環境政策與環境法律關系

歐長娥

摘要：環境政策和環境法律二者是相互依存的關系，環境政策和環境法律是我國目前保護環境的兩種相對行之有效的方法，兩者之間存在著相同的利益基礎，兩者之間的存在是并不矛盾的，因此我們建設一個以環境政策為引導，環境法律為依據的體系。本文從環境政策與環境法律協調發展的理論基礎出發，并通過對環境政策和環境法律的比較，以及兩者的實踐歷程，進而提出構建環境政策和環境法律協同發展的建議。

關鍵詞：環境政策;環境法律;關系;理論基礎

環境問題的復雜性、突發性等特點決定了單純依靠環境法律或者環境政策均無法有效應對。環境政策與環境法律的協調配合，對于促進人與自然的和諧，實現生態環境保護有著重要意義。

一.環境政策與環境法律關系理論基礎

（一）概念

環境政策是“公共組織為保護和改善環境、防治環境污染和生態破壞而決定并實施的行動、計劃、規則、措施和其他各種對策的總稱”，我國環境政策既包括政黨（共產黨）決定、制定的環境政策，又包括國家機關（立法、行政機關）決定、制定的環境政策;

環境法律是“國家立法機關制定、頒布的有關環境保護的規范性文件，在我國具體包括環境保護的法律、法規、規章等法律文件”。

（二）理論基礎

在政治基礎方面環境政策與環境法律兩者是相同的，環境法律與環境政策兩者之間還存在統一性，環境政策既包括了執政黨所規定的有關環境保護的政策，還包括了國家一系列保護環境的一些管理部門的政策。國家在環境保護方面所采取的一切對策和行動則被稱之為環境政策，也有人認為法律規范之外一些規范也的都可以納入環境政策領域。首先，執政黨的環境保護的政策與以國家意志表現出來的環境法律有著高度的統一性。在我國，執政黨——中國共產黨是的意志不僅可以通過黨的政策表現出來還可以在有的時候利用法律從而表現出來。國家權力機關制定的則是環境法律，因此我國因為要保護環境制定的行政法規、地方性法規、規章都是下位法，并且這些下位法不得與上位法相違背，與上位法也必須保持高度的一致。其次，我國環境保護主要管理機關制定的的環境政策也需要和環境法律有著統一性。國家環境保護主要管理部門（主要是指國家環保部及其下屬系統）屬于國家的行政機關，我國的行政機關一般是由我國的權力機關產生，不僅要接受我國權力機關監督，還要向我國權力機關負責并且報告工作。所以，我們可以看出：從理論與實踐角度上分析其應然狀態應是統一的，本應沒有矛盾沖突。環境政策與環境法律的目的、利益是統一的，都是人民意志的體，其目的都是為了保護生態環境，實現人與自然的和諧發展，最終都是為了保護人民的生存家園，所以環境政策與環境法律不應是矛盾的。

二.我國環境政策與環境法律的比較

（一）環境政策與環境法律關系密切

在我國環境保護中，政策與法律兩者的關系既相互制約，又相互聯系，密不可分。環境法律是依據環境政策而制定的，所以說環境政策是環境法律的基礎，而憲法、環境保護法、污染防治、資源保護等法律也體現了國家的具體環境政策。環境法是黨和國家環境政策的具體化和條文化，而黨和國家的環境政策又是根據憲法和法律制定的。

（二）環境政策與法律在本質上是一致的

兩者在制定的依據、建立的基礎、以及實現的目的等方面都是相同的，兩者的相同方面則決定它們的本質具有一致性。然而，環境保護的具體環境政策又對具體的環境法律是制衡的，環境政策和環境法律在內容上也是不能相互違背的。并且，環境政策的實施和實施的手段必須依附于環境法律，因此，環境政策要在憲法和法律規定的范圍內來制定。

（三）環境政策與環境法律的區別

環境政策與環境法律兩者雖然相互聯系、相互承接，但兩者卻也有著各自的特點以及各自的作用，它們的區別主要有：

1.主體不同

環境政策的主體既可以是黨，也可以是主要管理的環境行政機關，即我國的環境保護部及其下屬的環境保護機關，它們都可以為我國的環境問題制定環境政策。環境政策表現形式主要有：決議、實施綱領、方針、規劃等。環境法律的主體則是全國人大及其常委會和環境保護部而全國人大及其常委會可以制定的是環境法律，環境保護部制定的是環境規章，除此之外環境保護系統的其他機關均沒有立法權，擁有的卻是環境政策制定權。可見，環境政策的制定主體的范圍要明顯大于環境法律的制定主體。

2.實施方式不同

環境法執行是以國家強制力為后盾保障實施。在環境法律的背后，是體現國家意志的警察、法庭，而環境政策則是由黨和政府的號召、黨紀、政紀等保障實施的。

3.調整范圍不同

政策對環境的調整范圍要大于法律。環境政策一般比較抽象、原則的對環境問題予以調整，而環境法律則相對比較具體、明確。

4.穩定性不同

環境政策相對而言更靈活一些，環境政策一般針對的都是一些特定的，和突發的環境問題，而且環境政策具有一定的實效，它伴隨著任務而產生也在任務結束時則實效。如此可以看出環境政策相對于環境法律則穩定性就更差。環境法律則具有相對的穩定性，環境法律制定出臺要經過一定的周期，出臺之后不能隨意改動，因此導致環境法律適應不能面對一些突發的環境問題。

5.效力不同

環境政策一般靠宣傳教育、內部紀律處分等來保證實施，一般來講對于系統外部人員沒有直接的約束力。環境法律則是以國家作為堅強的后盾，由國家強制實施，對社會全體成員都具有約束力，違反環境法律的行為承擔相應的法律責任。

三.環境政策與環境法律的歷史實踐

1949年以來中國環境保護工作中的政策與法律發展歷程體現出如下幾方面的顯著特征或趨勢：

（一）環境政策與環境法律之間的作用界限不明確

無論在1978年之前的“混沌時期”，還是1978年至2014年之間的環境法律制度創制和完善時期，抑或是2014年以后環境法律制度建設和環境法治運行的新時期，環境政策一直是環境法律之外深刻影響環境保護工作的制度工具。而且在某些歷史時期，環境政策相較于環境法律發揮了更重要的作用，如混沌時期的環境政策是環境保護工作開展的唯一制度工具，2014年《環境保護法》修訂案的通過及以后的環境法治體現出了顯著的“生態文明建設”這一新時期的環境政策烙印。總體而言，環境政策與環境法律之間的作用界限始終沒有明確，兩者在中國環境法治發展歷程中的作用時而此消彼長，時而相互共濟。

（二）二者關系既有沖突又有協調

在1999年“依法治國”戰略尚未入憲之前，學界和實務界多從法律與政策抵牾分歧的視角觀察二者的關系：環境政策指導環境法律的制定和實施，環境政策需要環境法律的貫徹保障，但二者在主要內容上存在著不一致，甚至在一些地方基層二者嚴重沖突，衍生出“環境政策破壞了環境法制的統一、阻礙了環境法律實施”的認識。同時，二者在制定主體、穩定性和效力實施上有著極大的區別。環境法律是國家法律體系的構成部分，具有國家強制力，而環境政策則屬于公共政策領域并具有極強的政治色彩。它們作為生態環境治理的重要手段各有所長，但此階段環境政策協調環境保護與經濟發展領域的優越性得到了充分體現。

環境政策與環境法律二者的協調配合具體表現在：一是在實質內容和行為模式上，環境政策的演進更新了環境法律責任的內在機理，并推動專門性的環境法律或制度的出臺，同時環境法律的明確性、權威性對環境政策亦起到規范和約束作用;二是從涉及領域范圍上，環境法律之治僅僅是環境治理的一種手段，其治理范圍有限，所能達到的生態環境的“善”亦有限，因此，在環境法律未涉及的權力真空領域需要環境政策這樣既靈活又有較大強制力的工具來填充，保障環境法律的實施。盡管二者的協調配合展現出較大“生命力”，但我們仍需重新認真審視環境政策與環境法律之間的傳統辯證關系：一方面環境法律是環境政策的推動力、規定著環境政策的發展方向，另一方面環境政策是環境法律的先行者與補足者，此種傳統互動關系將會繼續有效推進我國環境治理進程的深入。

四.構建環境政策和環境法律協同發展的法律關系

（一）明確環境政策和環境法律界限

如何合理劃定環境政策與環境法律之間的界限，進而處理好環境法治目標與環境法治的路徑、模式之間的悖離關系是中國環境法治革新發展的重要任務。基于法律系統與政治系統的相互獨立和“運作自成一體”的特征，環境法律政策化必須要建立在對環境法律與環境政策各自價值考量的基礎之上。除了前述關于環境法律與環境政策各自功能邊界的限定之外，價值考量更多關乎環境法律與環境政策基于自身功能而對特定目標的可實現性問題。相比較而言，環境法律以其調整功能的穩定性來實現環境法治的目標，而環境政策多以措施、手段的靈活性來實現環境法治的目標。穩定性和靈活性成為環境法律政策化的重要價值考量問題，當環境法律政策化走向過度靈活性而損及環境法律的穩定性時，便是二者價值共贏策略的失敗，從而需要啟動環境政策法律化，以復歸環境法律的穩定性價值。由此可見，環境法律的政策化和環境政策的法律化構成了動態調試二者之間價值失衡關系的基本路徑。環境法律政策化拓展了環境法律的規范和治理功能，在不損及環境法律穩定性并合理把握環境政策靈活性的前提下，加之單一制政治模式所體現出的特殊優勢，將環境政策和環境法律協同發展將極大地推動了中國環境法治化的進程。

（二）加強環境法制建設，建立完善的環境法律體系

法制健全，才可以做到有法可依。環境法律越完善，留給環境政策的空間也就越小;反之，不健全的環境法制就給環境政策的生存提供了廣闊的空間。環境法制健全不僅僅強調環境法律的數量，更重要的是注重環境法律的質量。目前我國的環境法律存在不能適應環境保護形勢發展、相互之間存在矛盾沖突、過于原則、缺乏可操作性等問題，因此，加強環境法制建設，提高環境立法質量，建立完善的環境法律體系是實現環境法治的前提。

（三）加強對環境政策的監督機制建設

環境政策的好壞直接影響環境保護的成效，直接影響廣大人民群眾的切身利益。而我國目前對于環境政策恰恰缺少必要的監督制約機制，環境政策的制定出臺隨意性強，制定程序不規范，環境行政主管機關制定的環境政策部門利益化傾向嚴重，由此導致環境政策違法、決策失誤。因此，要做到環境政策的合法化、科學化，要從法律層面上加強對環境政策的監督制約，規范環境政策的制定主體、可制定環境政策的內容、制定程序。筆者認為，法治要求政策也應當在法律的框架內，因此環境政策的制定、執行都要受到權力機關、司法機關以及人民大眾的監督。唯有如此，才能保證環境政策合法、合理，真正發揮環境政策的應然作用。

（四）加強環境政策和環境法律協同發展

環境法律不是環境保護的唯一手段。在任何社會，僅僅依靠法律這一社會控制力量顯然是不夠的，實際上還存在一些能夠指導人們行為的其他工具，這些工具是在實現社會目標的過程中用以補充或部分替代法律手段的。法治并不排斥其他社會規定。法治只是意味著其他社會規范不能與法治的原則相背離，更不能動搖法治的權威和根基。在法治社會中，法律是制度性和普遍性的規范，政策是工具性和特殊性規范。在我國由以政策治國向依法治國轉變進程中，環境政策與環境法律作為兩種環境保護手段，缺一不可，我們既不能忽視政策強調法律萬能論也不能忽視法律強調政策至上論，我們必須在環境政策與環境法律之間找到最佳結合點，充分發揮二者的有機協調配合作用。這是實現環境保護、人類與自然和諧發展的必由之路

參考文獻：

[1]俞樹毅：“試論我國《環境保護法》的修改――以環境公共政策為視角”，載《蘭州大學學報：社會科學版》2007年。

[2]崔冬、胡敏：“論環境政策與環境法律的環境保護合力作用”，載《行政與法》2010年第3期，第25頁。

[3]侯國杰：“中國政策執行中的變形現象及其對策”，載《中國優秀博碩士學位論文全文數據庫（碩士）》2005。

[4]何沙：“透視我國環境與資源法制建設”，載《油氣田環境保護》 2005年，第3期，7-10頁

[5]崔冬、胡敏：“論環境政策與環境法律的環境保護合力作用”，載《行政與法》2010年第3期，第25頁。

[6]郭瑩：“外向帶動型小城鎮環境規劃研究與實踐”，載《中國優秀碩士學位論文全文數據庫》2011年第3期。

[7]郭武、劉聰聰：“在環境政策與環境法律之間——反思中國環境保護的制度工具”，《蘭州大學學報》，2016年第2期

[8]張喜萍、陳堅良：“論民族地區公共文化服務產品供給的績效評估——基于公共圖書館的研究視角”，載《湖南社會科學》2013年第4期：197-199頁。