城鄉建設用地一體化流轉

李明珠

一、我國城鄉二元化的土地所有權制度

城鄉土地所有權的二元化結構是當前我國土地所有權的具體表現形式。從權屬上看，我國土地所有權主要分為兩種屬性，分別是國有土地所有權和集體土地所有權。土地屬于一種資源，包含可用于生產的自然資源。在現代經濟學中，廣義視角下的土地被定義為涵蓋所有相關自然物質，主要包括礦產資源（地下有開采價值的物質，如銅、鐵、云母、天然氣、石油、煤炭等。）、林業資源（又稱為森林資源，是以喬木為主要類型的復雜生態系統。）、草地資源（包括草原、人工草坪和天然草場）、水資源（主要是由地下水資源和地表水資源共同組成）和土地資源。雖然其中有許多為可再生資源，卻不被視為“取之不盡”。我國《憲法》第10條規定：“城市內部（即市區內）的所有土地都為國家所有。此外，在市郊區和農村，對于這些區域的土地，除了法律條文所指定的部分土地資源屬于國家所有，其他土地均是集體所有;農村自留地、田野、宅基地、閑置的農田、荒地和自留山均屬于集體所有?！币蚨瑖型恋厮袡嗖粌H包括國家對市區內土地資源的所有權，而且包括對森林、礦產、水源、山嶺、荒地、草原與灘涂等土地所有權以及根據法律規定對農村和城市郊區土地的所有權。

國有土地所有權之外的另一種土地所有權形式為集體土地所有權。《物權法》第58條規定，“集體權所擁有的不動產與動產主要包括以下四種：

1、在法律文獻所規定的范圍內，屬于集體權所擁有的土地資源、森林資源、礦產資源、山嶺、草原、荒漠荒地與濕地灘涂;

2、所有集體權下的農村房屋建筑、農業生產設施和農田水利設施;

3、集體權下所擁有的教育教學基地、科研基地、文化園地、醫療衛生設施和體育健身設施;

4、集體所有權下的證券、金錢和移動性器物均屬于動產?！?/p>

一般情況下，在國有土地所有權與集體土地使用權的區分過程中，主要是根據《土地管理法》進行依法界定，該法律文獻第8條規定：“位于市區的土地均屬于國家所有。在郊區和農村，這一范圍內的土地資源，除了法律文獻所指明的部分屬于國家所有，其余土地均為集體所擁有;農田（包括閑置的農田）、自留地、民居宅基地和自留山都屬于集體所有。”

根據當前的法律文獻分析，集體土地通常是采用征收與征用的方式，向國有土地單向流轉?！稇椃ā返?0條規定：“維護國家利益，推動土地改革，實現土地資源的有效開發與合理利用，可以在法律所允許的范圍內對土地資源進行依法征收，而且，在土地征用過程中必須給予原來的使用者以合理的補償。”《物權法》第42條規定：“為了滿足公共利益的基本需要，在對集團所有權下的土地、單位、民房建筑以及其他不動產的過程中必須遵守法律法規，依法執行征收工作”通過合法的征收方式是集體所有權下的土地升級為國有土地資源，反之則不被允許。

二、國有建設用地使用權和農村集體建設用地使用權的基本定義

（一）國有建設用地使用權的基本概念

據《物權法》第135條規定：“對于建設用地，其使用權人依法享有國家所有權下的土地占有權、使用權與收益權，同時，依法享有利用該土地建設房屋建筑物、構筑物與其他附屬設施的權利?！庇纱丝梢?，城市土地雖然歸屬國家所有，但國家并不直接利用土地從事經營活動。要最大限度地發揮土地的效益，實現土地資源的優化配置，促進市場經濟的繁榮和發展，國家就必須通過設立建設用地使用權，從而將國有土地交給自然人、法人或者其他組織來開發利用。

（二）集體建設用地使用權的基本概念

集體建設用地使用權的基本定義特指在鄉（鎮）村等地區，為集體經濟組織進行投資活動或者集資活動，興辦鄉鎮企業、開展各項公益事業活動以及興修公共設施等非農業建設而開發和利用土地資源的一種用益物權。據《土地管理法》第43條明確規定：“任何企業組織、單位或者個人在開展建設項目的活動中，都會涉及到土地資源的開發和使用，而在具體使用過程中，企業組織、單位與土地使用人都必須依法提交申請以獲取相關權利，切忌非法交易;需要注意的是，在創辦鄉鎮企業與開展村民住宅施工過程中，均會涉及到農村集體經濟組織下的土地資源的，在此環節，必須依法完成各項程序?！庇纱丝梢姡褂猛恋刭Y源開展建設項目必須使用國有土地資源，并將原有集體土地轉為國有化。只有在興辦鄉鎮企業和修建鄉鎮（村）公共設施、開展公益事業活動時，方能依法申請和使用集體土地資源。此外，《土地管理法》第60條規定，“在農村，集體經濟組織在開發和利用鄉（鎮）土地資源的過程中，必須科學使用總體規劃方案來劃分用地面積，為鄉鎮企業組織與其他單位分配土地資源，與此同時，必須嚴格審核其申請內容，對于申請成功的企業、單位與個人，應再次審核其批準文件，查看文件內容是否合理。對于占用農用地的行為，必須按照本法第四十四條的規定依法辦理相關審批手續。”第61條也明確規定：“集體經濟組織在開發和利用鄉（鎮）土地資源的過程中，必須科學使用總體規劃方案來劃分用地面積，依法提交申請，地方政府和村委會必須嚴格審核其申請內容，對于申請成功的企業、單位與個人，應定期審核其批準文件，查看文件內容是否合理。對于占用農用地的行為，必須按照本法第四十四條的規定依法辦理相關審批手續。”

另一方面，集體建設用地使用權還包括宅基地使用權，它是指農民為滿足住宅的需要無償取得和使用集體土地資源所形成的一種用益物權?！段餀喾ā返?52條規定：“宅基地使用權人依法享有集體所有權下的土地資源占有權和使用權，同時，有權利按照法律程序利用該范圍內的土地建設住宅與相關附屬設施。”

（三）法律對集體建設用地使用權的限制性條款及例外條款

《土地管理法》第62條規定：“在農村，如果村民為一戶，其所擁有的宅基地也僅有一處，而且，該用戶所擁有的宅基地面積不能超過標準范圍。村民在建設住宅的過程中，不得任意擴展住宅面積，應根據鄉（鎮）土地資源利用總體規劃方案和法律標準要求，合理控制住宅面積，并盡量充分利用原來的宅基地，合理開發本村的閑置土地。對于村民住宅用地建設，必須由鄉（鎮）人民政府進行嚴格審批，然后，由縣級政府予以批準;如果涉及到了農田占用問題，就必須根據本法第四十四條規定依法處理。如果村民在售賣與出租原來的住房之后再次申請宅基地，則不予以批準?！?/p>

《物權法》第153條規定：“獲取、行駛或者轉讓宅基地使用權的，必須結合土地管理法與國家相關法律規定?！钡?55條規定：“對于已經登記的宅基地，在轉讓使用權或者已被消除的，必須及時進行變更登記手續辦理或者及時注銷登記信息。”《物權法》第184條規定：“對于農村耕地、自留地、宅基地與自留山等集體所有權下的土地使用權，不得進行抵押，但是，在法律規定的范圍內可以進行抵押的除外?！?/p>

三、集體建設用地使用權相應的法律規定在實踐中存在的問題

《城市房地產管理法》第9條規定：“在城市規劃范圍內所涵蓋的集體所有土地，經過依法征用后方可轉為國有土地，此時，國有土地的使用權能得以有償轉讓?！庇纱丝梢?，我國集體所有權下的土地不能直接在土地一級開發流通市場進行流轉，必須依法征轉為國有土地之后，才能進入流通市場。除此之外，國家還限制了集體土地的有償轉讓、出租，國家實行的土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地。這在制度上保證了農業用地的安全，保證了糧食安全，但同時也造成了集體土地上部分權益的缺失。雖然《土地管理法》、《物權法》等法律中規定了依法征用集體土地后應當依法足額支付相關補償費用，然而，不可忽視的是，低價補償款的弊端日益顯露，進而產生了各種糾紛與極大的社會爭議。

第一，部分農村集體經濟組織一味追求經濟利益，就通過入股聯營的方式將集體建設用地轉讓或者出租給其他企業組織進行非法使用。合作或者聯營合同上雖然有“入股”和“聯營”等字樣，但是農村集體組織并未曾參與企業組織的經營管理活動，也不會分享其利潤，不為其分擔風險，而是一次性收取合同期限內所規定的土地使用權對價的資金或者按約定進行土地租金分期收取。

第二，很多農村集體經濟組織并未依法履行用地申請與報批手續，而是直接將土地非法售賣、出讓與出租給企業組織或個人使用以獲取經濟利益，進而導致在具體過程中存在大量的隱形交易。一般情況下，大多數隱形交易均在政府及相關部門的監管之外，進而導致農用地被非法轉用與售賣，不利于依法落實土地利用總體規劃方案，也很容易出現各種土地糾紛。

第三，當前法律在一方面會承認此類建設用地屬于被動流轉，另一方面又會對其主動流轉進行禁止，這一點存在很大的矛盾。從法律視角來看，主動流轉過程合法合理，方能使被動流轉合法化。而且，《土地管理法》第63條的除外規定由于使用了“等情形”，是一種非窮盡性列舉。

第四，法律一方面禁止宅基地使用權的主動流轉，另一方面又承認其被動抵押的合法性。抵押權的實現會導致此類集體土地使用權的轉讓;如果轉讓不合法，抵押權將無法實現。

當前宅基地使用權制度，與我國城鎮化迅速發展的現狀不相匹配。一方面，城鎮化的進程使大量農村人口進入城市，這些人口已經不在原村集體組織中繼續從事農業生產，甚至有的戶籍也轉變為非農業戶口，從而實際喪失了其農村集體經濟成員的身份。但是，這些人口的宅基地仍然存在，并閑置和荒廢，導致土地資源的浪費。另一方面，這些宅基地由于無法直接進入市場，農民也無法從中獲得收益。此外，大量城市人口為了自身需要，紛紛到農村購買住宅或者宅基地自建房屋，但是其權利卻得不到法律的保護。因此，多年來中央1號文件都特別強調改善和完善宅基地制度。

四、集體土地所有權的發展與完善

集體土地所有權的產生是歷史的產物，隨著社會經濟的發展，弊端逐漸顯露。因此在城鎮化的進程中，正在開展相應的調整。

第一，完善集體土地所有權的權能，建立農村集體建設用地使用權流轉制度。目前，中國相關法律規定集體建設用地不能直接有償出讓并設立國有建設用地使用權。但現實的問題是，還是有在明知政策不允許的情況下依舊將集體建設用地進行流轉。因此，完善所有權的權能，制定相關的法律法規，完善流轉程序，設立監督機構，建立完善配套的制度等措施實屬必要。近年來，國家對集體土地非法流轉進行限制與控制，進行更加科學合理的規劃，因地制宜使土地物盡其用，充分發揮集體土地優勢，完善土地利用權力，嚴格控制耕地轉為非耕地，確保國家糧食安全。

第二，全面完善土地征收征用以及補償制度，嚴格限制征收農村集體土地?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規定國家為滿足公共利益需要而依法征用農村土地的同時必須依法予以補償。在多年的工作實踐中，曾經有不少被征收人問我：公共利益的界定相對抽象，城市更新改造是否屬于公共利益？城市功能優化升級是否屬于公共利益？房地產項目的開發是否屬于公共利益？什么樣的惠澤度才能達到公共利益的范疇？或者，即使不屬于公共利益的項目，是不是絕對不能征收或者征用土地？對明確公共利益概念，作者有專題論述，在此不做贅言。土地征收征用隨之而來的問題就是補償問題。隨著經濟高速發展，土地補償款不能完全覆蓋失地農民的長期損失。因此，我們的各級政府根據本地區的經濟社會發展水平，不斷與時俱進調整補償辦法，確定合理的補償標準和補償范圍。而且對于失去耕地的農民，政府幫助或采用各種方法促使他們再就業，或開拓就業渠道，或培訓上崗，或鼓勵開發經營、自主創業，以解失地農民的后顧之憂。

第三，加強村民自治組織建設，優化村委會集體職能。健全農村基層組織自治制度，加強村民自治建設，一方面能夠深入貫徹落實《村民委員會組織法》，輔助基層政權組織切實優化管理農村事務處理方式，確保依法行政。另一方面，能夠使農村基層組織工作程序更為完善，將基層組織與工作人員的職權行為步入法制化，使其依法履行個人權利與責任。