查機制。及時將違法違規經營活動主體信息錄入四川省政府協作監管平臺，并通過國家企業信用信息公示系統對外公示。三是，進一步加強執法檢查和責任追究。嚴格執行森林資源保護管理方面的法律、法規和制度，進一步加大執法力度，規范執法行為，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。對社會反響大、危害森林資源嚴重的案件要公開處理、媒體曝光，以震懾罪犯、教育群眾。建立和完善破壞森林資源責任追究制度。

作者簡介：

肖華（1989.1-），男，漢族，四川蓬安縣人，四川大學在職碩士研究生，主要研究方向：MPA（區域經濟與城市發展）。