淺議如何做好政府投資項目的跟蹤審計

邊慧鴿

摘要：隨著政府投資建設項目規模的不斷增加，為了進一步加強對政府投資項目的管理，提高財政資金的使用效益，規避審計風險，更好地發揮審計免疫系統的作用，我國各級審計部門在對政府投資項目竣工決算審計的基礎上，實施政府投資項目全過程跟蹤審計。所謂全過程跟蹤審計，就是指對整個建設項目的實施過程進行不間斷的、有重點的審計監督，從而能及時發現問題，處理問題，保證整個建設項目健康有序合法地運行。

關鍵詞：政府投資;跟蹤審計;實施要點

跟蹤審計由過去竣工決算事后的“靜態審計”，發展到駐場“動態審計”，使審計監督覆蓋從工程招投標、合同簽訂、設計變更、設備材料的進出、隱蔽工程確認，直到工程款支付的全過程。審計部門通過跟蹤審計，掌握了解項目建設管理情況，找出影響項目投資經濟效益、社會效益發揮的主要制約因素，有針對性地披露項目建設中存在的主要問題，并提出建設性的審計意見和建議。跟蹤審計的目標是促進項目規范管理，促進內部制度建設，規范建設資金使用，在確保工程質量的前提下，更加公正、合理、及時、準確、有效、全面地確定和控制工程造價，提高投資效益，達到節約建設投資的目的，保障項目和資金的安全，促進項目順利進行。

一、跟蹤審計實施要點

（一）選準切入時機，及時跟蹤審計。

政府投資建設項目跟蹤審計的最佳介入時間是項目招投標實施階段，跟蹤審計應按照招投標法的有關規定，對招投標進行審計監督。一是審查招標文件編制是否符合發改批文和建設單位要求，所提條款應公平、合理，符合相關規定;二是招標控制價及工程量清單編制是否準確、完整。招標控制價是預防某些投標人高價圍標的有效手段，是對擬建工程投標報價的最高限定價，能夠保護招標人的利益不受損失。筆者2017年6月在跟蹤某骨科和糖尿病醫院項目時，對項目招標控制價進行跟蹤審計，發現部分主材遠高于市場價，通過下達跟蹤審計建議函，要求建設單位加強對招標控制價編制單位的管理，及時調整不合理內容，提高了招標控制價的編制質量和精確度;三是審查項目招投標是否履行合法程序;四是審查施工企業資質、業績是否達到項目要求;五是審查評委是否在專家庫網上隨機抽取;六是審查有關管理部門是否履職，監督政府相關行政部門是否對建設工程招投標工作進行全面監督，防止招投標工作中違法、違規、違紀行為和問題的發生;七是審查中標企業與非中標企業的投標文件，監督施工企業是否存在圍標、串標。

（二）審核合同條款，確保結算依據。

合同制定是整個項目開展和結算的基礎，也是重要的法律依據，要重點抓住合同制定環節。從目前的審計情況看，很多問題都是出在合同制定環節，標底不準確、暫估價和暫列金額的設定不合規、合同結算依據不明確、撥付工程進度款依據不確定等，給工程的造價控制和結算帶來很大的困難。因此，跟蹤審計必須重點對合同條款進行審計，一方面審查合同資料，及時發現問題，從源頭上解決問題;另一方面按合同約定的結算方法、計價依據、取費標準、主材價格和優惠條款等等，對工程竣工結算進行審核。若發現合同有漏洞，及時與建設單位溝通，筆者2017年8月在跟蹤某市民游客中心PPP項目時，對項目合同進行跟蹤審計，發現項目合同計價依據的表述與實際情況不符，一是實際未編制工程量清單，投標時為總價下浮，約定結算依據清單計價不合理，應改為按定額計價;二是對材料及設備價格的約定不合理，對于工程造價信息廠商報價部分應按市場詢價確定。為防止結算時出現糾紛，及時下達跟蹤審計建議函，要求完善項目合同內容。

（三）參與隱蔽工程，做好認證工作。

隱蔽工程在隱蔽前，施工、監理、建設等參建單位應及時進行驗收，并做好簽證手續。審計部門應在同一時間對隱蔽工程進行認證。項目隱蔽工程未經參建各方簽證及審計認證，施工單位不得將其覆蓋，更不能進入下道工序施工。隱蔽工程有著被隱蔽后難以復核的特點，容易出現以次充好、偷工減料、虛報高估等影響工程質量、工程造價的問題。審計部門要全程參與隱蔽工程的審核，確保隱蔽工程的質量控制。施工現場發生隱蔽工程或其他事后難于查證的涉及工程投資事項，審計部門應及時作好現場認證，并重點審查真實合法及效益性。筆者2016年7月在跟蹤某農副產品綜合批發市場項目時，對項目土方工程進行跟蹤審計，該項目外棄土約109萬立方米，參建各方原定棄土運距18公里，審計了解到該項目附近在建項目缺土需外購，以審計要情通報的方式，經有關部門協調，土方運至6.5公里處的缺土項目工地，該項目因土方運距節約投資約2200萬元。

（四）審核工程變更，控制建設投資。

由于工程變更具有較大的靈活性和經濟性，不需要經過招投標，一些施工單位甚至建設單位就利用工程變更簽證，規避招投標過程，隨意擴大投資規模，變更項目設計，從而達到獲取不正當利益的目的。在跟蹤審計時要審查設計變更及工程簽證手續是否合理、合規、及時、完整、真實，是否按相關規定辦理。對設計變更和工程簽證的合理性和真實性進行監督，重點對材料變更和措施費用等方面進行核查。設計變更應由原設計單位出具“設計變更通知單”和修改圖紙，設計、校審人員簽字并加蓋公章，并經建設單位和監理單位審查同意。根據相關規定，政府投資項目設計變更和工程簽證還應報上級主管部門審查和備案，未按程序進行審查和備案的工程變更和工程簽證不得計入工程總投資，不得納入工程竣工決算。

（五）關注暫估金額，預防高估冒算。

暫估價包括材料暫估單價和專業工程暫估價。暫估價是招標人在工程量清單中提供的用于支付必然發生但暫時不能確定價格的材料、工程設備的單價以及專業工程的金額。近年來，在招投標時暫估價的比例一般都偏高，這部分價格的最終確定對工程造價產生較大的影響。在跟蹤審計時，一要審核暫估價的定價程序，不需要二次招標的，重點對暫估價的確定程序進行監督，確需二次招標的必須要求建設單位采用二次招標的形式確定暫估價，如某體育場項目，暫估價達6339萬元，根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》（2018修正）第二十九條，“招標人可以依法對工程以及與工程建設有關的貨物、服務全部或者部分實行總承包招標。以暫估價形式包括在總承包范圍內的工程、貨物、服務屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當依法進行招標”，該項目應采用二次招標的形式確定暫估價;二要審核暫估價，做好暫估價的詢價工作，對報價偏高的要及時提出審計意見，確保審計的獨立性。

（六）及時歸檔資料，固定審計證據。

審計部門在進行跟蹤審計活動中直接形成的，具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄形成了跟蹤審計檔案，這些在項目跟蹤審計過程中收集、制作與使用的，以各類實物形態的記錄材料都是審計檔案的重要組成部分。跟蹤審計檔案是跟蹤審計活動的真實記錄，是工程結算審計的重要依據，也是考查跟蹤審計工作成績的依據。審計人員應做好跟蹤審計檔案的搜集、整理和保管工作。跟蹤審計資料主要分四大類：一是結論類文件材料，如跟蹤審計報告、跟蹤審計報告征求意見書、跟蹤審計整改建議函等;二是證明類文件材料，如跟蹤審計工作底稿、跟蹤審計取證單、照片、影像等;三是立項類文件材料，如跟蹤審計立項審批表、跟蹤審計實施方案、跟蹤審計通知書等;四是備案類文件材料，如跟蹤審計月報、跟蹤審計日志、業務會議紀要等。

（七）利用跟蹤結果，做好結算審計。

工程項目竣工驗收完成，現場跟蹤審計告一段落，進入全面結算審計階段。通常竣工結算審計的基礎資料包括工程合同、招投標文件、竣工圖紙、設計變更、工程簽證、價格確認單、會議紀錄、施工組織設計、施工技術方案等等。跟蹤審計項目竣工結算審計的基礎資料還應包括跟蹤審計檔案。跟蹤審計項目竣工結算審計同樣應以事實為依據，以法律為準繩，做到公正、公平、公開。主要審查工程建設項目結算的真實性、合規性和準確性。一是審查工程項目是否按照經批準的設計圖紙進行建設，并符合驗收標準;二是審查竣工結算的依據是否符合合同條款有關規定，送審資料是否完整，手續是否齊全;三是審查工程結算書的計價、計量、計費是否正確，及時了解最新價格信息，確保結算工作中的各項計算準確、清晰、合理。

二、正確處理與參建各方關系

為了提高政府投資的效益，防止政府投資項目搞形象工程、政績工程和“豆腐渣”工程，確保政府投資項目的質量和安全。審計部門與各參建單位是監督與被監督的關系，如果在跟蹤過程中配合不好，就容易引起項目參建單位的抵觸情緒，出現不配合的現象，使跟蹤審計工作舉步維艱。因此，審計人員在做好政府投資項目跟蹤審計的同時，還應正確處理好以下五個方面的關系。

一是處理好與建設單位的關系。政府投資項目建設單位是項目管理制度的執行者，跟蹤審計的主要職責是監督政府投資項目建設管理部門的管理行為是否到位，是對政府投資項目建設管理者的再監督。跟蹤審計的最終目標是促使政府投資項目規范管理，與建設單位的目標是一致的。因此，在跟蹤審計過程中，跟蹤審計人員要正確處理好與建設單位的關系，堅持依法審計、客觀公正、監督與服務相結合的原則，實現“審”與“被審”良性互動，建立和諧的審計關系，以提高跟蹤審計工作的質量和效率，為跟蹤審計的順利開展創造良好的環境，及時發現政府投資項目建設中存在的問題，糾正偏差，提高政府投資項目管理水平。跟蹤審計人員按照《中華人民共和國審計法》第五條的要求，應始終把審計的獨立性放在首位，處理好監督和管理的關系，應該做到“到位不越位”，只提建議、不參與工程技術、質量、安全等專業內容的管理，不干涉建設單位正常的管理，不參與決策管理，不影響工程進度，始終不離開審計監督職能，幫助建設單位提高管理水平。

二是處理好與監理單位的關系。審計是作為第三者對政府投資項目建設的全過程跟蹤，而不具體從事工程的管理，是對工程施工全過程的監督，也就是對監理工作的再監督，促進監理工作規范、發揮監理職責，進一步堵塞政府投資項目建設漏洞、完善項目管理機制。因此，跟蹤審計人員要正確處理好與項目監理單位的關系，解決好“監督與被監督”的關系，促使監理單位在項目建設過程中，發現工程變更、隱蔽工程、材料認價、工程質量等施工方面的問題及時與審計部門溝通，跟蹤審計人員能及時深入現場勘察、取證、記錄，實施跟蹤審計監督。

三是處理好與各參建單位的關系。政府投資項目建設參建單位包括發改、財政、住建、國土、水利、環保、招標代理、勘察設計、監察等部門，各部門各負其責，共同搞好政府投資項目的建設，審計部門不僅對工程施工進行跟蹤審計，而且還要對上述部門的履責情況進行審計監督，跟蹤審計人員要解決好部門之間的協調關系，對于項目建設中出現的新情況、新問題，特別是一些“無法可依、無章可循”的問題，提出合理化建議，督促政府有關部門健全制度，規范管理，發揮審計免疫功能。

四是處理好與施工單位的關系。施工單位是政府投資項目建設的重要單位，跟蹤審計人員也應要對施工單位進行審計監督，監督施工單位是否嚴格按照施工圖紙及經審批的施工方案組織施工，監督施工單位是否與建設單位存在利益輸送，跟蹤審計人員應努力做到從實際出發，具體問題具體分析，客觀公正，實事求是，對重大變更、隱蔽工程、材料認價等要通過充分的溝通、協調和意見交換，使問題得到依法處理，確保政府投資項目的建設質量。

五是處理好與財政投資評審的關系。財政投資評審機構依據財政部《財政投資評審管理規定》對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效;政府投資審計是指審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的總預算或者概算的執行情況、年度預算的執行情況和年度決算、單項工程結算、項目竣工決算，依法進行審計監督，政府投資審計的時間跨度更大、范圍更廣，可以對項目立項至竣工決算整個過程的各個環節進行監督，也可以進行項目建設后效益評價，同時可以對有關的設計、施工、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性進行延伸審計調查，政府投資審計所履行的監督是對財政投資評審的再監督，兩者工作并不矛盾，都是根據各自職責開展相關工作。因此，跟蹤審計人員要協調處理好與財政評審的關系，充分發揮自身的職能和優勢，共同維護政府建設資金的安全、高效。

三、結語：

總之，政府投資項目跟蹤審計是一項涉及面廣、時間跨度大、專業性強的系統工作。只有全過程跟蹤監督政府投資項目的各個環節，才能真正遏制項目的違紀行為，有效控制工程造價，確保工程質量，提高投資效益。