以可持續的發展機制引導需求和優化未來
——香港綜合交通發展模式及其對粵港澳大灣區發展的借鑒意義

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香港經歷了半個多世紀的現代化城市進程，取得了舉世矚目的交通基礎設施建設和管理成就。香港綜合交通的發展背景、交通運輸研究及政策制定歷程、經驗總結研究等值得分析梳理。通過探討香港綜合交通發展模式，進一步探索大灣區交通可持續發展的未來方向。

2019年2月，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式公布，明確粵港澳大灣區的戰略定位為：充滿活力的世界級城市群、“一帶一路”建設的重要支撐、宜居宜業宜游的優質生活圈等，并制定了兩階段的發展目標——2022年達到綜合實力顯著增強、粵港澳合作更加深入廣泛、區域內生發展動力進一步提升、發展活力充沛、創新能力突出、產業結構優化、要素流動順暢、生態環境優美的國際一流灣區和世界級城市群框架基本形成；到2035年，大灣區形成以創新為主要支撐的經濟體系和發展模式、大灣區內市場高水平互聯互通基本實現，各類資源要素高效便捷流動、區域發展協調性顯著增強、引領帶動周邊地區的能力進一步提升等。

粵港澳大灣區要構建“9+2”城市群高效連接的網絡化空間格局。打造一個綠色、高效和可持續的交通體系，必須超越傳統的單一“城市”格局規劃框架和思維，實現交通和城市資源（包括土地資源）的最佳匹配融合關系，以基礎設施引領城市群的可持續發展，支撐城市群的協同效應。

粵港澳大灣區城市（圖片來源：香港政制及內地事務局）

放眼全球，不同地區城市群發展面臨的互聯互通問題，均非常突出。世界級大灣區都在探索針對性的解決方案，比如紐約灣區設立了跨越兩個州的獨立治理機構推進港口群及部分腹地協同發展，舊金山灣區以專項委員會協調區內各領域的發展和合作，東京灣區由政府主導規劃并以國家主導型港口管理和合作模式實現錯位發展和跨區域聯動。

研究粵港澳大灣區未來的發展，應重視讓既有的交通系統在繼續包容傳統需求的同時，又有遠見地滿足不同時期的需求。也就是以策略性概念規劃框架實現迭代交通。同時，將進一步探討如何規劃綜合交通和建設基礎設施，引領大灣區的可持續發展，讓城際和城市便捷交通成為支持高質量人居環境與公共空間的骨干，從而達到總體城市群最大效益。

交通發展背景

香港特別行政區位處中國東南沿海，北靠廣東省，西鄰澳門特別行政區，由香港島、九龍半島、新界和260余座離島組成。香港全境陸地面積約1106.7平方公里，截至2018年年底，人口高達748.25萬人，是全球人口密度最高的城市之一。然而，由于香港境內山多平地少，約41.7%的土地面積屬于郊野公園、米埔拉姆薩爾濕地和特別地區，已建設土地面積僅約24.9%。

據政府統計處2017年頒布的《香港人口推算（2017-2066）》顯示，香港的人口數量將持續攀升，并于2040年超過820萬人。此外，自1980年，香港的私家車擁有量每年平均增長率約3.3%，并于2018年達到56.5萬輛。由于稀缺的土地資源和快速增長的私家車擁有量，香港一直在應對道路交通擁堵的問題。2017年，香港，九龍和新界的平均道路行車時速分別為21.0公里、20.9公里和37.9公里。

隨著《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的發布，香港與澳門及中國內地在科技創新、社會經濟、運輸物流等各方面的聯系日趨緊密，三地的跨境客運量持續增長。據調查，2017年平均每日跨境客運量高達72萬人次，較10年前增長超過30%，且其中超過92%為往來香港與內地的行程。

為了應對人口的不斷膨脹，配合經濟的高速發展及促進香港與周邊城市日益密切的交流，香港政府持續開展運輸基礎設施的規劃和建設。截至2018年年底，香港的道路總長度約2123公里，鐵路路線總長度超過257公里，并有約13.5公里的新建道路工程和17公里的新建鐵路工程在建，以及約29公里的道路新建或改善工程處于規劃階段。鑒于土地資源愈加有限，香港政府早在20世紀70年代已制定以軌道交通為骨干，發展高效公共運輸網絡的發展策略，并且通過持之以恒地進行綜合交通系統調查、研究與規劃，有效整合交通發展、土地發展、產業布局和新市鎮發展等資源，不斷檢討和調整交通發展策略，并創新性地提出了站城一體化的城市發展理念。如今，香港不僅是國際大都會和全球最主要的金融中心之一，而且擁有全球最高的公共交通出行比例。截至2018年年底，香港公共交通系統日均載客量高達1286.8萬人次，約占出行總量的90%。

香港公共交通出行分擔占比

香港交通運輸研究及交通政策發展歷程

回顧過去，為應對香港社會經濟的快速發展和對交通運輸需求的不斷增長，自20世紀80年代起，香港政府約每10年進行一次整體運輸研究，制定未來的整體運輸發展策略和交通運輸基礎設施的發展藍圖。

香港三次整體運輸研究和三本交通政策白皮書(圖片來源：香港特別行政區運輸署)

香港地鐵首班載客列車于1979年10月1日自石硤尾站開出 (圖片來源：九廣鐵路公司及香港鐵路有限公司)

香港政府于1976年展開第一次整體運輸研究，并于1979年頒布了香港第一本交通政策白皮書《香港內部交通政策白皮書——保持香港運輸暢通》。該白皮書建議改善道路系統，擴展和改善公共交通網絡，并更經濟地使用道路系統。政府基于研究建議和白皮書的政策綱領，決定興建地下鐵路系統，并明確控制私家車的增長以減少對整體交通系統的影響。

香港政府于1986年至1989年展開第二次整體運輸研究。研究基于對交通需求管理的需要，原啟德機場的搬遷規劃及新市鎮的進一步發展，為香港制定了適用至2001年的運輸發展綱領。該研究結合土地利用和交通規劃，明確了發展軌道交通作為高效的集體運輸方式，規劃了新機場的道路網絡，建議了包括實施車輛首次登記稅和牌照服務費在內的多項交通管制措施，以及一系列需要實施的交通項目。基于第二次整體運輸研究的成果，香港政府于1990年頒布了第二本交通政策白皮書《香港政策白皮書——邁向二十一世紀》，為香港的長遠運輸策略奠定了基礎。政府其后在1990年至1993年的第二次整體運輸研究修訂中，確定興建北大嶼山公路和青嶼干線等道路工程，以及機場快線、東涌線、將軍澳線及西鐵線等鐵路基礎設施，配合赤鱲角國際機場、都會計劃和多項填海研究項目的落實。

鑒于香港的社會經濟發展較第二次整體運輸研究所預測的更為迅速，跨境交通需求日益顯著，以及對環境問題日趨關注，香港政府于1997年至1999年展開第三次整體運輸研究，制定一套適用至2016年的運輸發展計劃。該研究建議將鐵路建設成為未來客運網絡的骨干，并且結合土地用途、運輸和環境規劃，創新性地提出了站城一體化的城市發展理念，即將主要人口和就業中心布置在鄰近的鐵路車站，配合便捷的行人設施和其他運輸接駁服務，以降低市民對道路交通的需求，并使鐵路發揮最大的運輸效用。基于第三次整體運輸研究的成果，政府于1999年頒布了第三本交通政策白皮書《邁步前進：香港長遠運輸策略》，提出了五項政策綱領：更妥善融合運輸與城市規劃；更充分運用鐵路，讓鐵路成為客運系統的骨干；更完善的公共交通服務和設施；更廣泛運用新科技來管理交通；更環保的運輸措施。

自2015年，香港政府推進《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景與策略》，采取了前瞻、進取、務實和以行動為本的方針，審視及指導香港跨越2030年的區域發展策略和規劃方向。該研究針對土地供應、運輸基建、交通系統、環境保護、可持續發展等各個方面進行了專題研究。研究重申了以鐵路運輸為骨干的交通運輸網絡，制定了長遠交通及運輸策略方針，并提出了一系列可能的交通運輸安排。研究強調了平衡運輸和土地利用以善用資源的重要性，嚴格控制私家車的增長，建議推廣步行和單車出行，并利用新型科技加強對運輸系統的管理，實現智慧出行。

基于第三次整體運輸研究的成果和《鐵路發展策略2014》中構建的未來香港鐵路發展藍圖，香港政府于2014年展開《公共交通策略研究》，對鐵路以外的各項公共交通方式的角色和定位進行了一次系統的檢討，以期促進不同公共交通服務之間的優勢互補，為市民提供多元化的公共交通方式選擇，方便快捷出行。

香港特別行政區運輸署“香港出行易”手機應用程序

基于運輸研究所制定的整體交通發展、管理及政策框架，香港政府亦定期開展一系列交通規劃專題技術研究。香港主要的顧問工程公司近年亦積極參與相關專題研究，例如2017年開展的《三條過海隧道和三條連接九龍及沙田的路上隧道交通流量合理分布研究——可行性研究》，考慮相關策略性車輛隧道及其連接道路網絡的容量等因素，針對如何更好地分配隧道交通流量并減少財政和社會負擔提出建議。

此外，為體現集體運輸優先的整體策略及提升市區道路使用效率，以改善空氣質素和舒緩交通擁堵，香港運輸署開展《中環核心區電子道路收費先導計劃研究》,擬定率先實行電子道路收費的區域、收費機制、收費時段及應用的科技，以推進后續的詳細設計和實施。研究提出多項建議，包括人行優化網絡措施，停車位選址等，并充分考慮對市民隱私的保護。政府希望通過實施電子道路收費計劃，將中環核心區域的車流量減少10%至15%，從而提高行車速度和路網效率，并減少廢氣排放，促進可持續發展。

自20世紀80年代，香港所有的行車隧道和管制區域均部署有交通管制及監察系統，通過一系列電子設備持續監測交通狀況并實時發布交通信息，有助于交通系統從事故中快速恢復。交通及事故管理系統能夠自動偵測事故，整合和建議交通運輸應變對策，向相關部門和市民發布實時交通運輸資訊，建立數據平臺，協調其他的交通管理系統，從而促進高效的交通運輸事故管理，加速交通的恢復，節省市民的出行時間和經濟成本。近年，香港還將于主要干道和市區安裝約1200組交通探測器，收集行車速度、流量等實時交通數據，協助運輸署迅速應對交通事故，輔助民眾更好地計劃行程和選擇合適的路線或交通工具，并建立香港運輸的大數據。

中環核心區交通擁堵現狀（圖片來源：香港公路學會）

中環灣仔繞道交通管制及監察系統控制中心（圖片來源：香港公路學會）

對大灣區綜合交通可持續發展的借鑒意義

通過過去幾十年的實踐，香港逐步建立了從制定政策綱要到項目落實的自上而下的交通運輸發展模式。政府通過可持續地開展整體運輸研究，不僅指引交通運輸的戰略發展方向，更基于政策指引展開各類交通調查和專題性及地區性的交通研究和規劃，持續維護和更新多層級的交通需求預測模型。通過不斷檢討和更新交通發展策略和計劃，以期有效整合交通發展、土地發展、產業布局和新市鎮發展等資源，并科學引導交通運輸需求和市民的期望。

這一系統化綜合交通研究模式，全面促進香港建立了科學、合理及健全的交通運輸政策和規劃架構。在宏觀層面，以大運量、低污染的鐵路網絡為骨干，將港島、九龍及新界各個區域及新市鎮有效聯系在一起，在相當有限的開發用地上創造出一個集約化和高效運營的國際都會。而聚焦至微觀層面，香港積極推行站城一體化的理念，圍繞鐵路站點布局開發用地，保證開發強度及兼容性，相應配套接駁鐵路站點的多模式交通系統，創造出公交主導、以人為本且富有活力的城市節點。此外，該模式使政府能夠及時對政策和規劃作出檢討和更新，以滿足不斷變化的需求和期望，并反映最新的土地利用規劃、發展策略和經濟形勢。

除了商旅往來以外，大灣區內如港澳、港深間的日常通勤交通量亦持續增多，對交通基礎設施和空間發展的需求提出了新的要求。同時，隨著港珠澳大橋的開通，未來香港國際機場第三跑道投入運營，以及其他跨境、跨區的基礎設施落成，香港作為連通全球、發展成熟的交通門戶，協同廣州和深圳形成大灣區交通樞紐群的格局日益明晰。面對這樣的變化，更有必要積極引導需求，以可持續發展的思維優化大灣區未來。