涉征地行政復議訴訟利害關(guān)系人的判定

趙爽

摘要：本文通過梳理被征地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀、相關(guān)法律和政策規(guī)定，揭示現(xiàn)有規(guī)定對被征地農(nóng)民社會保障救濟程序存在的不足，提出完善被征地農(nóng)民社會保障司法救濟程序的建議。

關(guān)鍵詞：涉征地行政;復議訴訟利害關(guān)系人;判定

隨著我國城鎮(zhèn)化推進、城鎮(zhèn)擴容，大量農(nóng)村集體土地被征收，導致大批農(nóng)民失去土地。同時，由于國家對被征地農(nóng)民社會保障制度不健全，甚至是缺失，造成被征地農(nóng)民長遠生計無保障，導致長期積累的矛盾被激發(fā)，使農(nóng)民對政府產(chǎn)生不滿情緒和抵觸心理，甚至引發(fā)群體性事件。

1申請人使用的土地不在征地批復范圍內(nèi)

目前的涉征地行政復議訴訟案件中，判定是否為利害關(guān)系人，多采取申請人所實際合法使用（或承包）土地與征地批復勘測定界圖的套合圖來判定，若其使用土地不在批復范圍內(nèi)，會被認為是非利害關(guān)系人提起的行政復議訴訟被駁回。理論上，土地征收變更的是土地的所有權(quán)，即集體所有變更為國家所有，隨著所有權(quán)一起滅失的是使用權(quán)。集體土地屬于農(nóng)民集體所有，被征收的土地補償費歸村集體所有。且當前部分村集體經(jīng)濟組織按照其成員人數(shù)分配征地補償款而非只給土地使用權(quán)人，因此，所有履行了被征收土地所在集體經(jīng)濟組織義務的成員都應享有提起行政復議的權(quán)利，即都是利害關(guān)系人。但依據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，所使用土地不在批復范圍內(nèi)的個人，不是申請行政復議訴訟的適格主體，因此，程序上還需要向集體經(jīng)濟組織或村民委員會申請獲得主體資格。從對未來法制展望角度，筆者認為，結(jié)合當前黨中央國務院提出要尊重每個人的獲得感和土地改革中確權(quán)不確地的方式，以及現(xiàn)實中很多被征地農(nóng)民所在村集體經(jīng)濟組織或村民委員會未能或不愿代表被征地農(nóng)民爭取權(quán)益的情況，應該保證每位集體經(jīng)濟組織成員都具有提起行政復議訴訟的權(quán)利，即也不一定需要達到“過半數(shù)的村民”條件，即可提起行政復議訴訟。

2非本村人通過流轉(zhuǎn)獲得經(jīng)營權(quán)的農(nóng)用地被征收

這種情況多表現(xiàn)為通過流轉(zhuǎn)（租賃、轉(zhuǎn)讓等）進行種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)用途的土地被征收。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。如果承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓協(xié)議中，雙方簽字，且農(nóng)用地所在集體經(jīng)濟組織（發(fā)包方）蓋章，流轉(zhuǎn)協(xié)議有效，獲得承包經(jīng)營權(quán)的自然人即為利害關(guān)系人。而對于轉(zhuǎn)讓之外的轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式，則協(xié)議僅需雙方簽字，同樣有效。此外，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)登記備案與否，是否影響其合法性？根據(jù)《物權(quán)法》，即使沒有登記備案，只要協(xié)議合法有效，也屬于合法取得經(jīng)營權(quán)。

3非本村人在本村擁有的合法房屋被征收

此種情況，多表現(xiàn)為擁有房屋的人不是本集體經(jīng)濟組織成員，未取得土地審批手續(xù)，但當?shù)卣块T為其發(fā)放了房產(chǎn)證書。由于房屋屬于私人財產(chǎn)，依據(jù)《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。該法第一百四十七條還規(guī)定，“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”。即使未取得宅基地的審批手續(xù)，但當?shù)卣疄槠浒l(fā)放了房產(chǎn)證書，即認同其房屋下土地的實際使用權(quán)，其實際使用人為利害關(guān)系人。

4未辦理審批或登記手續(xù)的土地和房屋被征收

實踐中，通常有兩種情況：一種是無土地審批和房屋建設(shè)相關(guān)手續(xù)在集體土地上建設(shè)的房屋被征收;另一種是農(nóng)用地，未進行審批或取得相關(guān)證書即用于農(nóng)業(yè)用途而被征收。筆者認為，其關(guān)鍵點在于征收前是否經(jīng)過違法認定。針對第一種情況，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》等法規(guī)明確了用地報批前須做調(diào)查確認。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條也有此類規(guī)定。鑒于移民及歷史原因（某個歷史階段甚至允許城市居民在農(nóng)村買地建房）等，是否違法使用土地的情況在現(xiàn)實中比較復雜。筆者認為，市、縣人民政府未在審批前對擬征土地及房屋、附著物等進行做違法認定的，批準文件下發(fā)之后，其實際使用人仍然為利害關(guān)系人，具有提起復議和訴訟的權(quán)利。針對第二種無協(xié)議取得農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的情況，如果仍然是作為農(nóng)業(yè)用途，即未違反用途管制，筆者認為，除非在征地批準文件之前，當?shù)卣蛑鞴懿块T行使了相關(guān)程序，對其作出了違法認定，否則，仍然可以認為其是利害關(guān)系人。也即違法事實的認定是另外一層法律關(guān)系，且需在報批前作出，涉征地行政復議訴訟案件可以依據(jù)已認定的違法事實做出決定，但是否違法不是在復議批復違法案件中需要認定的內(nèi)容。

5自行開發(fā)的荒山荒地被征收

現(xiàn)實中，經(jīng)常出現(xiàn)荒山荒地沒有辦理任何手續(xù)或批準程序，開發(fā)使用后被征收征用時利害關(guān)系人認定的問題。首先，依據(jù)“誰投資、誰受益”原則，國家保護開發(fā)者的利益。《土地管理法》也有“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃開發(fā)未利用的土地”“國家依法保護開發(fā)者的合法權(quán)益”等規(guī)定。其次，是否需要批準手續(xù)的問題。針對國有荒山荒地，《土地管理法》第四十條規(guī)定，“開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用”。因此，投資開發(fā)的實際使用人，應該認定為利害關(guān)系人，且可以以自己的名義提起訴訟。

結(jié)語

此外，對于權(quán)屬有爭議的荒山荒地，誰才是所有權(quán)的利害關(guān)系人，依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十一條規(guī)定，“農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿20年的，應視為現(xiàn)使用者所有;連續(xù)使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)”。因此，利害關(guān)系人應依照這些規(guī)定來確定。

參考文獻

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