關(guān)于國土空間規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展的思考

摘要：思考目前國土空間規(guī)劃在建設(shè)與發(fā)展過程中所面臨的主要問題，并針對(duì)其存在部門間的不協(xié)調(diào)問題提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;部門間不協(xié)調(diào)

一、背景

國土空間規(guī)劃主要是通過對(duì)現(xiàn)有的空間保護(hù)和合理利用，從資源、要素、結(jié)構(gòu)、權(quán)利等方面全面統(tǒng)籌規(guī)劃空間布局，將多種規(guī)劃結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間全面整體的實(shí)施、管理與監(jiān)督機(jī)制。我國經(jīng)過長期的探索，形成了一套較完善的規(guī)劃體系，但現(xiàn)階段規(guī)劃的數(shù)量與種類眾多，關(guān)系復(fù)雜，各規(guī)劃部門自成體系。現(xiàn)有的規(guī)劃行政部門體系已無法適應(yīng)新時(shí)期國土空間規(guī)劃改革的需要。中央政府為了深化改革，推進(jìn)國土空間規(guī)劃的發(fā)展，對(duì)政府部門進(jìn)行了改革，設(shè)立自然資源部，將各項(xiàng)規(guī)劃職責(zé)統(tǒng)一管理，為構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系創(chuàng)造了條件。然而在省級(jí)層面，省級(jí)政府依然需要在國家層面改革的框架內(nèi)，根據(jù)本省的特點(diǎn)繼續(xù)深入探索改革的具體方案。自“建立國土空間規(guī)劃體系”概念提出之后，各級(jí)地方和部門都開始對(duì)整體的規(guī)劃體系進(jìn)行嘗試和協(xié)調(diào)，特別在2017年省級(jí)試點(diǎn)方案開始具體試行，為將來推行到各個(gè)省份和整個(gè)國家奠定了基礎(chǔ)、提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、湖南省國土空間規(guī)劃建設(shè)所面臨的問題

（一）改革過程中的部門銜接問題。

中央政府根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及時(shí)代特點(diǎn)制定發(fā)展戰(zhàn)略，通過不斷地探索，在不同的時(shí)期提出不同的策略方針，并且不同時(shí)期的策略也存在差異。 “多規(guī)合一”涉及的規(guī)劃部門眾多，其主要目的是利用國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，來解決各類規(guī)劃的銜接問題。現(xiàn)在處于在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上探索“國土空間規(guī)劃建設(shè)”的改革當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要從平面走向立體，注重資源和環(huán)境的保護(hù)。然而由于不同時(shí)期規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，規(guī)劃數(shù)據(jù)的質(zhì)量并不滿足當(dāng)今規(guī)劃的要求。并且不同規(guī)劃的數(shù)據(jù)來自不同的部門，由于早期規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，規(guī)劃部門的不協(xié)調(diào)，使得當(dāng)今各規(guī)劃的有效銜接面臨巨大的問題。

（二）部門職責(zé)約束問題

湖南省“十三五”規(guī)劃制定主體是湖南發(fā)改委;《湖南省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》是由國土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等部門共同編制;湖南省城鄉(xiāng)規(guī)劃主要由住建廳牽頭編制;《湖南省“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》由湖南省環(huán)境保護(hù)廳牽頭編制，由于各部門在規(guī)劃編制過程中更加傾向于自身部門的職責(zé)。例如，湖南省發(fā)展和改革委員會(huì)在編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃過程中會(huì)更加傾向于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo);住建廳則更重視城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，而環(huán)保廳就會(huì)更重視規(guī)劃當(dāng)中的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡等問題。其中不免會(huì)出現(xiàn)沖突，從而導(dǎo)致各部門所編制的規(guī)劃都可能無法達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)，浪費(fèi)資源。

（三）部門利益約束問題

國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與銜接，不同的部門在制定規(guī)劃的過程中出發(fā)點(diǎn)不同，如果其中存在潛在利益，那么該部門會(huì)使出渾身解數(shù)來追逐潛在利益，以謀求自身利益的最大化。由于過去國家標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)土地類型的解釋不明確，為了自身利益最大化，爭奪空間開發(fā)權(quán)，混淆耕地、林地等土地類型，存在規(guī)劃范圍以外的土地私分問題，這就導(dǎo)致了不同部門的計(jì)劃的存在沖突。

（四）國土空間規(guī)劃責(zé)任追究問題

在追求部門利益最大化的過程中，存在著規(guī)劃沖突、交叉管理等難以協(xié)調(diào)的必然矛盾。如果出現(xiàn)同一規(guī)劃由不同部門共同制定的情況，例如土地利用總體規(guī)劃，必然會(huì)出現(xiàn)各部門你推我擋，不愿意承擔(dān)起責(zé)任的問題。這種推諉使規(guī)劃的制定出現(xiàn)僵局，從而影響國家的整體布局，讓規(guī)劃無法順利實(shí)施，影響國家和社會(huì)的進(jìn)步。

（五）總結(jié)

由此可知，阻礙國土空間規(guī)劃的建設(shè)與發(fā)展的一個(gè)重大問題便是部門間的沖突，之所以會(huì)產(chǎn)生這種問題主要是因?yàn)椴煌块T信息不對(duì)稱，各自為戰(zhàn)，各部門有著自身的職能、原則，缺乏信息溝通。此外，每個(gè)部門都有自己的利益訴求，在追求利益的過程中發(fā)生沖突。因此國土空間規(guī)劃的建設(shè)與發(fā)展方向是在建立一套能夠滿足各部門利益訴求的基礎(chǔ)上，長遠(yuǎn)而有效的規(guī)劃合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益均衡。

三、湖南省國土空間規(guī)劃的建設(shè)與發(fā)展的建議

（一）在國土空間規(guī)劃全過程中增加博弈次數(shù)

國土空間規(guī)劃的建設(shè)現(xiàn)在正處于初始建設(shè)階段，相關(guān)規(guī)劃的實(shí)施方案也正處于討論當(dāng)中。從規(guī)劃的編制階段、實(shí)施階段到評(píng)估階段等各項(xiàng)階段增加部門間的博弈次數(shù)，形成一個(gè)長期博弈的過程，從何促使各部門之間逐步形成合作機(jī)制。如果國土空間規(guī)劃是一個(gè)短期的過程，那么部門可能會(huì)為了追求自身利益的最大化而選擇不合作，不利于規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

（二）國土空間規(guī)劃終身負(fù)責(zé)制

國土空間規(guī)劃的建設(shè)是一個(gè)長期的過程，不可避免會(huì)產(chǎn)生許多不確定性因素。例如，規(guī)劃部門人員的變動(dòng)，部分政府官員考慮政績而產(chǎn)生“短視行為”等情況，這些都不利于在國土空間規(guī)劃這個(gè)長期的過程中增加博弈的次數(shù)。通過實(shí)行政府部門國土空間規(guī)劃終身負(fù)責(zé)制，可以促使部門間合作。

（三）加強(qiáng)規(guī)劃信息共享系統(tǒng)建設(shè)

我國在規(guī)劃機(jī)制探索過程中，不斷要求規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”到“多規(guī)合一”，以及政府提出了“一張藍(lán)圖干到底”等戰(zhàn)略。但是現(xiàn)在依舊無法達(dá)到這些目標(biāo)，其中很重要的問題之一就是如何促進(jìn)信息共享。信息很多時(shí)候就是資源，搶占信息就是無形之中的資產(chǎn)，所以在利益的驅(qū)動(dòng)下，部門之間并不希望共享信息，對(duì)上級(jí)政府倡導(dǎo)的部門合作缺乏積極性。雖然我國已經(jīng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，在一定程度上改善了這種情況，但畢竟目前還處于初級(jí)探索階段。

（四）建立統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

由于沒有詳細(xì)的、統(tǒng)一的規(guī)程，各部門在制定規(guī)劃的過程中為了追求自身利益最大化，可能會(huì)存在將不屬于本部門規(guī)劃范圍強(qiáng)加至本部門規(guī)劃當(dāng)中，從而造成了不同部門規(guī)劃內(nèi)容的不協(xié)調(diào)、沖突甚至矛盾。因此在國土空間規(guī)劃全面開始前，必須探索出一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，例如統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃用地分類，統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制時(shí)間等，與第三次全國國土三調(diào)充分對(duì)接，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃。

（五）上級(jí)政府加強(qiáng)監(jiān)督

解決部門間權(quán)益上的博弈的最直接的方法就是在一定程度上形成“共謀”。上級(jí)政府通過強(qiáng)制性的行政或者法律手段整合各部門之間的合作。法律方法和行政命令具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性，因此可以直接有效地促進(jìn)部門間合作機(jī)制的建設(shè)。

（六）建立完善的激勵(lì)機(jī)制

部門間形成“共謀”除了通過強(qiáng)制的法律或行政命令等方法外，也可以通過建立完善的激勵(lì)機(jī)制，使得各部門為了共同的利益而不斷深化合作，也有利于激發(fā)各部門的積極性。

（七）成立國土空間規(guī)劃委員會(huì)

為了避免部門間權(quán)益斗爭，以及縮減上級(jí)政府在協(xié)調(diào)各部門過程中所花費(fèi)的成本，湖南省政府可成立專門的國土空間規(guī)劃委員會(huì)，對(duì)原各規(guī)劃部門進(jìn)行人事變動(dòng)，抽調(diào)原各規(guī)劃部門規(guī)劃建設(shè)骨干組成專家小組，從而直接形成“共謀”。

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作者簡介：李燕（1986年），女，土家族，本科，中級(jí)工程師，土地工程。