對云南省民族教育立法完善的思考

劉桂霖　鮑路路

摘? 要：云南省是我國的少數民族大省，民族教育是其教育發展進程中至關重要的一部分，隨著“依法治教”的深入推進，云南省的民族教育立法也取得了可喜的成績，但是，在進步的同時也面臨著不容忽視的問題。本文依據云南省現行的民族教育的相關法律法規，結合云南省民族教育的實際情況，并對比其他省市的民族教育立法現狀，分析云南省現行的民族教育法規中存在的問題，并提出相關建議。

關鍵詞：云南? 民族教育立法? 民族教育條例? 民族自治

云南省，地處祖國西南邊陲，東與廣西壯族自治區和貴州省毗鄰，北以金沙江為界與四川省隔江相望，西北隅與西藏自治區相連，西部與緬甸相鄰，南部和東南部分別與老撾、越南接壤。據云南省統計局官網發布的2018云南統計年鑒中的數據可知，截至2017年末，全省人口總數為4800.5萬人，全省少數民族人口數達1603.37萬人，占全省人口總數的33.4%，全省土地面積為39.41萬平方千米，其中民族自治地方土地面積為27.67萬平方千米，占全省土地面積的70.2%。云南省是我國民族種類最多的省份，有25個少數民族，其中，人口數超過100萬人的有彝族、哈尼族、白族、傣族、壯族、苗族6個少數民族。云南少數民族交錯分布，表現為大雜居與小聚居。

一、云南省民族教育立法現狀

近些年來，隨著依法治國進程的不斷深入推進，“依法治教”很顯然已成為依法治國大背景下關于教育領域的題中應有之意。我國是由56個民族構成的多民族國家，民族教育是我國發展中國特色社會主義教育體系不可分割的一部分，民族教育的發展直接影響著民族地區的經濟社會的發展狀況，從而關乎國家的經濟政治社會的繁榮與穩定。2002年7月，國務院印發了《關于深化改革加快發展民族教育的決定》，主要是針對新中國成立50多年來，尤其是改革開放以來民族教育所面臨的特殊困難和問題所作出的深化改革并加快發展民族教育的政策措施。2015年8月，國務院印發了《關于加快發展民族教育的決定》，全面部署加快發展民族教育，明確了當前和今后一個時期加快發展民族教育的指導思想、基本原則、目標任務和政策措施。我國民族教育法治不斷推進，相應地在民族教育立法層面也取得了可喜的成績，云南省緊跟時代潮流，在積極響應國家號召的同時結合自身實際情況在民族教育立法方面也取得了一定的成果。比如，在2016年11月份，為深入貫徹落實《國務院關于加快發展民族教育的決定》和第六次全國民族教育工作會議精神，加快推進云南省民族教育發展，省人民政府頒布了《關于加快發展民族教育的實施意見》，努力提高少數民族整體素質，加快民族地區全面建成小康社會進程。除此之外，云南省在推進民族教育法治進程方面，還做了以下努力。

（一）省級的民族教育立法——《云南省少數民族教育促進條例》

《云南省少數民族教育促進條例》于2013年7月24日由云南省第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過，于2013年10月1日起施行。該條例共5章27條，分別為總則、辦學形式與教育教學、教師和學生、教育投入與保障、附則。該條例對云南地區民族教育豐富辦學形式、促進雙語教育、提高民族教師待遇、保障民族教育經費、明確民族學校的認定等做出了詳細規定。其中，在促進雙語教學方面，明確要求在不通或者基本不通漢語的少數民族聚居鄉（鎮）舉辦雙語幼兒園，在小學階段設置適合少數民族學生特點的雙語教學課程。該條例的頒布施行，結束了云南省在民族教育方面無法可依的現狀，為推動云南省民族教育事業的科學發展提供了強有力的法制保障，對提供各民族公平的受教育機會，實現好、發展好、保護好各族人民群眾的教育利益，提高各民族素質，有著十分重要的意義，標志著民族教育工作進入規范化、法治化軌道。

（二）地州級的民族教育立法

1.《云南省德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》。該條例于2018年2月6日德宏傣族景頗族自治州第十五屆人民代表大會第一次會議通過，2018年7月26日經云南省第十三屆人民代表大會常務委員會第四次會議批準，自2018年11月1日起施行。此條例共二十九條，從自治州民族教育的財政投入、校舍用地、雙語教學、師資保障等方面扶持該地區民族教育的發展。

2.《楚雄彝族自治州民族教育條例》。該條例由1992年4月28日楚雄彝族自治州第七屆人民代表大會第一次會議通過，同年9月25日云南省第七屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議批準，該條例共有四十九條，是我國最早的民族自治地方教育條例，開創了我國民族地方教育法制建設的先河。它用法制保障的形式積極促進了楚雄民族教育的發展，同時也對其他地區民族教育的法制建設樹立了榜樣。2014年對該條例進行了修訂，由之前的四十九條變為三十一條，并在關于民族教育的適用范圍和界定、教師待遇、民族教育發展專項資金、困難學生的救助等方面進行了修訂，以期能在該地區民族教育發展的新時期推進全州教育又好又快發展，從而成為社會和諧發展和社會公平正義的強大推力。

3.《西雙版納傣族自治州民族教育條例》。該條例于1993年3月21日西雙版納傣族自治州第八屆人民代表大會第二次會議通過，1993年4月7日云南省第七屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議批準，1993年5月1日起施行。該條例共八章六十三條，分別為總則、管理體制、教育結構、學校管理、教育經費、教育工作者、獎勵與處罰、附則。在內容方面，此條例對涉及西雙版納州民族教育發展的重大方面做了明確規定，并就發展民族教育提出了相應的特殊政策和措施。該條例的頒布與實施在一定程度上使西雙版納州的民族教育走上了依法治教的法制軌道，使民族教育的改革和發展具有了法律的保證。

4.《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》。該條例于1999年3月29日由紅河哈尼族彝族自治州第八屆人民代表大會第二次會議通過，同年7月29日由云南省第九屆人民代表大會常務委員會第十次會議批準。此民族教育條例共二十四條，強調了自治州、縣（市）人民政府必須把民族教育放在優先發展的戰略地位，還對于在邊疆縣和內地邊遠山區的教師補貼、困難學生補助和學校發展校辦企業的稅收照顧等方面做出了相關規定，這些規定都是紅河哈尼族彝族自治州在切實結合自身實際情況的基礎上產生的結果。

二、云南省民族教育立法存在的問題及完善建議

（一）云南省民族教育法律體系不完備，建立完備的民族教育法律法規體系迫在眉睫

從云南省現行的民族教育法律體系來看，除了云南省人大頒布的《云南省少數民族教育促進條例》之外，地州級的民族教育條例有《楚雄彝族自治州民族教育條例》《西雙版納傣族自治州民族教育條例》《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》和《云南省德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》共4項。云南省是我國的邊疆民族大省，少數民族人口總數居全國第二位，超過全省人口總數的三分之一，全省轄8個地級市，8個民族自治州。單針對民族自治州的民族教育立法情況來看，云南省還有大理白族自治州、文山壯族苗族自治州、怒江傈僳族自治州和迪慶藏族自治州這4個民族自治州沒有出臺相應的民族教育條例。再拋開云南省的8個民族自治州，就云南省所轄的8個地級市而言，其中5個市都轄有數目不等的民族自治縣。例如昆明市的石林彝族自治縣、尋甸回族彝族自治縣等三個民族自治縣，玉溪市的峨山彝族自治縣、元江哈尼族彝族傣族自治縣等三個民族自治縣，普洱市的瀾滄拉祜族自治縣、西盟佤族自治縣等九個民族自治縣，麗江的玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣，臨滄市的耿馬傣族佤族自治縣、滄源佤族自治縣等三個民族自治縣。云南省的少數民族交錯分布，表現為大雜居與小聚居，彝族、回族在全省大多數縣均有分布。基于以上云南省少數民族分布情況和云南省現行的民族教育條例不難發現，云南省的8個地級市中竟然沒有一個市頒布其相應的民族教育條例，令人感到唏噓。就全國范圍而言，除了民族自治區和民族自治州發行的民族教育條例之外，普通的省市頒布的民族教育條例早有先例，比方《呼和浩特市民族教育條例》《包頭市民族教育條例》和《南寧市民族教育條例》等。面對云南省種類繁多的少數民族和龐大的少數民族人口數目，面對有多跡可尋的普通市級的民族教育條例，云南省的8個地級市竟久久無動于衷。雖有《云南省少數民族教育促進條例》，但各地方民族教育的具體情況各不相同，在此筆者強烈建議，各地州應在深入貫徹落實《國務院關于加快發展民族教育的決定》的基礎上，根據《云南省少數民族教育促進條例》并結合各地民族教育發展的實際情況，制定出有利于各地民族教育又好又快發展的相應民族教育條例。

（二）某些條文規定過于空泛，科學性不足，修訂現行的民族教育法律法規需要提上日程

現行的民族教育條例總體而言較宏觀，某些條款的表述較籠統空泛，科學性不足，可操作性較差。在語言的運用上，較多的采用政策性語言，而非法律規范化語言。例如《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》的第十三條提道：“自治州內的各類成人高等教育學校，應招收一定比例的少數民族學生，并給予適當照顧”，但是對于具體的招收比例和如何給予適當照顧卻并未提及。《云南省楚雄彝族自治州民族教育條例》的第十七條提道：“教師應當安心從教、為人師表、愛崗敬業，模范遵守教育教學管理的有關規定”，仔細品味斟酌過后，不難發現此條的陳述屬于政策性語言，而非法律的規范化語言。在云南省現行的幾個民族教育條例中，類似于上述的規定還有很多，在這里就不再一一列舉，此類條文缺乏可操作性，執行起來較為困難，同時也不利于民族教育工作的有效開展。所以筆者建議相關部門應注意法規的適時修改。《西雙版納傣族自治州民族教育條例》于1993年就已頒布施行，距今已長達26個年頭，《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》于1999年頒布施行，距今也已有20年之久。20世紀九十年代到今天，是經濟政治文化飛速發展的階段，隨著時間的推移，如今這些地方的民族教育如今所處的情況與二十多年前已有了翻天覆地的變化，因此，這些地方的民族教育法規必須根據新情況新要求適時進行修訂，這也是促進民族教育健康發展的進程中不可或缺的一環。

（三）民族教育法規內容缺乏特色，突出特色成為民族教育立法的重中之重

以德宏傣族景頗族自治州為例，根據德宏傣族景頗族自治州人民政府官網所公布的數據，201全州總人口為130萬人，其中少數民族人口占總人口的45.6%。德宏州世居著傣族、景頗族、阿昌族、德昂族、傈僳族5種少數民族，傣族、景頗族、傈僳族等民族均有自己的語言和民族文字，民族地方的民族教育條例應當本著以強調民族教育的民族特色為重點，傳承民族教育，發揚民族特色，在世界民族的百花園中大放異彩。然而在《云南省德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》中針對民族特色的內容的規定可以稱之為“少而空泛”，在關于民族語言和文字的傳承方面，只是在該條例的第十一條潦草地提了一下“雙語教學”，即“自治州、縣（市）人民政府應當根據實際需要在少數民族聚居區舉辦雙語幼兒園，并在學前教育和小學教育階段開展適合少數民族學生特點的雙語教學”。以橫向思維的思路，我們反觀一下《呼和浩特市民族教育條例》，同樣是針對雙語教學，在該條例中的表述是這樣的：“民族學校應當推廣使用全國通用的普通話。用蒙古語言文字授課的學校（班）要推廣蒙古語標準音。用少數民族語言文字授課的學校，應當從小學階段加授漢語文，中學階段開設外語，具備條件的，也可以從小學階段開設外語;用漢語文授課的民族學校，小學階段應當加授少數民族語文，并開設外語，具備條件的，中學階段可以加授少數民族語文”。相比之后顯而易見，呼和浩特市對此的規定要具體得多，還有關于民族教師與少數民族學生的具體條款也是如此，德宏州的類似條文明顯蒼白無力。云南省的其他民族教育條例也或多或少的存在相類似的問題，既頒布民族教育條例，便要突出各地的民族教育特色，當把民族教育的特色泯滅于一般教育中的時候，民族教育條例的意義與價值也就不復存在。云南省級及其地州的民族教育法規應更加注重少數民族傳統文化的傳承，制定切實可行的民族教育法規，保護區內少數民族的歷史文化、風俗習慣、民族藝術等方面傳承，從立法層面上提供強有力的保障。

參考文獻

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[3]陳立鵬，李娜.我國少數民族教育60年：回顧與思考[J].民族教育研究，2010，21（01）：5-13.

作者簡介

劉桂霖（1994—），女，籍貫：陜西榆林，云南大學，教育學碩士，研究方向：教育法學。

鮑路路（1994—），女，籍貫：陜西榆林，云南大學，歷史學碩士，研究方向：中國古代史。