淺析"加處罰款"執法工作的法律適用

劉舒

根據《行政處罰法》第51條及《行政強制法》第45條規定，行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款是基層行政機關處罰實踐中面臨的日常性執法工作，由于執法部門及法制部門存在一定的認識分歧，筆者結合立法機構權威釋義[1]及部分專家學者意見對相關問題進行梳理，希望拋磚引玉。

一、加處罰款應該何時啟動

一種觀點認為，根據法律文義，被處罰人應當自收到行政機關《行政處罰決定書》之日起在指定的期限屆滿前（多數為15日）到指定銀行繳納罰款，因此，加處罰款應從15日屆滿的第二日起算，只要被處罰人沒有在規定日期內繳納罰款，從第16日起就按處罰金額每日3%加處罰款。為了督促被處罰人及時繳納罰款，行政機關在《行政處罰決定書》中向被處罰人告知加處罰款的標準和期限，不對加處罰款單獨制作新的法律文書。另一種觀點認為，不少行政機關在制作處罰決定書時，一方面告知相對人收到處罰決定書之日起十五日即應繳納罰款，逾期加處執行罰;另一方面又告知相對人如不復議、訴訟又不履行決定，將申請人民法院強制執行，這是一種自相矛盾的行政處罰決定[2]。因此，加處罰款既可以在處罰決定書規定的繳納罰款日期屆滿后“一個時間段內”擇期啟動，也可以在被處罰人依法提起行政復議或行政訴訟的期限屆滿后（未提起復議及訴訟）使用。另行啟動加處罰款應該根據《行政強制法》第四章第一節規定的程序實施，單獨制發帶有加處罰款內容的“強制執行決定書”。

筆者認為，在《行政處罰決定書》中寫明逾期繳納罰款的不利后果，有利于督促被處罰人及時繳納罰款，但是在《行政強制法》施行之后，加處罰款已被明確為強制執行行為的一種獨立方式，行政機關應從《行政強制法》的角度重新審視加處罰款行為，而不能因陋守舊，沿襲之前的做法不變。因此，行政機關應區分“罰款”行為與“加處罰款”（執行罰）行為，在《行政處罰決定書》中寫明逾期繳納罰款的不利后果作為“普法”手段，另外，通過加處罰款決定書明確被處罰人加處罰款義務的具體內容作為“執法”手段。

二、加處罰款程序如何執行

一種觀點認為，從減輕工作負擔，提高行政效率角度來看，加處罰款的程序可以與行政處罰的程序一并進行。國務院法制辦同志認為“加處罰款未必單獨作出決定”，并說明五點理由[3]，主要考慮因素是行政效率、提高當事人守法意識，并以《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》第9條[4]為依據。根據《行政強制法》第四章第二節“金錢給付義務的執行”規定，加處罰款前沒有必要進行催告，若被處罰人仍舊不履行，沒有行政強制執行權的行政機關在申請人民法院強制執行之前應催告其主動履行。另一種觀點認為，“加處罰款”作為行政執行罰的一種方式，首先必須遵循《行政強制法》第四章第一節所規定的行政強制執行的一般程序，其次必須遵循《行政強制法》第四章第二節為“金錢給付義務的執行”所設定的特別程序。“加處罰款”的整個程序可以分為以下幾個環節：基礎決定、事先催告、聽取意見、“加處罰款”決定、再次催告、強制執行[5]。

實踐當中，被處罰人有兩類，一類是配合行政機關執法，盡管未在規定時間內履行繳款義務，但是承認違法，協助行政機關履行相關法律手續，對于這類被處罰人，可以根據《行政強制法》的規定，按部就班地走完六個環節;另一類是不配合執法，不繳納罰款、不接受法律文書，行政機關應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定送達，公告送達期限較長，如果對基礎決定、事先催告、加處罰款決定、再次催告分別進行公告送達，則嚴重影響執法效率，浪費執法資源，若被處罰人最終不能繳納罰款，加處罰款的效果等于“零”，不如放棄加處罰款比較好，這就產生一個悖論，即“越是遵守法律，法律越是刻薄;越是違反法律，法律反而無奈”。筆者認為，加處罰款是一種間接強制手段，要考慮適用成本和實際效果，兼顧效率與公平，綜合信用信息管理、直接強制執行等多種手段進行選擇適用，既不能“一刀切式”地適用，也不能“孤注一擲式”地適用。

三、加處罰款執法行為如何救濟

一種觀點認為，根據《行政處罰法》第51條規定，加處罰款是法律對行政機關的普遍授權，在行政處罰決定書明確告知當事人提起行政復議或行政訴訟途徑、期限的情況下，沒有必要對加處罰款本身另行告知救濟方式方法，因為被處罰人完全可以在對處罰決定提起行政復議或者行政訴訟的同時，要求行政復議機關或人民法院加處罰款的法律適用一并進行審查。另一種觀點認為，根據《行政強制法》第37條第一款、第二款[6]規定，加處罰款作為單獨的強制執行決定，行政機關應當告知當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限，否則應承擔不利后果。

《行政強制法》第8條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權;有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟”，但是這種救濟是否能夠單獨進行，可能存在不同的理解。筆者認為，可以從行政機關申請人民法院非訴執行“反方向”來看待這個問題，《行政強制法》實施后，寧波市中級人民法院《關于非訴行政審查和執行若干問題解答》[7]第一部分“受理”第3項“加處罰款是否允許單獨申請執行？”規定“加處罰款是一項具體行政行為，如果行政處罰決定書中明確了執行罰的具體內容，或者另行發文明確了執行罰的內容，則滿足了行政行為的要件，可以申請人民法院執行。”因此，被處罰人即便對之前的罰款行為本身沒有異議，也可以單獨對加處罰款行為本身提起行政復議或者行政訴訟。

四、加處罰款的中止與減免

關于法院審理期間加處罰款能否中止的問題，一種觀點認為，“加處罰款是依附行政處罰決定的存在而存在的，如果法院認定被訴行政處罰決定違法，依附其存在的加處罰款行為亦是違法的，無論是撤銷還是變更，都說明該行政處罰決定違法，執行罰都不應當執行。因此，法院在確定被訴行政處罰決定違法后，對加處罰款的部分無須再進行審查。此外，行政機關申請人民法院執行其作出的具體行政行為，應當認定強制執行已經開始，故在法院受理后至采取強制執行措施前的這段期間亦不應計算加處罰款[8]”。另一種觀點認為，《行政處罰法》第45條規定，當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。如果具體行政行為因一個公民、法人或者其他組織提起訴訟就中斷，必然會使法律秩序處于不穩定的狀態，直接影響國家行政管理的效力，社會和公眾的利益也難以保障[9]。既然，加處罰款是依附罰款存在的，罰款不停止執行，所以加處罰款也具有同樣的效力。

《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，被《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》法釋〔2018〕1號廢止）第94條規定，在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院原則上不予執行。《最高人民法院行政審判庭關于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應否計算問題的答復》（〔2005〕行他字第29號）指出，根據《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，對于不履行行政處罰決定所加處罰款屬于執行罰，在訴訟期間不應計算。法釋〔2018〕1號第159條規定，行政機關或者行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行前，有充分理由認為被執行人可能逃避執行的，可以申請人民法院采取財產保全措施。因此，司法機關的態度是法院審理期間，罰款及加處罰款的執行原則上中止執行，緊急情況可以采取財產保全措施。

關于法院執行階段加處罰款能否減免的問題，一種觀點認為，《行政強制法》沒有規定在法院強制執行行政決定階段可以減免加處的罰款或者滯納金，即為不可減免，否則視為放棄職守;經行政機關催告后，行政相對人仍不履行，導致行政機關不得不申請法院強制執行，說明行政相對人抗拒執行的態度惡劣，法院強制執行對其加處的罰款或滯納金，有利于引導公民自覺遵守法律。另一種觀點認為，“當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金”雖然規定在《行政強制法》第四章“行政機關強制執行程序”中，但在第五章“申請人民法院強制執行”中并沒有作反向的禁止性規定;在法院執行行政非訴案件中，同樣存在“執行難”，減免有利于鼓勵被執行人為爭取享受減免政策而主動履行行政決定，減少執行阻力和對抗，達到和諧執行的目的[10]。

在對國家市場監督管理總局辦公廳復函中，《全國人大常委會法工委對行政處罰加處罰款能否減免問題的意見》（法工辦發〔2019〕82號）指出，“行政強制法第42條第一款規定：‘實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。執行協議可以約定分階段履行;當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。該規定中‘實施行政強制執行包括行政機關自行強制執行，也包括行政機關申請法院強制執行。人民法院受理行政強制執行申請后，行政機關不宜減免加處的罰款。”

筆者認為，法律適用過程中“文義”與“論理”可能存在一定的沖突，從法律條文的直觀規定理解和適用法律的觀點無可厚非，文義解釋是法律解釋的首選，但文義解釋有時候要服從于論理解釋，才能滿足邏輯需要與法理需求。在權威機關出臺最終意見之前，存在認識分歧及不同意見很正常，問題的關鍵是要盡量執行客觀統一的標準，執行標準的選擇要說明理由，理由要契合法律目的，過程要公開透明，盡量使行政機關和司法機關的判斷趨于一致，避免經辦人員己意出入其間， 影響法律適用的安定性。

參考文獻：

[1] 信春鷹主編、李援副主編《行政強制法釋義》，法律出版社2011年7月第1版。袁署宏主編、李岳德副主編《行政強制法教程》，中國法制出版社，2011年9月第1版。

[2] 李小紅，行政強制法規制下“加處罰款”當克制。《人民法院報》2019年1月3日，第6版。

[3] 詳見袁署宏主編、李岳德副主編《行政強制法教程》，第126-128頁。

[4] 該條規定：當事人逾期繳納罰款，行政處罰決定書明確需要加處罰款的，代收機構應當按照行政處罰決定書加收罰款。

[5] 胡建淼，論作為行政執行罰的“加處罰款”——基于《中華人民共和國行政強制法》，《行政法學研究》，來源：中國社會科學網http：//law.cssn.cn/fx/fx_xzfx/201610/t20161014_3235080_5.shtml

[6]該條規定： 經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。強制執行決定應當以書面形式作出，并載明下列事項：（一）當事人的姓名或者名稱、地址;（二）強制執行的理由和依據;（三）強制執行的方式和時間;（四）申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限;（五）行政機關的名稱、印章和日期。

[7] 內容來源于http：//ishare.iask.sina.com.cn/f/1eq0x0iNkmo5.html

[8] 蔡小雪，行政處罰的加處罰款在訴訟期間不應計算，《人民司法（應用）》2008年11期，來源：http：//blog.sina.com.cn/s/blog_15f4b1a970102wsqo.html

[9] 胡康生主編：《行政訴訟法釋義》，北京師范學院出版社1989年版，第71頁。

[10] 張烈忠，法院執行階段能否減免行政決定加處的罰款或滯納金，中國法院網2014年12月9日，來源https：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1500472.shtml

（中國人民銀行康平縣支行? 溫廣君）