土地經(jīng)營權抵押貸款問題及政策建議

李艾咚　常金宏

摘 要：隨著我國農(nóng)村改革的不斷深化，社會主義新型農(nóng)村建設進入到關鍵性時期，但在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的嚴重制約下，農(nóng)村金融供給匱乏，農(nóng)民貸款難成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入提高的最突出問題。要想不斷促進社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，提高三農(nóng)金融服務水平，就需要將農(nóng)村地區(qū)金融服務與土地流轉相掛鉤，不斷推進以農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押為主要形式的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新.、本文在現(xiàn)有經(jīng)營權抵押的政策框架下，選取了全國農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點的土默特右旗為例，剖析了土地經(jīng)營權抵押貸款制約因素，并提出相應的政策建議。

關鍵詞：土地經(jīng)營權;抵押貸款;政策建議

一、引言

農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押就是指抵押人按照法律法規(guī)得到的農(nóng)村土地經(jīng)營權當作是銀行等金融機構債權擔保的行為。多年來，伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升，城市化進程逐步遞增，城鄉(xiāng)二元結構逐步深化，“三農(nóng)”所引發(fā)的問題越來越嚴重，尤其是近年來我國農(nóng)業(yè)市場受到國外影響不斷加深，我國農(nóng)產(chǎn)品競爭力水平不高，很難在國際市場上占有一席之地，這些都說明我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必須要改變傳統(tǒng)經(jīng)營管理模式。但是目前我國農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)資金外流的情況與農(nóng)業(yè)發(fā)展態(tài)勢不相吻合，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展亟須大量資金作為保障，讓城市中富余資金進入到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中，這就需要不斷推動我國農(nóng)村金融體系改革，提升對農(nóng)村地區(qū)信貸投放力度。但是實際上農(nóng)民想從銀行得到貸款特別困難，分析其原因主要是土地確權頒證進度緩慢、抵押物處置制度、風險補償機制尚未建立、土地價值評估困難以及缺乏健全的土地流轉市場，因此本文選取了全國農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點的土默特有旗為例，剖析了土地經(jīng)營權抵押貸款制約因素，并提出相應的政策建議。

二、經(jīng)營權抵押貸款政策簡述

中共十八屆三中全會指出，要給予農(nóng)民更多財產(chǎn)的權利。一是要從政策上將農(nóng)民土地承包權和經(jīng)營權分開，能夠讓農(nóng)民經(jīng)營權進行單獨抵押貸款。二是確保農(nóng)民對自身宅基地的用物權利，提出在試點縣市不斷實施農(nóng)村地區(qū)住宅抵押貸款，首次確認同地同權的貸款理念，可以讓集體經(jīng)營性建設用地在符合國家有關法律規(guī)定的基礎上和國有土地一樣進入流轉市場。2014年中央政府“一號文件”中認定應該制定出試點實施工作方案，促進相關法律法規(guī)盡快完善。2015年8月國務院專門印發(fā)制定《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)村地區(qū)住房財產(chǎn)抵押貸款試點的指導意見》，在該意見中表明能夠在依法自愿的基礎上實施兩權抵押貸款試點工作。2016年3月國家多個部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》，在全國不同省市選擇了278個試點實施相應的具體工作。到此，我國農(nóng)村經(jīng)營權利抵押試點有了真正的指導性文件。2017年10月31日通過全國人民代表大會一致決議，將具體試點工作延期1年。十九大報告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在2018年中央“一號文件”中全面部署了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，再次賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權融資擔保屬性。

三、土地經(jīng)營權抵押貸款試點縣實施情況

土默特有旗（簡稱“土右旗”），是包頭市下轄旗，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中南部，黃河北岸，呼和浩特市與包頭市之問。東與土默特左旗、托克托縣毗鄰，南隔黃河與準格爾旗、達拉特旗相望，西和包頭市郊區(qū)相連，北與同陽縣、武川縣接壤。在2015年土默特有旗被列為全國農(nóng)村土地經(jīng)營權貸款抵押試點，成為內(nèi)蒙古自治區(qū)八個試點旗縣之一。截至2017年4月末，土有旗農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款累計投放11205筆，累放額47800萬元。其中：土右旗農(nóng)商行累計發(fā)放農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款11190筆.余額47744萬元;郵政儲蓄銀行在農(nóng)村土地承包方面經(jīng)營權抵押貸款及額度分別是1筆、3萬;土有旗蒙銀村鎮(zhèn)銀行共發(fā)放貸款筆數(shù)及貸款額度是13筆、48萬元;內(nèi)蒙古銀行土右支行在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款筆數(shù)及額度分別是1筆，5萬元。上述銀行主要貸款對象都是農(nóng)戶，以上都是為以土地經(jīng)營權作為抵押條件發(fā)放的。

（一）經(jīng)營權抵押貸款發(fā)放效果顯著

土右旗不斷優(yōu)化創(chuàng)新經(jīng)營權抵押貸款形式，也就是在原來農(nóng)戶授信額度的基礎上，利用土地經(jīng)營權利和當?shù)剞r(nóng)商行簽訂貸款承諾書之后，提升農(nóng)戶貸款信用額度，每戶農(nóng)民平均能夠多貸款5萬元，全旗共提升授信額度3.5萬元。截至2017年1月底，土有旗發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款金額是12437萬元，貸款筆數(shù)是3803筆，這些貸款全部用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并沒有出現(xiàn)不良貸款或是用作他用。

（二）處理好經(jīng)營權抵押貸款障礙難題

作為包頭市第一個利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權進行抵押貸款的試點地區(qū)，從2014年9月開始土地確權工作之后，土右旗共涉及土地確權農(nóng)村數(shù)量、農(nóng)戶數(shù)量分別是288個村，7.6萬農(nóng)戶，都已經(jīng)全部實現(xiàn)土地確權登記工作。為了能夠有效開展土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務，土右旗頒布土地經(jīng)營權替代證明，利用一證換取一證的形式，最大限度滿足利用土地經(jīng)營權抵押貸款的需求，替代證明頒布率幾乎lOO%。這種形式受到總行的肯定，在2016年11月江蘇省泗洪縣舉行的全國農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款相關會議上，土右旗政府機構作為大會代表進行發(fā)言交流，受到農(nóng)商行總行的高度好評。在2017年1月全區(qū)人民銀行工作會議上，包頭市政府在大會上進行交流發(fā)言，得到呼和浩特銀行的好評。在2017年3月土右旗地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款會議上，土右旗支行當作是試點旗縣進行T-作匯報，呼和浩特支行對其試點工作高度肯定。在自治區(qū)農(nóng)村土地承包抵押貸款工作試點展開情況評估過程中，土右旗以71.67分的綜合評分，在全區(qū)8個試點旗縣中位居第二位。

（三）有效緩和農(nóng)戶貸款困境

在人民銀行土右旗支行再貸款政策等工作的引導之下，利用土地承包經(jīng)營權抵押貸款增加授信額度，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶融資不易，額度不高的局面有所改觀。土地承包經(jīng)營權抵押貸款方面的利息較低僅有5.622%，土右旗農(nóng)商銀行、蒙銀村鎮(zhèn)銀行加權平均利息下降額度分別是0. 68%和1.02%，能夠為當?shù)剞r(nóng)戶少支付利息金額就高達200多萬元。為了能夠最大限度減少評估所需要的花費，提高信用貸款直接發(fā)放額度，土右旗地方政府將土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點工作經(jīng)費已經(jīng)被列入到年底財政預算經(jīng)費匯總，不需要向農(nóng)戶收取一毛錢費用，減少農(nóng)戶融資成本。

四、農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款制約因素分析

（一）信息來源較為匱乏

在2017年年底，土右旗目前農(nóng)村土地流轉數(shù)量309.25萬畝，在包頭市土地總面積中占到8.25%，比去年同期同比提升5.69萬畝，提升比重3.650%。涉及農(nóng)戶數(shù)量及占比是9.3萬戶.12.5%。南于土右旗政府并沒有構建統(tǒng)一規(guī)范性的土地承包經(jīng)營權流轉市場，土地經(jīng)營權流轉機構不多，流轉信息不多，工作積極性不足，一旦存在貸款不能按照約定期限進行償還的局面，處理過程中將面對非常多的新難題。

（二）法律保障尚需完善

實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款需要優(yōu)化法律及政策體系。但農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營權抵押貸款從本質上和目前版本實施的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權法》及《擔保法》等相關法律存在矛盾。諸如《農(nóng)村土地承包法》中第12條相關規(guī)定：利用家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權能夠按照法律規(guī)定進行轉包、出租、互換或是其他形式進行流轉，并沒有明確說明土地承包權能夠進行抵押，在法律方面的支撐力度不大。有關政策法規(guī)僅僅是試點區(qū)域，土右旗農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點工作難以進行大范圍推廣。

（三）技術手段需要逐步配套

一般來說，土右旗農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營權抵押貸款主要是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場及種糧大戶，農(nóng)村企業(yè)等新型經(jīng)營主體，對資金的需求量較大，而農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權貸款需要在保留基本生活保障所需用地以外，單戶土地經(jīng)營權抵押面積不大，造成抵押貸款額度不高的情況。并且，土地價值綜合估價科學性、合理性、客觀的測評機制，一般都是依據(jù)工作員工實際工作經(jīng)驗，在具體抵押物價值方面估算不準確，將其變現(xiàn)能力存在一定困難。

（四）激勵機制不完善

目前，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務并沒有全國范圍內(nèi)進行，也沒有構建農(nóng)村地區(qū)風險補償管理機制，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風險準備金方面制度不完善，救災補助、貸款貼息方面有關政策還需要逐步優(yōu)化。如果農(nóng)戶遇到較大的自然災害或是農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營市場方面的影響，就會給農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款的銀行造成較多不可規(guī)避的風險。并且，土有旗并沒有構建專業(yè)土地流轉引導基金，能夠提供的基金方面擔保有限，對銀行貸款所形成的經(jīng)濟損失不能按照相應的比例進行賠付，對銀行提供的信用貸款在支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展造成較大程度影響。

五、對策建議

土右旗農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點具有歷史性使命，工作任務非常艱巨且光榮，為了能夠全方面、準確性、有效的推行試點抵押貸款工作，有力提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融服務水準，特提出以下對策建議。

（一）提高思想認識

土右旗地方政府相關部門要不斷提高對農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點相關工作的具體認知，要從自身思想意識方面、行動方面進一步統(tǒng)一工作部署，在自治區(qū)政府、國務院及相關黨政機構領導下，按照試點工作聯(lián)席會議有關職責進行分工，有效履行自身職務，最大程度抓好試點T工作、先行先試，全方位系統(tǒng)開展，全面提升土右旗農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權抵押貸款的業(yè)務覆蓋面。

（二）拓展信息渠道

由于農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務試點工作大多數(shù)涉及較多的部門，表現(xiàn)形式較多，因此在試點工作相關部門進行協(xié)調(diào)，不能有效拓展信息渠道。土右旗金融機構要按照《包頭市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點工作方案》的有關要求，逐步優(yōu)化不同職能部門溝通機制，及時配合聯(lián)動網(wǎng)絡，有效拓展來源渠道，提高金融機構及農(nóng)村經(jīng)營管理、國土資源、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦公室等有關部門的搭配力度，逐步強化工作聯(lián)動機制，切實提升各政府部門的信息互通，優(yōu)化務實高效、靈活多樣的信息交流渠道，促使各試點工作高效率、有序開展。

（三）強化法律保障

伴隨時問和環(huán)境不斷變革，用傳統(tǒng)的法律法規(guī)來處理新出現(xiàn)的問題，可能存在較多困境。土右旗應該逐步完善相關政策，適當調(diào)整農(nóng)村土地流轉限制性相關條款，賦予專業(yè)大戶、農(nóng)村種植專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)村企業(yè)等新型經(jīng)濟貸款主體。建議土有旗政府及時出臺農(nóng)村土地流轉地方性行政法規(guī)，引導農(nóng)村土地有序流轉、切實維護不同機構的權益，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款提供法律基礎。

（四）有效控制信貸風險

土右旗地方政府銀行要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權貸款專業(yè)機構，專業(yè)管理團隊，專項額度等相關制度。逐步優(yōu)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權貸款跟蹤服務、管理機制，逐步優(yōu)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權貸款檔案管理體制。土右旗支行要不斷優(yōu)化動態(tài)監(jiān)督管理機制，及時準確把握試點工作推進情形，逐步提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權貸款試點工作力度，全方位提高現(xiàn)代化農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款金融服務水平。

（五）配套相應的技術平臺

依據(jù)地方政府注入資金，市場性運作的基礎原則，土右旗地方政府應該組建農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉平臺，主要為當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款提供擔保機制。建議土右旗政府部門及時組建農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營權流轉中心，保證土地流轉信息在全旗范圍內(nèi)及時發(fā)布及實施相關交易，提高工作效率，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉貸款工作預期工作效果。

（六）逐步完善激勵政策

建議土右旗政府部門完善農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險基礎，構建風險基金和貸款銀行風險分散和補償體制。構建財政貼息貼保基金，對農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營權抵押貸款給予利息補貼，提升財政保費補貼力度，最大效果發(fā)揮財政資金的重要作用。

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