高中階段普職規模“大體相當”政策的內容分析

萬衛 齊嬌嬌

[摘要]文章通過對高中階段普職規模“大體相當”政策的內容分析，發現存在政策目標難以維持、政策主體權力不明、政策工具不完善等問題。因此，建議提高辦學質量，增強職業教育的吸引力;處理好學校與政府之間的關系，落實學校辦學自主權;完善政策工具，增強政策的可操作性。

[關鍵詞]普職規模 ?“大體相當”政策 ?內容分析

[作者簡介]萬衛（1979- ），男，湖南衡陽人，湖北工業大學職業技術師范學院，副教授，博士，碩士生導師;齊嬌嬌（1994- ），女，河南三門峽人，湖北工業大學職業技術師范學院在讀碩士。（湖北 ?武漢 ?430068）

[基金項目]本文系2017年教育部人文社會科學研究青年基金項目“混合所有制職業院校共同治理的實現機制與制度環境研究”（項目編號：17YJC880094，項目主持人：萬衛）和2017年度湖北工業大學教學研究項目“卓越（職教）教師教學技能訓練：現狀、問題與體系建構研究”（項目編號：2017033，項目主持人：萬衛）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2019）11-0037-07

1983年，我國開始實施高中階段普職規模“大體相當”政策（以下簡稱“大體相當”政策）。從某種程度上說，“大體相當”政策既是職業教育領域最為成功的政策，也是職業教育領域最富爭議的政策。說其成功，主要是“大體相當”政策穩固了職業教育在我國教育體系中的重要地位;說其爭議，主要是人們對“大體相當”政策的討論從未停息。只有對“大體相當”政策的內容進行深入分析，才能對其效果進行適當的評估。因此，本文擬討論以下問題：“大體相當”政策的主要內容為何？存在哪些突出問題？如何進一步完善？

一、“大體相當”政策的主要內容

1983年，教育部等部門發布《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》（以下簡稱《意見》），提出了“大體相當”政策。其后，“大體相當”政策散見于《中共中央關于教育體制改革的決定》《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》等政策文件之中。“大體相當”政策究竟包括哪些內容？我們認為，可以依據相關政策文本，從政策目標、政策對象、政策工具等方面對其進行分析。

（一）政策目標

所謂政策目標，就是政策實施預期能夠達到的效果。根據我們對相關政策文件的梳理，發現“大體相當”政策的目標并不一致。

“大體相當”政策的目標主要有三種。第一，招生數大體相當。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》、2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》、2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》、2017年《國家教育事業發展“十三五”規劃》和《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020年）》等都明確提出，要保持中等職業教育與普通高中教育的招生規模大體相當。第二，在校生數大體相當。《意見》指出，“力爭到 1990 年，使各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當。”《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》提出，“使各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當。”這兩份文件都強調，要保持中等職業教育與普通高中教育的在校生比例大體相當。第三，教育規模大體相當。2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出“保持中等職業教育與普通高中教育的比例大體相當”。

招生數、在校生數、教育規模具有不同的政策內涵。所謂招生數，強調的是中等職業教育規模的增量;所謂在校生數，強調的是中等職業教育規模的存量。一般而言，中等職業教育的學制為三年。如果要達到在校生數的大體相當，就需要保持三年以上的招生大體相當。顯然，在校生數的目標要求更高。然而，不論是招生數，還是在校生數，“大體相當”政策只涉及學歷教育。換言之，職業培訓沒有進入“大體相當”政策的視野。與之不同，教育規模不僅包括學歷教育，還包括教育培訓。顯然，它更符合大職教觀的要求。從這個意義上說，教育規模是對招生數、在校生數的進步。

（二）政策對象

政策的對象包括政策的實施主體和實施對象，即誰來實施政策以及對誰實施政策。從政策的實施對象來看，政策文件主要表述為中等職業教育或者高中階段教育。究其根源，“大體相當”政策并無專門文件，而是散見于各類政策文本。從政策的實施主體來看，“大體相當”政策發生了顯著變化。

“大體相當”政策的實施主體經歷了以中央政府為主到以地方政府為主的演變。1983年，教育部等部門共同出臺《意見》，指出“改革中等教育結構、發展職業技術教育，各級政府加強統一領導，有關部門明確分工”。隨著《意見》的出臺，中等職業教育開始在中央政府的統一領導下，由教育部和原勞動部分工管理。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》發布，提出“成立國家教育委員會負責掌握教育的大政方針，統籌整個教育事業的發展。今后地方發展教育事業的權力和責任更大了”。隨著這一政策的出臺，原國家教育委員會開始統籌高中階段教育事業發展，各級地方政府負責具體實施事宜。2017年，國務院發布《國家教育事業發展“十三五”規劃》，提出“加大省級政府統籌權，推動地方各級黨委政府加強對教育規劃實施的統籌領導”。2017年，教育部等部門共同發布《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020年）》，指出“明確省市縣責任，細化政策措施”。隨著這些文件的出臺，國家擴大了省級政府對教育事業的統籌領導，省市縣開始明確其對高中階段教育工作的具體責任。隨著教育管理體制的改革，“大體相當”政策的實施主體也由中央政府為主轉變為地方政府為主。應該說，這有利于“大體相當”政策的實施。究其根源，我國幅員遼闊，各地經濟社會發展極不均衡。地方政府主導“大體相當”政策的實施，有利于其落到實處。

（三）政策工具

為了實現政策目標，“大體相當”政策采取了多種工具。具體來說，“大體相當”政策采用的政策工具主要有普通高中改制、改善辦學條件、辦學主體多元化、加強組織領導等。

1.普通高中改制。普通高中改制是實現“大體相當”政策的前提。1983年，教育部等部門共同發布《意見》，指出“將部分普通高中改辦為職業中學、職業（技術）學校或在普通高中設職業班”。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》發布，提出“有計劃地將一批普通高中改為職業高中，或者增設職業班”。實現高中階段普職規模大體相當，國家必須增強中等職業教育的培養能力，增加職業學校是當務之急。國家增加職業學校有兩種方式：普通高中改制為職業學校，新建職業高中。改革開放之初，我國人力物力匱乏，普通高中改制是國家權衡后的最優方案。國家通過將普通高中改制為中等職業學校，大幅增加了中等職業學校的數量，為擴大中等職業教育的規模創造了條件。

2.改善辦學條件。改善辦學條件是實現“大體相當”政策的基礎。1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》發布，提出“集中力量辦好一批示范校和骨干校建設”。2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》發布，指出“重點辦好起骨干和示范作用的職業學校和職業培訓機構”。2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》發布，提出“每個市新建若干所職業學校，每個縣辦好一所骨干示范作用的職教中心;建設1000所示范中職”。2010年，中共中央、國務院發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010—2020年）》，提出“支持建設一批職業教育實訓基地;支持一批中等職業教育改革示范校和優質特色校建設;支持一批示范性職業教育集團學校建設”。可見，改善中等職業教育的辦學條件主要有四種方式：示范校、骨干校以及優質特色校建設，建設縣級職教中心，示范性職業教育集團學校建設，職業教育實訓基地建設。我國不斷改善中等職業教育的辦學條件，為其辦學質量提升奠定了基礎。

3.辦學主體多元化。辦學主體多元化是實現“大體相當”政策的關鍵。1983年，教育部等部門共同發布《意見》，指出“民主黨派、群眾團體以及個人辦學，應給予鼓勵”。此后，1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》、1991年發布的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》，都提出鼓勵多種力量參與舉辦中等職業教育。2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》發布，提出“深化職業教育辦學體制改革，形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”。這表明我國正在努力發揮多個主體的作用，促進中等職業教育的發展。2017年，教育部等部門共同發布《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020年）》，提出“積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育”。隨著政府的積極引導，中等職業教育辦學主體多元化的格局正在加速形成，從而激發了中等職業教育的辦學活力，提升了辦學質量。

4.加強組織領導。加強組織領導是實現“大體相當”政策的保障。1983年，教育部等部門共同發布《意見》，指出“計劃、教育、勞動人事、財政、經濟等部門分工管理中等職業教育事務”。換言之，中等職業教育的領導機關是中央政府相關部委，地方政府負責政策的具體實施。其后，所有相關政策都強調，要加強政府對中等職業教育的領導。然而，主體的權力劃分還是發生了變化。1985年，國家教育委員會成立，中等職業教育開始由其統一領導。1998年，我國對國務院機構進行改革，國家教育委員會更名為教育部，開始履行對中等職業教育的領導職責。2017年，國務院發布《國家教育事業發展“十三五”規劃》，提出要加大省級政府對教育事業發展的統籌權。在這樣的條件下，省級政府對中等職業教育的領導權力逐漸加大。毋庸置疑，這為各地因地制宜地發展中等職業教育創造了條件，有利于持續不斷地改進教育質量。

二、“大體相當”政策內容存在的問題

“大體相當”的政策內容究竟存在哪些問題？我們認為，可以從政策目標、政策對象和政策工具對其進行考察。

（一）政策目標難以維持

“大體相當”政策的目標內涵不斷變化，但是難以維持。這主要表現在三個方面：第一，招生數大體相當難以維持。根據國家統計局的數據，2012—2016年中等職業教育與普通高中的招生數比率分別為0.89∶1、0.82∶1、0.78∶1、0.75∶1、0.74∶1，職普招生比持續下降，政策目標難以維持。第二，在校生數大體相當逼近底線。根據國家統計局的數據，2012—2016年中等職業教育與普通高中的在校生數比率分別為0.86∶1、0.79∶1、0.73∶1、0.69∶1、0.67∶1，政策目標幾近突破。第三，畢業生數大體相當也難以維持。根據國家統計局的數據，2012—2016年中等職業教育與普通高中的畢業生數比率分別為0.85∶1、0.84∶1、0.78∶1、0.71∶1、0.67∶1，目標也幾乎被突破。換言之，中等職業教育的規模增長緩慢，并且逐年縮減，不論是招生數、在校生數還是畢業生數，“大體相當”政策的目標都難以維持，普職規模可能再次失衡。中等職業學校招生困難可能與職業教育地位不高相關，在校生數和畢業生數不穩定可能與職業教育辦學質量有關。究其根源，主要是中等職業教育的吸引力還不強。在這樣的背景下，如果要維持“大體相當”政策的目標，就必須增強中等職業教育的吸引力。

（二）政策主體權力不明

“大體相當”政策的實施對象比較確定，但是其招生權還不明朗。“大體相當”政策的實施對象是中等職業教育或高中階段教育。換言之，中等職業學校是“大體相當”政策的重要主體。然而，中等職業學校的招生權還不明朗。從法律的角度看，中等職業學校具有自主招生的權力。《中華人民共和國教育法》第二十八條規定，學校及其他教育機構具有“招收學生或者其他受教育者”的權利。從政策的角度看，我國中等職業教育實行的是教育部統一指導下，省級教育行政部門負責宏觀調控，市（地）級教育行政部門為主統籌協調，縣（區）級教育行政部門和中職學校具體負責招生管理的招生體制。可見，中等職業教育的招生是在政府的主導下，由中等職業學校具體實施。但是，政策并未明確中等職業學校在招生工作中的具體權利。從實踐來看，中等職業學校的招生受到政府部門的過度干涉，難以真正面向市場辦學。政府通過行政命令，對中等職業學校的招生計劃、招生區域、招生對象、招生辦法等進行全流程的管理，導致中等職業學校辦學缺乏活力，難以形成辦學特色。中等職業學校作為辦學主體，應該根據市場需求調整招生工作，而不應該過多受制于政府的行政命令。究其根源，主要是中等職業學校的辦學自主權還未真正落實。因此，為了實現“大體相當”政策的目標，應該盡快落實中等職業學校的辦學自主權。

（三）政策工具不完善

“大體相當”政策采用了多種政策工具，但還是不夠完善。第一，認識有紛爭。人們對“大體相當”政策的態度迥異。有學者認為，應該大力實施“大體相當”政策。他們的理由主要有：應該從實施效果對“大體相當”政策進行評價;“大體相當”政策能夠引導家長以及學生選擇職業教育;能夠對高中階段教育的規模結構進行適當調控。然而有學者認為，“大體相當”政策難以落到實處。他們的理由主要有：我國區域經濟發展很不均衡，“一刀切”不具科學性;“大體相當”政策利用行政手段，剝奪了受教育者的選擇權。第二，投入不充足。根據教育部、國家統計局、財政部發布的《關于2017年全國教育經費執行情況統計公告》的數據，全國普通高中生均一般公共預算教育事業費支出為13768.92元，比上年的12315.21元增長11.80%;全國中等職業學校生均一般公共預算教育事業費支出為13272.66元，比上年的12227.70元增長8.55%。可見，中等職業學校的生均公共預算教育事業費支出不僅低于普通高中，年增長率也低于普通高中。從國際經驗來看，中等職業教育的經費投入水平應該高于普通高中。因此，中等職業學校的辦學經費可謂捉襟見肘，難以滿足改善辦學條件的需要。第三，辦學主體較單一。根據《2017年全國教育事業發展統計公報》的數據，我國有中等職業學校1.07萬所，招生582.43萬人，在校生1592.50萬人;民辦中等職業學校2069所，招生78.68萬人，在校生197.33萬人。通過進一步計算可以得出，民辦中等職業學校約占總數的19.34%，招生約占總數的12.65%，在校生約占總數的12.69%。可見，不論學校數、招生數還是在校生數，民辦中等職業教育都沒有達到總數的1/4。換言之，我國中等職業教育依然以公辦為主，辦學主體還比較單一。

三、完善“大體相當”政策內容的建議

20世紀80年代以來，國家一直在對“大體相當”政策進行調整。我們認為，完善“大體相當”政策內容，可以從以下幾個方面著手：

（一）增強職業教育吸引力

增強職業教育吸引力，重點是提高辦學質量。為此，政府不僅需要改善中等職業教育的辦學條件，還需要完善中等職業教育國家制度。

1.改善中等職業教育的辦學條件。中等職業學校的辦學條件主要涉及教學基礎設施、“雙師型”教師、實訓基地等。

首先，加強教學基礎設施建設。我國中等職業教育發展已經進入新時代，具有不平衡、不充分的特點。與東部地區相比，中西部地區的中等職業學校辦學條件亟待改善。中央政府應該繼續實施示范校建設等工程，改善中等職業學校的辦學條件。同時，政策應該重點向中西部地區傾斜。完善東部地區與中西部地區合作辦學機制，實現中等職業教育優質資源的互利共享。

其次，強化“雙師型”教師隊伍建設。“雙師型”教師隊伍的建設，需要政府、職業院校、企業等主體共同發揮作用。政府應該盡快出臺“雙師型”教師資格認證標準，明確“雙師型”教師的認定主體、程序和內容。職業學校應該落實《職業學校教師企業實踐規定》，增強教師的實踐教學水平。企業應該以《職業學校兼職教師管理辦法》為依據，積極參加職業學校兼職教師隊伍建設。

最后，創新實訓基地建設。職業學校建設實訓基地，應該從建設主體、建設內容、運行模式方面進行創新。從建設主體來看，職業學校應該加強與大中型企業的合作，爭取讓學生接觸本領域最前沿的生產技術。從建設內容來看，職業學校可以在實踐教學、企業生產、技術服務等方面，與企業共建實訓基地。從運行模式來看，職業學校可與企業探索組建混合所有制實訓基地，調動企業參與辦學的積極性。

2.完善中等職業教育國家制度。完善中等職業教育國家制度主要包括構建職業教育國家標準、深化產教融合、推進國家資歷框架建設等。

首先，構建職業教育國家標準。不斷推進專業目錄、專業教學標準、課程標準等標準建設，增強標準在提升中等職業教育辦學質量中的重要作用。例如，國家推進專業教學標準建設，不僅能夠明確專業教學的質量底線，還可以提供專業教學質量評價的基本依據。

其次，深化產教融合。深化產教融合，是改變我國職業教育人才培養供給端與產業需求端不適應的關鍵舉措。當前，我國深化產教融合，重點是強化企業的重要主體作用，核心是增強企業參與職業教育辦學的積極性。政府應該綜合運用財稅、金融、用地、信用等多種手段，對參與職業教育辦學的企業進行鼓勵。

最后，推進國家資歷框架建設。構建國家資歷框架體系，既是建立現代職業教育體系的重要內容，也是我國建立人力資源強國的必然要求。目前，我國的學歷證書與職業資格證書處于分離的狀態，不僅影響了產教融合的深化，還降低了中等職業教育的吸引力。我國建立國家資歷框架體系，當前應該著重做好三個方面的工作：一是加強理論研究，澄清國家資歷框架體系的內涵、特征、內容、價值等基本問題;二是重視調查研究，弄清我國學歷證書與職業資格證書銜接轉換存在的基本問題;三是強化比較研究，總結英國、德國、美國等國家的成功經驗，為我國建設國家資歷框架體系提供借鑒。

（二）落實學校辦學自主權

落實學校辦學自主權，關鍵是處理好政府與學校之間的關系。為此，政府應該向中等職業學校放權，而中等職業學校應該學會用權。

1.政府應向中等職業學校放權。具體來說，要清晰放權的基礎，明確放權的范圍，加強用權的監督。

首先，政府放權具有堅實的基礎。從法律的角度看，中等職業學校享有一定的權利。《中華人民共和國教育法》第二十八條規定，學校及其他教育機構享有“招收學生或者其他受教育者”等權利。因此，中等職業學校享有招生自主權，能夠自主決定招生計劃、招生對象、招生程序、招生辦法等事務。從現實的角度看，地方政府對中等職業學校實行的是行政性治理，導致其成為政府機構的附庸。在這樣的條件下，中等職業學校基本沒有辦學自主權，辦學動力嚴重不足。

其次，政府應該明確放權的范圍。政府不斷加快職能轉變，將助推我國職業教育治理體系和治理能力的現代化。一般來說，政府主要通過規劃、政策、法律等手段對學校進行宏觀管理，中等職業學校則負責學校的具體運行。因此，地方政府應該盡快制定管理中等職業學校的權力清單，幫助政府和學校明確自身的權責。

最后，政府應該加強用權監督。政府向中等職業學校放權，不是要“一放了之”，而是要加強用權的監督。應該看到，中等職業學校在招生、基礎設施建設、后勤服務等方面依然存在著腐敗的高風險。地方政府應該通過紀委、監察委、審計等機構，加強對中等職業學校用權行為的監督。

2.中等職業學校應該學會用權。當前，我國公辦中等職業學校實行的是校長負責制。因此，中等職業學校學會用權，重點是完善校長負責制。

首先，科學選聘校長。地方政府為中等職業學校選聘校長，既要考察其任職資歷，還要考察其履職能力。一般來說，擬擔任中等職業學校校長的人選，至少應任滿校級副職一個聘期。地方政府應從德、能、勤、績等方面，對擬聘人選的履職能力進行全面的考察。

其次，賦予校長權力。《中華人民共和國教育法》第三十條規定：“學校的教學及其他行政管理，由校長負責”。換言之，中等職業學校校長享有教學、行政管理等方面權利。從管理學的角度看，校長是中等職業學校教學與行政管理的決策者。因此，地方政府向中等職業學校放權，核心是賦予校長相應的權力。

最后，監督校長用權。只有嚴格監督校長用權，才能幫助校長用好法律賦予的權力。從外部治理的角度看，地方政府應綜合運用紀委、審計、監察等多種方式，對校長行使職權的全過程進行監督。從內部治理的角度看，中等職業學校應該通過完善“三重一大”制度（重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用）、建立信息公開制度、改進校長辦公會議事規則等方式，加強對校長行使職權的監督。

（三）完善政策工具

為了實現政策目標，應該不斷完善政策工具，可以從認識、投入、辦學體制改革等方面努力。

1.認識上“求同存異”。政策目標的實現，以政策共識為基礎。如果人們對“大體相當”政策難以取得共識，其政策目標就無法實現。所謂“求同”，就是要盡最大努力讓絕大多數人在“大體相當”政策的主要問題上取得一致意見;所謂“求異”，就是人們可以對“大體相當”政策的部分問題保留不同看法。

一方面，政府可以通過大眾媒體對“大體相當”政策的主要問題等進行說明，以最大限度取得絕大多數人的共識，為實現政策目標創造條件。另一方面，職業教育工作者和社會大眾可以通過學術會議、期刊等渠道發表對“大體相當”政策的不同看法，以使之更加完善。

2.不斷增加經費投入。根據成本分擔原則，我國中等職業教育將逐步建立“政府投入為主，家庭、企業、社會各界多渠道支持”的經費籌措機制。

首先，明確政府的投入責任。在財政收入不斷增長的條件下，中央政府應該保持國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例4%以上，以增加對中等職業教育經費的供給。地方政府應該按照規定制定并落實中等職業學校的生均經費標準，并且盡可能使其適當高于普通高中。

其次，鼓勵社會主體積極投入。完善《中華人民共和國公益事業捐贈法》，對捐贈財產用于中等職業教育的企業和個人，依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅、個人所得稅等方面的優惠。擇機修訂《中華人民共和國職業教育法》，清晰界定中等職業教育經費來源、構成、標準等，明確利益相關者的投入責任。

3.推動辦學體制改革。辦學體制解決的是“誰來辦中等職業學校，如何辦中等職業學校”的問題。當前，我國的中等職業教育依然以公辦為主，難以適應經濟社會的快速發展和人民群眾的多元化需求。我國職業教育辦學體制改革的基本方向應該是大力發展民辦職業教育，深化管理體制改革，加快政府職能轉變。

首先，大力發展民辦職業教育。大力發展民辦職業教育，有利于增加職業教育的辦學活力，有利于緩解經費短缺的壓力，有利于滿足人們日益增長的職業教育需求。例如，探索發展混合所有制職業院校，明顯增強了職業教育的辦學活力。政府應該不斷完善《中華人民共和國民辦教育促進法》，著力解決民辦職業教育在扶持與獎勵、辦學經費、師生權益、學校治理等方面的難題，增加社會力量參與舉辦職業教育的動力。

其次，深化管理體制改革。當前，我國職業教育實行的是教育部門與人力資源和社會保障部門共同管理的體制，呈現多元管理的不利局面。我國應該不斷完善國務院職業教育工作部際聯席會議制度，捋順中等職業教育的管理體制。

再次，加快政府職能轉變。政府的職能要逐漸從辦學向管理與服務轉型。一方面，政府應該強化公共服務職能。政府通過健全國家職業教育制度、明確國家職業教育標準，強化服務職業教育的職能。另一方面，政府應該創新公共服務方式。例如，甘南縣政府將甘南縣職教中心委托給齊齊哈爾工程學院管理，取得了良好的社會效益。

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