新形勢(shì)下央企投資PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

李興峰

摘要：2014年以來，伴隨國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委等多項(xiàng)支持政策出臺(tái)，政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目迎來蓬勃發(fā)展期，有力推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是隨著PPP項(xiàng)目的遍地開花，諸多方面的缺陷與不足暴露出來，這為投資PPP項(xiàng)目帶來許多潛在風(fēng)險(xiǎn)。基于此情況下，本文主要從PPP項(xiàng)目角度了解了其發(fā)展中存在的不足與風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)提出了幾點(diǎn)合理化建議，以此來強(qiáng)化央企對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì);央企;PPP項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策

引言：PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府與社會(huì)資本合作模式。該模式的實(shí)施，不但有助于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，而且為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。但是基于諸多方面因素所影響，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目投資仍然存在諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)，例如財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等，因此央企在投資PPP項(xiàng)目時(shí)，必須做好各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，制定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，降低PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)所帶來的影響，進(jìn)而促進(jìn)PPP業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP項(xiàng)目的基本概述

目前，政府與社會(huì)資本合作模式又被稱之為PPP模式，當(dāng)前這種模式主要由政府和社會(huì)資本方，在公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建立的長期合作關(guān)系[1]。在PPP模式下，社會(huì)資本主要承擔(dān)投融資、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等工作及對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。其投資回報(bào)機(jī)制主要通過“政府付費(fèi)”、“可行性缺口補(bǔ)助”及“使用者付費(fèi)”而實(shí)現(xiàn)，總之，PPP模式發(fā)揮了政府與社會(huì)資本方的各自優(yōu)勢(shì)，其目標(biāo)在于提高公共服務(wù)質(zhì)量。

二、PPP項(xiàng)目發(fā)展存在的不足與風(fēng)險(xiǎn)

PPP業(yè)務(wù)經(jīng)過近幾年的粗獷發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大（截至2019年1月31日，入庫項(xiàng)目8733個(gè)，入庫項(xiàng)目金額26萬億），央企也成為絕對(duì)主力軍。如此龐大的PPP業(yè)務(wù)規(guī)模，尤其其中不少項(xiàng)目存在諸多不規(guī)范的因素，對(duì)地方政府財(cái)政和中央企業(yè)債務(wù)都造成了很大壓力。《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）等文件的相繼出臺(tái)，為社會(huì)資本特別是央企規(guī)范發(fā)展PPP業(yè)務(wù)、有效防控PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)拉開大幕。

在PPP項(xiàng)目發(fā)展過程中存在諸多方面的問題，其中以下幾點(diǎn)尤其值得央企高度重視：其一，部分項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不到位，致使項(xiàng)目推進(jìn)難、入庫難或存在被退庫風(fēng)險(xiǎn)。其二，PPP項(xiàng)目入庫總量較大，但受融資難等影響，落地率仍較低。其三，部分地區(qū)各年度財(cái)承占比高于7%預(yù)警線，存在資金回收風(fēng)險(xiǎn)。其四，表外資產(chǎn)帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

三、新形勢(shì)下央企投資PPP項(xiàng)目的應(yīng)對(duì)策略

（一）加強(qiáng)內(nèi)部管控

首先，實(shí)行總量控制和資產(chǎn)負(fù)債率控制，量力而行，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限。比如，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或者近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。其次，落實(shí)國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)要求，加強(qiáng)央企集團(tuán)化管控，收回對(duì)下屬子企業(yè)有關(guān)PPP業(yè)務(wù)的授權(quán)，收回集團(tuán)統(tǒng)一審批。最后，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目合規(guī)性自查，及時(shí)整改不符合條件項(xiàng)目，為后續(xù)相關(guān)部門對(duì)入庫項(xiàng)目集中清理打下良好的基礎(chǔ)。

（二）理性投資

為了降低PPP項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)性，必須樹立理性投資理念。首先，央企管理階層結(jié)合企業(yè)當(dāng)前的現(xiàn)狀，制定PPP項(xiàng)目投資計(jì)劃以及長遠(yuǎn)規(guī)劃，統(tǒng)籌PPP長期投資，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。其次，堅(jiān)持“事前算贏”。在項(xiàng)目投資可行性研究階段，就要對(duì)項(xiàng)目的商業(yè)模式、銀行貸款和自有資金的籌措方式和來源、資金進(jìn)入和退出操作方式、回報(bào)機(jī)制、損益情況、現(xiàn)金流情況、財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，確保項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行、現(xiàn)金流合理。其三，還需要強(qiáng)化項(xiàng)目投資考核，開展投資后評(píng)價(jià)，建立投資項(xiàng)目終生責(zé)任制等。

（三）加強(qiáng)融資管理

通常情況下，由于央企投資的PPP項(xiàng)目兼具周期長與規(guī)模大等特點(diǎn)，尤其在金融嚴(yán)控的環(huán)境下，央企在進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資時(shí)，面臨著較大的資金缺口。央企要拓寬融資渠道，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控與金融改革并行。首先，進(jìn)行投資決策的前提是落實(shí)融資，若未落實(shí)融資，嚴(yán)禁開展PPP項(xiàng)目投資決策。其次，央企要立足于當(dāng)前企業(yè)的實(shí)際情況，加強(qiáng)與銀行、信托、證券等金融機(jī)構(gòu)的合作，通過內(nèi)部融資、債務(wù)融資、股權(quán)融資等多種方式進(jìn)行融資。其三，加強(qiáng)融資管理，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，做好金融風(fēng)險(xiǎn)控制工作，為央企投資PPP業(yè)務(wù)營造良好的環(huán)境。

（四）加強(qiáng)運(yùn)營管理

在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)化運(yùn)營維護(hù)管理作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項(xiàng)目質(zhì)量與效率能否得到保障在運(yùn)營環(huán)節(jié)得到充分體現(xiàn)。首先，央企必須堅(jiān)持“運(yùn)營為核心、績(jī)效為導(dǎo)向”的理念[2]。改變PPP項(xiàng)目以往運(yùn)行的模式，使其由傳統(tǒng)注重建設(shè)積極向著重視運(yùn)營轉(zhuǎn)變，為PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行提供重要的保障。其次，實(shí)施PPP運(yùn)營管理與項(xiàng)目建設(shè)的雙向績(jī)效考核機(jī)制。最后，央企在進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資管理時(shí)，要汲取國外先進(jìn)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合當(dāng)前企業(yè)的現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)行的管理模式進(jìn)行創(chuàng)新，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營管理水平得到全面提升。

結(jié)束語：綜上所述，PPP模式作為一種全新的模式，不但為國內(nèi)企業(yè)帶來了發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也將對(duì)央企投資造成嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。基于此情況下，央企在進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資的過程中，要抓住機(jī)遇，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。在保證掌握與防范各種風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，要樹立理性投資理念，謹(jǐn)慎選擇PPP項(xiàng)目，并且加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，制定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，促進(jìn)央企的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王剛，何利輝.我國PPP項(xiàng)目的融資困境與對(duì)策建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2017（1）.

[2] 楊磊.我國PPP項(xiàng)目開展中存在的問題分析及對(duì)策研究[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2017（14）.