土地財政規模與土地財政依賴對城市擴張的影響

屈沛翰

摘要：研究目的與方法：基于2004-2016年30個省（市、區）的面板數據，從全國層面和區域層面上進一步辨析土地財政規模和依賴對城市擴張的影響。研究結果：在全國層面和土地財政高依賴地區，土地財政規模正向影響城市擴張;而在低依賴區域，二者均不對城市擴張造成顯著影響。研究結論：攤大餅式發展更可能是基于地方政府在中國社會治理體制中扮演的“經濟人”角色。無論土地財政在地方財政收入中的重要程度如何，如果增量土地收入能帶來巨大利益，地方政府都會最大限度地追求，從而不斷擴張城市土地，忽視可持續發展。

關鍵詞：土地財政規模;土地財政依賴度;城市擴張

地方政府在分稅制改革后面臨巨大的財政負擔[1]，官員考核體制又造成其對GDP的追求，而隨著1998年土地有償使用制度的實行[2]、住房制度改革和2003年的土地招拍掛制度的出臺，地方政府圍繞土地開始進行一系列基礎設施融資方式轉變，土地財政成為其填補財政缺口的一種方案和官員考核體制下重要的競爭策略[3]，成為中國近二十年的一個特殊現象。然而土地財政的不斷獲取終究要依靠土地要素供給，特別是在存量土地交易費用較高[4]的情況下，增量土地成為地方政府關注的重點，其憑借城市用地的壟斷供給者身份，形成以低價地支撐高速工業化、土地資本化支撐快速城市化的模式[5]進一步促使了城市擴張。

但不可忽視的是，近年來土地財政規模不斷增加，地方政府對土地財政的依賴也越發嚴重。全國層面上，土地財政占預算內財政總收入的比重從2000年的22.35%增長到2009年的75.59%，9年時間增長近4倍;與此同時，城市擴張造成的土地規模擴張速度過快[6]、耕地流失嚴重[7]等諸多問題也愈演愈烈。顯然，忽略城市化可持續發展的“冒進式”策略[8]無法實現地區發展的“精明增長”，保持城市有序和可持續擴張才是必然道路[9]，將城市土地規模擴張控制在合理范圍內，有必要從土地財政方面制定相關政策。

需要強調的是，土地財政包含土地財政規模和土地財政依賴兩種角度，二者本質上有所差別。現有不少研究從兩個角度分別驗證各自對城市擴張的影響，卻極少將二者放在同一框架下進行對比分析，提出更有針對性的解決方案。本文將運用全國30個省（市、區）的2004-2016年面板數據對此進行分析和討論。

一、文獻回顧

土地財政規模是土地財政的絕對收入，土地財政依賴度反映了土地財政收入對地方政府財政總收入的重要性，即相對收入。現有研究表明，二者對城市擴張均產生一定正向影響。

土地財政規模方面，章新峰[10]研究發現土地財政規模是驅動城市無序擴張的重要原因之一，且土地財政規模在東部、中部和西部存在不均衡性，主要來源于東部地區;杜坤和田莉[11]以長江三角區為研究對象，發現長三角推進城鎮化和工業化過程中，經濟技術開發區和高新技術開發區是發展的重要載體，地方政府通過低價供應土地推進工業化進程，導致建設用地快速擴張;劉瓊和歐名豪等人[12]分析得出土地出讓金收入顯著推動城市空間擴張，但現有征稅體制不完善使得土地稅收沒有發揮遏制城市土地擴張的作用。

土地財政依賴度方面，Ye和Wu[13]研究發現對地方政府對土地財政的依賴度越高，建成區的擴張速度越快;杜金華和陳治國[14]研究認為土地財政依賴在全國層面促進了城市擴張，而且率先發展的東部隨著自身市場經濟的完善降低了土地財政依賴度，但較為落后的中西部開始模仿相同模式，于是呈現出“東低西高”現象。

但現有研究多只將土地出讓金納入土地財政的研究范圍，忽略了房產稅、城鎮土地使用稅等其他部分對土地財政發揮的作用，同時研究區域差異也一般以東部、中部和西部這一經濟地理區劃來劃分，雖然區劃間的發展水平有明顯差別，但劃區內部可能也并非總是一致的。更重要的是，土地財政規模與土地財政依賴度是兩種角度，前者是土地收益的大小，反映土地使用權價格高低的問題，后者是土地收益對地方財政的重要程度，反映了地方政府在財政運轉的結構分配問題，學界極少將二者放在同一框架下進行對比分析，提出減緩城市擴張的更有針對性的解決方案。

本文基于此，通過全國30個省（市、區）的2004-2016年面板數據進行實證檢驗，同時考慮到本研究的目的和土地財政依賴度在各省份間有較好的可比性，依據土地財政依賴度的在全國范圍的水平劃分為高依賴度區域和低依賴度區域，探究土地財政規模和依賴對城市擴張產生怎樣的影響，以期剖析現階段城市用地規模擴張的驅動機制，為抑制無序擴張提出針對性建議。

二、數據與方法

（一）變量設定

城市擴張指城市地域向外擴張，城市用地規模擴大的過程[15]，主要表現為城市建成區面積增多[9]，因此，用城市建成區面積在城區面積中的占比情況來作為本研究的被解釋變量。土地財政規模和土地財政依賴度為解釋變量，分別用土地財政收入和土地財政收入占地方財政預算收入的比重來衡量。綜合考慮數據的可搜集以及結果的準確性，本研究選取土地出讓收入和五項稅收之和（房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅）作為土地財政收入。在市場機制和競爭機制作用下，GDP增長和經濟結構變化[16]、人口增長[17-19]等對城市擴張有明顯的促進作用，因此控制變量為經濟因素和社會因素，將人均GDP作為經濟水平的衡量指標，城市人口密度作為社會因素的衡量指標。

（二）樣本與數據來源

本研究采用全國30個省、直轄市和自治區（除港澳臺和西藏自治區）2004-2016年的面板數據，除了從全國層面進行考量，還根據各省在13年內土地財政依賴度的均值水平，劃分為高于總體均值和低于總體均值兩部分，考察土地財政規模和依賴對城市土地擴張影響的區域差異。土地出讓收入數據來源于《中國國土資源統計年鑒》;城區面積數據來源于《中國城市統計年鑒》;城市建設用地面積、地方政府本級收入決算數、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、人均GDP、城市人口密度數據來自《中國統計年鑒》。

（三）模型與方法

1、模型設定

為進一步探究土地財政規模和土地財政依賴度與城市擴張的關系，本研究建立以下模型：

2、統計檢驗方法

由于本文數據為短面板，無法準確檢驗是否存在異方差和序列相關，為控制潛在異方差和序列相關，對所有回歸系數的標準誤都在省份層面上進行cluster處理。同時本文根據全國、高依賴度區域和低依賴度區域三個層面建立三個模型，通過F檢驗和豪斯曼檢驗進一步確定采用隨機效應。

三、實證檢驗

（一）描述統計

表1為390個樣本變量的描述性統計分析結果。土地財政依賴度和城市擴張水平總體偏低，三個主要變量的較大極差表明我國土地財政規模、依賴度和城市土地規模擴張水平在省份層面上存在較大的區域差異。

圖1為土地財政依賴度分布情況，中部和東部地區主要為高依賴區域;西部地區主要為低依賴區域。這可能是因為遼寧、吉林、黑龍江省的第一、第三產業在地區總產值的占比較低使得產業結構單一，急需轉型，但遼寧省和吉林省可依托地理優勢，承接經濟發達和開發密度高地區的產業、資本和技術，在土地財政作為經濟快速發展的原始資本，促進產業結構升級的過程中，成為土地財依高賴度地區。東部和中部地區的城鎮化進程迅速，大批人口向城市轉移，能夠發揮經濟價值與公共服務價值的土地財政成為城市發展的重要支撐，因而部分地區成為土地財政高依賴地區;但北京、上海、廣東的經濟相對更發達，市場經濟相對更完善，有足夠的能力升級并擺脫以土地出讓收入和稅收為主的財政運轉模式，因而土地財政依賴度低于均值;西部地區人口密度小，經濟相對落后，第三產業不發達，因而土地財政依賴度相對較低，但四川省和重慶市既屬于西南、華南部分省區經濟區，又是長江三角洲及沿江經濟帶的一部分，其獨特的區位優勢和雄厚的經濟實力使得城鎮土地產出彈性相比西部其他省份更大，土地財政能夠為其創造競爭力，進而提升了土地財政依賴度。

（二）回歸分析

本文對模型可能存在的多重共線性問題進行檢驗，各變量的方差膨脹因子均小于10，表明變量之間不存在嚴重的多重共線性。

首先對30個省進行總體分析（模型1），控制城市人口密度和人均GDP的社會經濟因素后，城市土地財政規模與城市擴張在0.001水平下顯著正相關，土地財政依賴度與城市擴張無顯著關系。模型2為高于全國土地財政依賴度均值的省份，數據顯示城市土地財政規模依然與城市擴張在0.001水平下顯著正相關，而土地財政依賴度與城市擴張無顯著關系。模型3為低于全國土地財政依賴度均值的省份，數據顯示城市土地財政規模和土地財政依賴度均不對城市擴張產生顯著影響。

在三個模型中，城市人口密度始終與城市擴張在0.001水平下顯著正相關，而人均GDP則不與之顯著，這說明相對于城市的經濟發展水平，人口的增加才是城市擴張的決定性因素。并且全國總體層面和高依賴區域中，地方政府是否擴張城市土地規模考慮的是土地使用權價格的高低，而非土地收益對地方財政的重要程度，但在低依賴區域中，城市是否擴張不由土地財政的規模和依賴度所決定，而是看重社會發展的需求。

四、結語：

本文采用中國30個省份2004-2016年的面板數據，實證分析了土地財政規模和依賴度二者對城市擴張水平的影響。研究顯示，在全國范圍和高依賴區域中，土地財政規模影響了城市擴張水平，而在低依賴區域中，二者均不對城市擴張造成顯著影響。這可能表明，地方政府在中國社會治理體制中扮演著“經濟人”的角色，無論土地財政在地方財政收入中的重要程度如何，如果土地收入能帶來巨大利益，地方政府都會最大限度地追求。對于高度依賴土地財政的城市來說，土地財政規模的作用更加凸顯，那么便會為了最大限度地追求土地收益，不斷獲取可交易的土地，而因為增量土地獲取難度不大，且較于存量土地具有更高利潤，所以便通過不斷增加新的建設用地來獲得土地財政的源頭，進而造成城市擴張。對于土地財政低依賴地區來說，地方財政的運轉更依靠其他產業，土地財政規模沒有明顯優勢，因而地方政府不會過度追求土地財政而對城市無序擴張。

因此，若要從土地財政角度合理控制城市擴張，需要減少土地增量的高收益，降低地方政府對增量土地的追求，同時增加存量土地的利潤并減少成本，從而控制城市土地規模擴張，加強存量土地的節約集約利用：一是完善土地征收制度和產權體系，弱化城市政府的壟斷地位和改變農村土地產權弱勢地位，增加增量土地收益的獲取難度;二是完善土地財政的監管機制，增加土地擴張的違法成本;三是建立土地財政基金，分期支取，減小增量收益的可使用部分;四是建立存量土地開發利用的配套措施，在稅費等相關方面制訂優惠政策，減少盤活存量的成本。

本文在以下方面需要加以改進：一是雖然發現全國范圍內各區域有差異性，但還需要在此基礎上深入研究同一省份內各城市間的差異性，探索土地財政規模和依賴對不同的城市擴張模式的影響;二是隨著“一帶一路”、“新型城鎮化”等發展戰略的實行，如今土地財政規模和依賴與城市擴張的關系必然會有新的走向，但受搜集渠道所限，數據無法反映近幾年的情況;三是城市擴張受多種因素影響，因此還需要綜合考慮，細化相應的測量指標，探討各變量間的相互關系。在今后的研究中，將繼續完善以上不足，結合新形勢新政策深入挖掘土地財政規模和依賴對城市擴張的作用機制。

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