以都市圈建設(shè)帶動成渝城市群發(fā)展

盛毅

[摘要] 推進(jìn)城市群建設(shè)，需要率先從城市間“利益引力”大于“行政阻力”的區(qū)域或領(lǐng)域入手。雖然深化區(qū)域協(xié)調(diào)機制改革，能夠在一定程度上降低二者的平衡點，但只要中心城市沒有進(jìn)入以擴散為主階段，“利益引力”弱于“行政阻力”的情況始終存在。在合作意愿強烈、諸多領(lǐng)域合作條件成熟的中心城市及其周邊，由于“利益引力”強烈，開始出現(xiàn)由一般要素流動向城市功能互換轉(zhuǎn)變，構(gòu)建大都市圈并形成同質(zhì)化的城市復(fù)合體，條件開始成熟。成都和重慶當(dāng)前均處于集聚中高端要素、培育世界級城市功能的起步階段，成渝城市群內(nèi)的一些地級城市，也進(jìn)入部分要素或功能擴散階段，以都市圖建設(shè)主導(dǎo)城市群發(fā)展，以城市群發(fā)展帶動區(qū)域一體化，應(yīng)作為當(dāng)前深入推進(jìn)成渝城市群建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。

[關(guān)鍵詞] 都市圈;成渝城市群;成渝經(jīng)濟區(qū);協(xié)調(diào)發(fā)展

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期階段，以城市群為基本單元帶動地區(qū)發(fā)展，正在成為區(qū)域發(fā)展的主要手段。為順應(yīng)城市群發(fā)展需要，截至2018年3月，國家先后批復(fù)了9個城市群發(fā)展規(guī)劃，并且還在加快推動新的城市群規(guī)劃編制，以指導(dǎo)城市群健康發(fā)展。然而，由于我們對城市群建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識有待深入，建設(shè)進(jìn)展并不盡人意。本文擬從都市圈與城市群關(guān)系人手，分析通過都市圈建設(shè)推進(jìn)城市群發(fā)展的必然性、思路與路徑。

一、城市群內(nèi)“利益引力”的均衡性分析

通過觀察發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，都有大的城市群作支撐，國家和區(qū)域經(jīng)濟實力越強，城市群一體化程度越高。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為城市之間經(jīng)濟聯(lián)系的日益密切，必然帶動城市各類功能的一體發(fā)展，進(jìn)而隆起為領(lǐng)先發(fā)展的區(qū)域。目前比較公認(rèn)的美國東北部大西洋沿岸、北美五大湖、日本太平洋沿岸、英倫、歐洲西北部城市群，以及我國的長三角、珠三角、京津冀等城市群，都是所在國家和地區(qū)的主要支撐，它們代表著這個國家和地區(qū)發(fā)展的最高水平。正因為城市群具有舉足輕重地位，因此各個國家都將城市群作為發(fā)展龍頭進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，如美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會制定的《美國2050》戰(zhàn)略，就圈定了11個大城市群。雖然我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程與發(fā)達(dá)國家相比，至少要晚幾十年時間，相應(yīng)地對城市群的研究也起步較晚，20世紀(jì)80年代國內(nèi)學(xué)者才開始研究。但近年來由于城市群發(fā)展迅速，不僅相關(guān)研究成果日益豐富，形成了基本完整的理論體系，而且實踐的步伐也顯著加快，除已經(jīng)批復(fù)實施的一批國家級城市群外，還在規(guī)劃和建設(shè)一批跨省市區(qū)、跨地級的且有一定影響力的大中型城市群。

關(guān)于城市群的內(nèi)涵，美國經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼（John. Friedman）從區(qū)域經(jīng)濟演進(jìn)的角度，指出了其核心要義，即認(rèn)為它是一個將中心外圍聯(lián)系起來的城市場。英國城市學(xué)者格迪斯在《進(jìn)化的城市》-書中，對城市群的理解是：城市的擴展使其諸多功能跨越了城市的邊界，眾多的城市影響范圍相互重疊產(chǎn)生了城市區(qū)域，他將這一空間形態(tài)命名為“組合城市”。國內(nèi)學(xué)者將城市群定義為具有密切社會、經(jīng)濟、生態(tài)聯(lián)系而呈現(xiàn)出群體親和力及發(fā)展整體關(guān)聯(lián)性的一組地域毗鄰的城鎮(zhèn)，[1]或是相對完整的城市集合體。[2]《美國2050》戰(zhàn)略主要關(guān)心有規(guī)模的大型城市群，因此定義為巨型的、呈網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)結(jié)的大都市區(qū)域，具有共同的環(huán)境、人文、基礎(chǔ)設(shè)施及功能等特征，與芒福德稱之為“大城市連綿區(qū)”的形態(tài)相似。這類空間形態(tài)能夠以較低成本實現(xiàn)資源配置的一體化區(qū)域。[3]與此相關(guān)的稱謂還有大都市帶（Megalopolis）、城市帶、都市連綿區(qū)（Metropolitan Interlocking Region）等。歸納這些定義，其含義有3個顯著特征：一是它有一個核心;二是彼此有密切經(jīng)濟社會聯(lián)系且有一定規(guī)模;三是資源配置能夠?qū)崿F(xiàn)一體化。滿足這些特征的城市群，如果從不同角度劃分，還可以分為多種類型：如從影響范圍看有世界級城市群、國家級城市群和地區(qū)級城市群;從規(guī)模看有巨型城市群、大型城市群、中小城市群;從結(jié)構(gòu)看有單中心城市群、雙中心城市群、多中心城市群;從地理區(qū)位看有沿海城市群、沿江城市群、沿湖城市群……城市群是由集聚經(jīng)濟、要素流動等多種力量共同決定的，是追求規(guī)模經(jīng)濟的結(jié)果。增長級理論、區(qū)域均衡發(fā)展理論、中心一外圍理論等，都揭示了各類主體追求規(guī)模經(jīng)濟的行為，如何支配著要素的空間流動規(guī)律，以及城市的極化效應(yīng)、擴散效應(yīng)的作用機制。特別是佩魯在1950年提出的增長極理論，即經(jīng)濟增長通常是從一個或數(shù)個“增長中心”逐漸向其他地區(qū)傳導(dǎo)，被公認(rèn)為能夠解釋城市群發(fā)展的基本理論依據(jù)。法國經(jīng)濟學(xué)家布代維爾、美國經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼、瑞典經(jīng)濟學(xué)家繆爾達(dá)爾、美國經(jīng)濟學(xué)家赫希曼等，都分別在不同程度上對這一空間集聚現(xiàn)象及其機制作過闡釋，并根據(jù)實踐不斷豐富和完善其內(nèi)涵，其中“空間相互作用理論”“核心邊緣理論”“從不均衡向均衡演變理論”等，進(jìn)一步解釋了生產(chǎn)要素受價格機制和競爭機制的影響，必然向效率高的地區(qū)集聚。當(dāng)這種集聚導(dǎo)致不同區(qū)域效率差距縮小甚至消失，或者集聚要素的區(qū)域進(jìn)入邊際報酬遞減、整個區(qū)際要素價格逐漸趨同后，地區(qū)之間開始走向均衡。當(dāng)然，完全基于市場力量推進(jìn)的城市群建設(shè)，可能形成“馬太效應(yīng)”，出現(xiàn)阿林·楊格假定的“循環(huán)累積因果”效應(yīng)，或者形成克魯格曼、馬歇爾等指出的“規(guī)模報酬遞增”效應(yīng)，進(jìn)而使得優(yōu)勢地區(qū)得以不斷強化，與政府要兼顧經(jīng)濟發(fā)展之外的目標(biāo)發(fā)生明顯沖突，這時需要政府利用區(qū)域政策進(jìn)行干預(yù)，保證這種差距控制在政府期望的程度。

盡管上述理論在我國城市群的實踐中已經(jīng)得到了驗證，但同時也發(fā)現(xiàn)一些被納入規(guī)劃范圍的城市群，其勞動生產(chǎn)率并未顯著高于一般城市，[4]這與城市群內(nèi)部“利益引力”分布不均衡、普遍存在“利益引力弱于“行政阻力有關(guān)。因為在一個較大的空間尺度中，城市之間利益關(guān)系復(fù)雜，以行政區(qū)為單元推動經(jīng)濟發(fā)展的模式，雖然會使各地區(qū)成為相對獨立的利益主體，但同時也能夠在更大程度上調(diào)動各地積極性。所以當(dāng)前我國在推進(jìn)行政管理體制改革時，必須在尊重各地的利益訴求、保護(hù)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟積極性的前提下，逐步弱化地區(qū)的利益主體地位。也就是說，消除行政分割，是有一定限度的。如果我們只是指責(zé)行政分割的弊端，不看到其發(fā)揮積極性的方面，推進(jìn)城市群建設(shè)就會進(jìn)入誤區(qū)。

從國內(nèi)外經(jīng)驗看，如果單純從要素流動觀察，城市群的成長要經(jīng)歷強烈集聚要素迅速壯大成為中心城市、中心城市開始擴散部分要素到周邊形成都市圈、都市圈在更大半徑服務(wù)和輻射廣大區(qū)域形成城市群的過程。簡單從人口流動趨勢觀察，近幾十年的人口流向，總體上向中心城市和都市圈流動。從聯(lián)合國公布的1950年以來全球數(shù)據(jù)看，越是能級高的都市圈人口增長越快，比如500萬人以上的都市圈，而越是能級低的城市人口增長越慢甚至凈流出。我國的表現(xiàn)更明顯，盡管近年來我們一直限制大城市人口流人，但1990～2015年，城區(qū)常住人口在500萬人以上的城市，從2個增加到16個。我國城市群發(fā)育程度普遍不高，要素向中心城市或者都市圈集聚仍然是主要趨勢，如果非要在較大空間范圍追求要素的大規(guī)模雙向流動，實際上是不現(xiàn)實的。既然城市的地域空間組織可以從宏觀上分為“點狀”“面狀”“線狀”三類形態(tài)，“點狀”形態(tài)的大城市地域空間組織形式，以“都市圈”（Metropolitan Region，MR）為代表，[5]中國已經(jīng)進(jìn)入都市圈時代，[6]都市圈內(nèi)的共同利益“共振點”不斷增多。同時，都市圈內(nèi)部中心城市的絕對壟斷地位和周邊城市對其形成的依賴性，使都市圈各城市有著天然聯(lián)系。面對這一現(xiàn)實，當(dāng)前應(yīng)重點在都市圈空間范圍內(nèi)強化“利益引力”。如果能夠首先在都市圈范圍內(nèi)形成聯(lián)動條件，深化都市圈內(nèi)城市的分工協(xié)作，形成“利益引力”大于其他阻力的局面，就可以通過都市圈這一區(qū)域空間組織作為神經(jīng)中樞，來發(fā)揮集聚和擴散作用，促進(jìn)和推動區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和聯(lián)動發(fā)展，[7]即從“點狀”發(fā)展到“圈狀”，再演化為“群狀”進(jìn)而填充為“面狀”。基于這一思路，以小尺度、跨區(qū)域、精準(zhǔn)化的都市圈建設(shè)，作為城市群建設(shè)的“強核”抓手，加快提升都市圈內(nèi)各城市間的經(jīng)濟聯(lián)系和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，[8]應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前最重要的任務(wù)。

二、都市圈內(nèi)“利益引力”強于“行政阻力

都市圈作為21世紀(jì)主導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一種空間載體，它超越了城市本身的形態(tài)，是區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的。[9]都市圈可以跨多個地區(qū)，是比城市更高級、空間組織能力更強的空間形態(tài)。美國、日本等國家的學(xué)者，對都市圈的認(rèn)定有過較大變化。早期，他們認(rèn)為只要有一定規(guī)模的城市與周邊建立起較密切聯(lián)系，都可以視作都市圈，因此美國劃出了幾十個都市圈，有的都市圈的核心城市只有幾十萬人口。20世紀(jì)50年代日本提出的“都市圈”概念，雖然內(nèi)涵與美國的定義類似，但認(rèn)為中心城市人口規(guī)模只要在10萬以上，就視為都市圈。隨著人們對都市圈內(nèi)涵認(rèn)識的深入，都市圈的標(biāo)準(zhǔn)顯著提高，它是以大城市為核心，周邊城市共同參與分工、合作，一體化的圈域經(jīng)濟。如1960年日本提出“大都市圈”概念，即中心城市為中央指定市，或人口規(guī)模在100萬人以上，并且鄰近有50萬人以上的城市，外圍地區(qū)到中心城市的通勤率不小于本身人口的15%，大都市圈之間的物資運輸量不得超過總運輸量的25%。國內(nèi)學(xué)者如周一星（1995）、姚士謀（1992）、高汝熹（1990）、張京祥（2001）等，都從不同角度對都市圈作過定義，歸納起來與美日近年來的內(nèi)涵基本一致，即由一個或多個中心城市和與其有緊密社會、經(jīng)濟聯(lián)系的臨接城鎮(zhèn)組成，具有一體化傾向的協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域，[10]或者是以特大城市為中心的、城市體系比較完整的城市復(fù)合體。[1l]實際上，日本近幾十年就是依此標(biāo)準(zhǔn)劃分出首都圈、近畿圈等八大都市圈（詳見表1）。[12]

都市圈中的大都市圈，則是《美國2050》戰(zhàn)略界定的規(guī)模巨大且呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)結(jié)的大都市區(qū)域，也就是戈德曼指出的人口規(guī)模在2500萬人以上，至少集聚一國或地區(qū)15～20%人口的大都市帶。或者在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上符合Richard Florida （2008）提出的標(biāo)準(zhǔn)，即由多中心城市集聚共同構(gòu)成，是城市化發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物。這些都市圈具有人口多、市場大、生產(chǎn)效率高、技術(shù)創(chuàng)新能力強、高素質(zhì)人才多、輻射帶動的范圍廣等特征，能夠輻射帶動較大區(qū)域一體化發(fā)展。為何都市圈在規(guī)模及結(jié)構(gòu)上會存在如此大的差別，這與城市發(fā)展的階段性有關(guān)。從單個城市向城市群演進(jìn)，國外學(xué)者認(rèn)為要經(jīng)歷商業(yè)城市、傳統(tǒng)工業(yè)城市、大城市、郊區(qū)化成長、銀河狀大城市五個時期，[13]而其中的郊區(qū)化成長時期，正是中心城市向周邊擴展的都市圈形成時期。劉易斯·芒福德在《城市發(fā)展史》中，則將城市發(fā)展劃分為原始城市、城邦、大都市、特大都市、專制城市、死亡之城六個階段，其中大都市和特大都市就是指都市圈發(fā)展階段。國內(nèi)學(xué)者在總結(jié)國內(nèi)外實踐基礎(chǔ)上，將都市圈分為雛形期、成長期、發(fā)育期與提升期，[14]也指出了都市發(fā)展具有階段性。我國尚處于大都市、特大都市加快發(fā)展階段，中心城市集聚的內(nèi)容從“一網(wǎng)打盡”向有選擇的集聚，擴散能力正在迅速形成，這正是都市圈形成的重要時期。2019年2月，國家發(fā)展改革委員會出臺的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃[2019] 328號），就將都市圈明確定義為“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”，這就為研究都市圈確定了依據(jù)。1小時通勤時間，如果以目前城市的軌道交通為主體，最大通勤距離約50公里。東京都市圈從1920年半徑約10公里左右開始擴張，到1980年達(dá)到50公里左右，以后基本穩(wěn)定在長軸半徑50公里，短軸半徑30公里。紐約與東京的情況類似。

從以上定義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以看出，大都市圈本身也是一個城市群，它泛指任意時空尺度的城市影響地域，[15]或者說是城市群家族中以圈狀形態(tài)發(fā)展的城市群，內(nèi)部也有核心和外圍，存在著層級和功能分工，同樣有著較為復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)，差距從表象看是空間尺度，形態(tài)呈圈層結(jié)構(gòu)，其實質(zhì)是內(nèi)在聯(lián)系的程度，是利益引力大于行政阻力的不同勢能邊界。如果以中心城市為核心，其周圍地域根據(jù)其影響的強弱及功能組織的不同而往往被劃分為核心城市區(qū)、都市區(qū)、都市圈、大都市圈。[16]從世界上知名的都市圈看，基本形成了四個同心圓，本文認(rèn)為都市圈應(yīng)當(dāng)只包括核心區(qū)和一、二圈層，一旦加上輻射層，應(yīng)當(dāng)是城市群的范圍（詳見表2）。

三、以都市圈建設(shè)推動成渝城市群發(fā)展

在國家有關(guān)部門指導(dǎo)下，四川省和重慶市為推進(jìn)成渝城市群發(fā)展，針對《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》指出的“核心城市背向發(fā)展、次級城市發(fā)育不足、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通程度不高、協(xié)同發(fā)展機制不健全”等突出問題，先后開展過多次對接，并且建立了推進(jìn)的機制，解決了諸多實施中的難題。2018年6月，川渝兩地簽署了深化合作5年行動計劃和12個專項合作協(xié)議，①更是按照黨的十九大確定的“現(xiàn)代化”目標(biāo)，注重在深度融入長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”上做文章，突出綠色和轉(zhuǎn)型發(fā)展特色，積極與京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家級城市群發(fā)展呼應(yīng)，發(fā)揮規(guī)劃強調(diào)的“溝通西南西北、連接國內(nèi)國外的獨特優(yōu)勢”，按照規(guī)劃確定的“充分發(fā)揮對長江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略支撐作用，推動‘一帶一路倡議和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略契合互動，帶動中西部地區(qū)發(fā)展、打造新的經(jīng)濟增長極”的定位，加快打造規(guī)劃要求的“具有國際競爭力的國家級城市群，實現(xiàn)由國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越”的目標(biāo)，對于促進(jìn)兩地一體化的合作，爭取能夠成為國家第三個10年西部大開發(fā)中聯(lián)動西南西北等省區(qū)的重要依托。

然而，在推進(jìn)成渝城市群一體化中，目前面臨的最大難題是行政體制分割嚴(yán)重，城市群內(nèi)部的分工優(yōu)化進(jìn)展緩慢。這個問題，也是所有城市群建設(shè)面臨的共同問題。建立相關(guān)地區(qū)利益共振點的途徑有兩個：一是通過行政體制調(diào)整尤其是上級政府協(xié)調(diào)實現(xiàn)，二是通過雙方建立利益共享關(guān)系實現(xiàn)。前者我們已經(jīng)做了大量工作，協(xié)調(diào)力度在現(xiàn)有體制下，繼續(xù)改善的難度越來越大。而后者能夠給相關(guān)城市帶來合作效益大于獨立追求的效益的好處，這是突破現(xiàn)有行政分割的主要途徑。現(xiàn)階段推進(jìn)成渝城市群建設(shè)，關(guān)鍵任務(wù)和實現(xiàn)路徑都指向成都和重慶兩大都市圈建設(shè)，部分次一級城市也將建設(shè)規(guī)模小一些的都市圈，通過“以圈帶群”，逐步向前推進(jìn)城市群建設(shè)。至于成都和重慶兩大都市圈之間的深度融合，需要在都市圈發(fā)展到更高階段后才能實現(xiàn)。

由于都市圈發(fā)揮著放大城市群核心城市輻射力、突破行政邊界束縛、實現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展的重要作用，有助于縮小區(qū)域政策尺度、細(xì)化區(qū)域政策單元，[26]因此在成渝城市建設(shè)中，要突出都市圈建設(shè)取向，近期應(yīng)將成都、重慶兩大都市圈，以及宜賓，瀘州、綿陽、南充、達(dá)州等次級中心城市都市圈建設(shè)，作為城市群發(fā)展的主要抓手，打造城市群的“強核”，[27]發(fā)揮好都市圈在我國新型城鎮(zhèn)格局中承上啟下的關(guān)鍵作用，讓中心城市在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，從而加速城市群的形成。[28]率先建設(shè)都市圈，有利于落實2018年11月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，以重慶、成都為中心引領(lǐng)成渝城市群發(fā)展，有利于落實成都和重慶建設(shè)國家中心城市的任務(wù)，有利于落實國務(wù)院以中心城市為核心建設(shè)都市圈的意見等。其實，在近幾年成渝城市群建設(shè)的實踐中，各地已經(jīng)認(rèn)識到了這一問題并開始積極行動。如成都周邊的德陽、資陽、眉山等城市，就主動提出融入成都發(fā)展，并且與成都簽署了同城化發(fā)展行動方案。成都市也與四川省的多數(shù)市（州）簽訂合作協(xié)議，針對具有互補性的領(lǐng)域，積極推進(jìn)協(xié)同發(fā)展。為順應(yīng)這一趨勢，四川提出要發(fā)揮成都“主干”的帶動作用，支持成都與周邊幾個城市同城發(fā)展，鼓勵有條件的城市建設(shè)省域副中心，這就是在大力推進(jìn)都市圈的建設(shè)。同樣，重慶市在“一圈兩翼”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃分都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)等，以及廣安、達(dá)州等地主動提出對接重慶，加強與重慶在各個方面的協(xié)作，實質(zhì)上是在建設(shè)重慶都市圈。站在對標(biāo)世界級城市群和構(gòu)建深入推進(jìn)西部大開發(fā)的戰(zhàn)略支撐高度看，成渝城市群要向世界級城市群目標(biāo)邁進(jìn)，不僅經(jīng)濟總量在世界上要有地位，建成在全球有影響力的特大城市群，而且在產(chǎn)業(yè)層次、創(chuàng)新能力方面，也要向世界級城市群的標(biāo)準(zhǔn)靠攏，這就需要加快培植服務(wù)世界部分區(qū)域的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)平臺、科技創(chuàng)新平臺、文化教育平臺、商貿(mào)物流平臺，將周邊城市的現(xiàn)代化功能建設(shè)納入中心城市統(tǒng)籌考慮，是都市圈建設(shè)的必然要求。推進(jìn)成渝城市群各都市圈的培育和建設(shè)，可以從以下方面著手：

1.編制一批都市圈建設(shè)規(guī)劃

整體規(guī)劃對都市圈建設(shè)至關(guān)重要，世界上知名都市圈的形成，都曾經(jīng)歷過自然形成、政府有計劃推進(jìn)的階段，例如：巴黎經(jīng)歷了六次、紐約經(jīng)歷了三次、倫敦經(jīng)歷了兩次、東京經(jīng)歷了五次，尤其是政府多次編制規(guī)劃并對其發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)，是運用區(qū)域發(fā)展理論制定區(qū)域政策從而引導(dǎo)都市圈發(fā)展的成功經(jīng)驗。因此，在成渝城市群的都市圈建設(shè)中，對于城區(qū)人口超過百萬的城市，都可以考慮編制都市圈發(fā)展規(guī)劃，明確都市圈的空間范圍、重點任務(wù)、重大項目等，并且形成覆蓋戰(zhàn)略、空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、軌道交通、公共服務(wù)的規(guī)劃體系。對于成都和重慶兩個都市圈，由于在城市群中承擔(dān)著管理、服務(wù)、帶動等任務(wù)，其優(yōu)勢體現(xiàn)在綜合型，功能覆蓋制造、金融、貿(mào)易、服務(wù)、科技、文化、娛樂等多方面，具有絕對壟斷地位，并且都市圈空間尺度較大，層次更多一些，更需要編制規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)。如對于成都而言，不僅要制定成都與德陽、資陽、眉山等城市同城化發(fā)展的規(guī)劃，而且要推進(jìn)環(huán)成都經(jīng)濟圈的一體化發(fā)展。從空間范圍劃分看，原則上可以將半徑50公里的區(qū)域作為核心層，100公里半徑范圍作為緊密層，根據(jù)條件分別確定同城化任務(wù)和一體化的領(lǐng)域，以進(jìn)一步拓展中心城市功能布局空間，在更大區(qū)域優(yōu)化資源配置。

2.建立都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展機制

基本消除阻礙生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙，分別在多個重要環(huán)節(jié)建立協(xié)調(diào)機制。一是建立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，如京津冀協(xié)同發(fā)展中由國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)北京及其周邊的開發(fā)建設(shè)，長三角設(shè)立一體化發(fā)展辦公室等做法都值得借鑒。此外，在建立有一定行政授權(quán)的管委會、調(diào)整行政區(qū)劃等方面，也應(yīng)當(dāng)有一些新的探索。可以考慮成立由省級領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立同城化推進(jìn)專業(yè)委員會，設(shè)立專門辦公室，建立都市圈管治委員會等。當(dāng)前特別要強化現(xiàn)有主要領(lǐng)導(dǎo)參與的座談會和聯(lián)席會，在此基礎(chǔ)上建立由政府、公司與社團(tuán)共同參與組成的多層次協(xié)調(diào)組織，搭建多種形式的城市聯(lián)盟、市場聯(lián)盟、協(xié)會、商會等，豐富協(xié)調(diào)的主體和協(xié)調(diào)的層次。考慮到都市圈建設(shè)要跨市級行政區(qū)，規(guī)劃由省發(fā)改委牽頭組織相關(guān)部門和城市編制，經(jīng)征求成渝經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)委員會或相關(guān)城市意見后，由省政府批準(zhǔn)實施。二是深入探索基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的機制，可以考慮共同出資設(shè)立專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施公司，建設(shè)和運營涉及都市圈的重要交通干線，同時建立高速公路的收費管理和分成機制，探索延伸中心城市軌道交通的建設(shè)和利益共享方式，建立高頻次通行高速公路車輛的收費優(yōu)惠、“斷頭路”和“瓶頸路”的暢通工作機制。在這里關(guān)鍵要發(fā)揮好省級政府和成都、重慶核心區(qū)政府的作用，以成渝為主協(xié)調(diào)先建和后建、打通“斷頭路”、平衡好受益大和受益小地方之間的關(guān)系。三是總結(jié)產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建的經(jīng)驗，將其共建共享機制推廣到產(chǎn)業(yè)協(xié)作、市場協(xié)作、招商政策協(xié)作中去。如建立研發(fā)和綜合服務(wù)功能相對集中于中心城市，生產(chǎn)和專業(yè)服務(wù)功能相對集中于周邊的分工格局，重點要從利益上完善產(chǎn)值分成、稅收分成、利潤分成等機制。四是在都市圈內(nèi)率先放開放寬落戶限制，推行住房公積金轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地貸款，尤其是落實外來人口市民化的措施，按照常住人口配置公共服務(wù)。加強都市圈異地居住退休人員養(yǎng)老保險信息交換，擴大異地就醫(yī)直接結(jié)算聯(lián)網(wǎng)定點醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量。

3.分層次確定推進(jìn)的任務(wù)

對于成都都市圈和重慶核心區(qū)都市圈，可以完全按同城化的要求，促進(jìn)各種功能的全面對接，逐步實現(xiàn)交通樞紐功能一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、內(nèi)陸開放要件一體化、產(chǎn)業(yè)政策和布局一體化、公共服務(wù)和設(shè)施一體化。如資陽與成都的同城化行動方案，就確定了規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、戶籍管理、人才流動、政策協(xié)調(diào)8個方面的同城化。要明確大都市圈同城化的具體標(biāo)準(zhǔn)，在交通方面可以參考國外的指標(biāo)。如倫敦都市圈目前擁有各類軌道交通線路總長3500公里，各類軌道交通占到都市圈公共交通總客流量的50%以上;東京都市圈擁有全世界最密集的軌道交通網(wǎng)，總里程超過2500公里，客運量占到每日通勤客流的86%，高峰時段可達(dá)91%，其衛(wèi)星城布局也沿軌道交通線路展開;紐約、巴黎等都市圈中心城區(qū)通勤主要依靠地鐵，都市圈內(nèi)的聯(lián)絡(luò)主要依靠城際鐵路。[29]對于部分有條件的地級城市，則可以先促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、市場、部分生產(chǎn)要素的對接，其中互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施、跨區(qū)域的旅游線路、跨區(qū)域服務(wù)的專業(yè)市場、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)環(huán)境等的共建，既是經(jīng)濟區(qū)形成的基礎(chǔ)，也能使相關(guān)區(qū)域受益。選擇這些領(lǐng)域推進(jìn)合作，容易達(dá)成合作共識，也易于推進(jìn)，障礙會小一些。

4.處理好各都市圈之間的關(guān)系

都市圈建設(shè)的主要目的，是為城市群發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)，因此每個都市圈的發(fā)展，都要充分考慮城市群建設(shè)需要，加強都市圈之間的充分協(xié)調(diào)，也是都市圈建設(shè)中的重要任務(wù)之一。其中，成渝城市群最重要的是協(xié)調(diào)好成都和重慶核心區(qū)的關(guān)系。由于兩大都市圈的綜合實力和發(fā)展水平比較接近，產(chǎn)業(yè)分工也沒有形成明顯錯位發(fā)展關(guān)系，因此需要通過一定時間的空間結(jié)構(gòu)和城市功能的優(yōu)化，才能成為城市群的合體，這是更高程度的一體化。基于這一判斷，目前不要強求二者一定要實現(xiàn)功能的全面對接，而是給予更多時間讓市場機制去協(xié)調(diào)。但對于地級城市為核心的都市圈，則要緊緊圍繞兩大都市圈的發(fā)展，主動尋求一體化發(fā)展的對接口，將自身發(fā)展盡可能融人到兩大都市圈。如四川省的宜賓、綿陽、樂山、南充等主動融人成都都市圈，四川省的達(dá)州、瀘州等主動引導(dǎo)融入重慶都市圈，將是符合成渝城市群都市圈發(fā)展的選擇。

5.建立推進(jìn)法規(guī)和考核辦法

以都市圈建設(shè)帶動成渝城市群發(fā)展，必須制定相關(guān)“行為準(zhǔn)則”等規(guī)章，強化約束力度，對于重要方面的管理，通過省級人大等立法機構(gòu)制定相關(guān)法規(guī)。可借鑒法國通過法律提出打破行政區(qū)域壁壘的做法，運用法律手段支持都市圈整體規(guī)劃，保障整體規(guī)劃的權(quán)威性，推動整體規(guī)劃的有效落實。分解和細(xì)化都市圈建設(shè)的目標(biāo)考核指標(biāo)，加強規(guī)劃實施的后期評估機制建設(shè)，對于都市圈的考核著重強化中心城市的責(zé)任。上級政府除考核中心城市的工作，也要考核其促進(jìn)與周邊地區(qū)同城化和一體化發(fā)展的進(jìn)展情況，包括推動軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境共建等的實施進(jìn)展。

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