民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法治保障

江蘇省司法廳調(diào)研組

支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展是黨中央的一貫方針。改革開(kāi)放40年來(lái)，民營(yíng)企業(yè)蓬勃發(fā)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從小到大、由弱變強(qiáng)，在穩(wěn)定增長(zhǎng)、促進(jìn)創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。2018年11月1日，習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，要不斷為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造更好的發(fā)展環(huán)境，幫助民營(yíng)經(jīng)濟(jì)解決發(fā)展中的困難，支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展。2018年11月10日，司法部出臺(tái)了《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的意見(jiàn)》，提出支持和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的20項(xiàng)措施，努力為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。

為了更好地貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的重要講話精神和司法部關(guān)于為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的要求，江蘇省司法廳在出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用服務(wù)和保障民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，組織專門力量就民營(yíng)企業(yè)發(fā)展中的法治問(wèn)題進(jìn)行專題調(diào)研，從制度建設(shè)與推進(jìn)實(shí)施的宏觀視角，就加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展法治保障提出了對(duì)策建議。

一、加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法治保障具有重要意義

法治是治國(guó)理政的基本方式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。民營(yíng)企業(yè)的健康發(fā)展離不開(kāi)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、健全的法律體系和良好的市場(chǎng)秩序。加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法治保障，充分發(fā)揮法治在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的規(guī)范、引領(lǐng)和保障作用十分重要，也非常必要。

加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法治保障是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)今世界人才、資源、資金、技術(shù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣決定了高端要素資源的流向與集聚，成為能否在經(jīng)濟(jì)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的關(guān)鍵因素。2019年3月17日在上海發(fā)布的《2019中國(guó)民營(yíng)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》顯示，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的總評(píng)分為61.39分，民營(yíng)企業(yè)期待更優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境。法治環(huán)境是營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容，2019年2月25日習(xí)近平總書記在主持中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。當(dāng)前，民營(yíng)企業(yè)在數(shù)量規(guī)模、財(cái)稅貢獻(xiàn)和提高就業(yè)方面的地位不斷提升，同時(shí)也面臨著加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、提升科技創(chuàng)新、深化改革開(kāi)放、加快綠色發(fā)展、參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革帶來(lái)的新機(jī)遇，這些對(duì)健全完善民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律體系提出了新的要求。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展階段正呼喚著法治保障的改進(jìn)和加強(qiáng)。

加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法治保障是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。高質(zhì)量發(fā)展走在全國(guó)前列，是習(xí)近平總書記交給江蘇的時(shí)代考卷，是江蘇未來(lái)發(fā)展的時(shí)代定位。江蘇是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，2018年，江蘇民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值占全省GDP比重達(dá)55.6%，有十家營(yíng)業(yè)收入過(guò)千億，居全國(guó)第一位。江蘇民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從無(wú)到有、從小到大、從弱到強(qiáng)，已經(jīng)占據(jù)了全省經(jīng)濟(jì)總量的“半壁江山”，成為江蘇實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量和依托。當(dāng)前，江蘇正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，高質(zhì)量發(fā)展給民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)在平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)、平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、平等使用生產(chǎn)要素等方面存在不少差距。這些制約民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的問(wèn)題需要依法從體制機(jī)制制度層面予以解決，運(yùn)用法治思維和法治方式破解難題、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，這也是新時(shí)代治國(guó)理政的基本要求。

加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法治保障是法治建設(shè)的應(yīng)有之義。法治建設(shè)涉及社會(huì)生活的方方面面，其中經(jīng)濟(jì)法治是重要內(nèi)容之一。黨的十九大把“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”確立為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的新征程。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)無(wú)論從政府治理方面看，還是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)方面而言，都是國(guó)家治理體系中的重要組成部分，加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法治保障是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和法治一體建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，立法不足、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、市場(chǎng)秩序不規(guī)范等現(xiàn)象仍不同程度存在，嚴(yán)重制約了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)法治化進(jìn)程。以法治為基石，建立起以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，完善企業(yè)糾紛解決機(jī)制，依法維護(hù)市場(chǎng)秩序，為民營(yíng)企業(yè)營(yíng)造政府依法行政、市場(chǎng)主體誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)、公民尊法守法的良好法治環(huán)境，是推進(jìn)法治建設(shè)、提升法治水平的重要實(shí)踐和有效保障。

二、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展中存在的法治問(wèn)題

1.民營(yíng)企業(yè)發(fā)展相關(guān)立法方面需進(jìn)一步完善

法律體系不完備。我國(guó)在憲法層面上確立了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律地位，中央政策層面也出臺(tái)了大量相關(guān)政策和重要舉措（如國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等），各地方政府近年來(lái)也相繼出臺(tái)了保障和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范性文件（如2015年珠海市出臺(tái)的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》、2019年江蘇省出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》等），但是在我國(guó)的法律體系中，迄今尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保護(hù)的法律。目前對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的利益和權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定相對(duì)零散，并且對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保護(hù)大部分停留在政策決定層面。政策缺乏穩(wěn)定性，時(shí)松時(shí)緊，甚至說(shuō)變就變，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中剛性不強(qiáng)，力度不夠。民營(yíng)企業(yè)的維權(quán)法律制度也不成系統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一性。不同地區(qū)對(duì)于法律法規(guī)政策執(zhí)行的力度相差很大，當(dāng)民營(yíng)企業(yè)涉及糾紛和訴訟時(shí)，處理起來(lái)非常困難。當(dāng)民營(yíng)企業(yè)的權(quán)益遭到侵害時(shí)，很難運(yùn)用法律的武器保護(hù)自己。

立法體制制約。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的立法體制可以概括為“一元兩級(jí)三個(gè)層次”。該立法體制在總體上具有科學(xué)性與合理性，但在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一是存在立法部門化傾向。立法部門化會(huì)導(dǎo)致立法宗旨出現(xiàn)偏差，在立法過(guò)程中，起草者很自然地傾向于擴(kuò)張自己的主管或監(jiān)管權(quán)力，而相應(yīng)地被監(jiān)管企業(yè)的權(quán)利和利益，則不能得到較為充分的考慮。二是存在立法地方化弊端。這極易滋生地方保護(hù)主義和腐敗，不利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。三是存在立法沖突現(xiàn)象。有些法律法規(guī)之間相互沖突，嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威性。很多民營(yíng)企業(yè)信“關(guān)系”，而不信法律。

相關(guān)法律法規(guī)急需修正。由于歷史原因形成的重視公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)而輕視對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，中央和地方在立法時(shí)對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)考慮較少，所以造成了目前對(duì)民營(yíng)企業(yè)保護(hù)的立法空白多，很多時(shí)候無(wú)法可依，而有些法律操作性弱，有法難依。從法律法規(guī)的具體內(nèi)容看，有的比較重視細(xì)節(jié)問(wèn)題，如注冊(cè)、稅收、減免費(fèi)用等，較少涉及民營(yíng)企業(yè)真正所需要的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和與其他市場(chǎng)主體平等的待遇等。從法律法規(guī)的時(shí)間上看，我國(guó)當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)生活中涌現(xiàn)大量新情況和新問(wèn)題，立法因具有一定滯后性而使得現(xiàn)有立法不能適應(yīng)新形勢(shì)。

2.法治環(huán)境有待改善

民營(yíng)企業(yè)法律地位不高。以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國(guó)現(xiàn)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。我國(guó)現(xiàn)行憲法即1982年憲法和此后五次憲法修正案以漸進(jìn)的方式逐步明確并鞏固了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律地位，2004年“國(guó)家鼓勵(lì)支持引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”寫入憲法修正案，確定了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律地位，這極大地推動(dòng)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)的歷史影響，加之憲法缺乏可操作性，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)發(fā)展保護(hù)觀念的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。所以一直以來(lái)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的保護(hù)力度仍然不足。談民營(yíng)經(jīng)濟(jì)保護(hù)，首先就要保障民營(yíng)企業(yè)擁有平等的法律地位。

存在執(zhí)法不公等情況。盡管近年來(lái)國(guó)家和省、市一系列促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施出臺(tái)，總體營(yíng)造出有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治環(huán)境，但在操作層面不落實(shí)或者落實(shí)不到位問(wèn)題仍然比較突出，侵害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政執(zhí)法行為仍然存在。基層執(zhí)法中也存在一些權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象，在執(zhí)法過(guò)程中，某些執(zhí)法者不是根據(jù)法律規(guī)定而是根據(jù)對(duì)自己有利的理解來(lái)執(zhí)行法律;有的利用法律的漏洞，對(duì)法律進(jìn)行曲解，進(jìn)行對(duì)自己有利的歪曲，亂罰款，亂攤派，亂收費(fèi);更有甚者，有的執(zhí)法者完全無(wú)視法律的存在，赤裸裸地踐踏法律，執(zhí)法犯法，以權(quán)謀私，吃拿卡要，敲詐勒索，索賄受賄，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

司法對(duì)民營(yíng)企業(yè)保護(hù)不力。由于憲法對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范的局限性，不具有可操作性，而我國(guó)又缺乏統(tǒng)一的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，司法機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的保護(hù)并未能上升到應(yīng)有的高度，必然造成司法權(quán)力對(duì)民營(yíng)企業(yè)的保護(hù)力度弱化，許多民營(yíng)企業(yè)感受到司法不公。民營(yíng)企業(yè)訴訟成本高、耗時(shí)長(zhǎng)、費(fèi)精力，而且勝訴的可能性很小，尤其是到外地訴訟。當(dāng)民營(yíng)企業(yè)的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，由于司法機(jī)關(guān)在行政權(quán)力和地方保護(hù)主義之下，往往缺乏有效的法律和制度保障，司法制度的不完善、不健全，加之司法裁量權(quán)的濫用，使得民營(yíng)企業(yè)的權(quán)益失去了最后的法律救濟(jì)機(jī)會(huì)。

3.民營(yíng)企業(yè)法治意識(shí)淡薄

法律風(fēng)險(xiǎn)控制與防范薄弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)企業(yè)支出的平均法律風(fēng)險(xiǎn)防范費(fèi)用占企業(yè)總收入的1%，但是中國(guó)企業(yè)實(shí)際投入只有0.02%，美國(guó)企業(yè)是中國(guó)企業(yè)的50倍。大部分小微民營(yíng)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制薄弱，很多民營(yíng)企業(yè)法務(wù)部門形同虛設(shè);知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律意識(shí)薄弱，對(duì)自身知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足，對(duì)他人知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵害嚴(yán)重;民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清存在重大風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)與企業(yè)家私有財(cái)產(chǎn)區(qū)分不明也嚴(yán)重阻礙民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。事實(shí)上，中國(guó)大部分民營(yíng)企業(yè)家只有在需要訴訟時(shí)才有可能想到法律，對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)防范費(fèi)用投入為零的企業(yè)依然是大多數(shù)。

企業(yè)的管理者和經(jīng)營(yíng)者法律意識(shí)淡薄。企業(yè)的管理者和經(jīng)營(yíng)者是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的決策人，他們的每一項(xiàng)決策都將決定企業(yè)的命運(yùn)，因此領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)、法律觀念及諳熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則尤為重要。但由于多種原因，從目前看我國(guó)民營(yíng)企業(yè)家的自身法律素質(zhì)普遍不是很高，經(jīng)營(yíng)中無(wú)視法律甚至違反法律的行為比比皆是。有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為缺乏規(guī)范，不講誠(chéng)信，搞非法競(jìng)爭(zhēng)，甚至以假冒偽劣的產(chǎn)品和服務(wù)坑害消費(fèi)者。

對(duì)法律認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。大多數(shù)中小民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為法律是統(tǒng)治的工具而不是維權(quán)的武器，因此對(duì)法律持懷疑和觀望態(tài)度。當(dāng)民營(yíng)企業(yè)權(quán)益受到侵害時(shí)，他們更愿意通過(guò)疏通關(guān)系、向相關(guān)部門上訪來(lái)解決，而不愿意通過(guò)訴訟解決;更愿意找黨委和政府，而不愿意找法院;更愿意找媒體曝光，而不愿意進(jìn)行法律咨詢。

4.政府政策執(zhí)行中存在些許問(wèn)題

現(xiàn)有政策未能發(fā)揮完全作用。比如，在有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投融資、公平競(jìng)爭(zhēng)等民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，中央政策精神一直是鼓勵(lì)支持、積極探索，要求切實(shí)解決民營(yíng)企業(yè)面臨的問(wèn)題與困難。但是，具體到一些部門或地方，優(yōu)先考慮的卻是自身權(quán)力和利益。由于缺乏硬性明確的法律規(guī)定，該放的權(quán)就是不放，要么改換名目、虛與委蛇，要么騰挪轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)移支付。有的明明是不愿擔(dān)責(zé)、不敢負(fù)責(zé)、無(wú)所作為，卻以冠冕堂皇的理由搪塞敷衍，或者高興了就“熱情服務(wù)”，不高興就“嚴(yán)加監(jiān)管”，隨心所欲，任意伸縮。

現(xiàn)有配套政策和措施仍不完善。改革開(kāi)放40年來(lái)，很多民營(yíng)企業(yè)從無(wú)到有、從小到大，在逐漸受到社會(huì)關(guān)注的同時(shí)，也為社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)著自身的力量。但是由于一些配套政策和措施不到位，一定程度上制約了部分民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展面臨著諸多問(wèn)題，如高成本、難融資、重稅收、招工難等。當(dāng)前國(guó)家和地方都出臺(tái)了不少針對(duì)促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展的好政策，但是政策執(zhí)行的“最后一公里”還沒(méi)完全打通，落實(shí)的情況還不太理想。

三、加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展法治保障的對(duì)策建議

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前一些民營(yíng)經(jīng)濟(jì)遇到的困難是現(xiàn)實(shí)的，甚至相當(dāng)嚴(yán)峻，必須高度重視。同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到，這些困難是發(fā)展中的困難、前進(jìn)中的問(wèn)題、成長(zhǎng)中的煩惱，一定能在發(fā)展中得到解決。針對(duì)當(dāng)前民營(yíng)企業(yè)發(fā)展中遇到的法治困境和問(wèn)題，結(jié)合江蘇省實(shí)際，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展法治保障。

1.加快構(gòu)建促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的制度保障體系

黨的十八屆四中全會(huì)指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。在當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法滯后、缺乏統(tǒng)一制度規(guī)范的狀況下，建議從省級(jí)層面加強(qiáng)促進(jìn)和支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的制度頂層設(shè)計(jì)，加快建立體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的民營(yíng)企業(yè)發(fā)展制度規(guī)范，通過(guò)制度創(chuàng)新將民營(yíng)企業(yè)發(fā)展納入制度化、規(guī)范化和法治化的軌道。

加快制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例。從目前情況來(lái)看，江蘇制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例的立法條件已較為成熟。一方面，我國(guó)憲法明確了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位和作用，中央出臺(tái)了大量的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，為地方立法提供了憲法和政策依據(jù);另一方面，江蘇立足制造業(yè)大省的特點(diǎn)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈完善、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)創(chuàng)新支持等出臺(tái)了一系列政策文件，形成了許多有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和做法，這些政策、經(jīng)驗(yàn)亟須上升為立法制度予以確認(rèn)。因此，在目前國(guó)家層面尚未就民營(yíng)企業(yè)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一立法的情況下，建議江蘇率先在地方立法上進(jìn)行探索，出臺(tái)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，就民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、健全民營(yíng)企業(yè)公共服務(wù)體系、保護(hù)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，形成促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的基本制度框架，從源頭上打破各種“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”。

加快制定促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)配套政策。當(dāng)前，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)存在政策不夠配套、扶持力度弱、技術(shù)創(chuàng)新能力不足、管理方式落后等一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題需要從制度源頭予以解決，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的配套制度供給。江蘇相繼出臺(tái)了《江蘇省中小企業(yè)促進(jìn)條例》《江蘇省企業(yè)技術(shù)進(jìn)步條例》《江蘇省工資支付條例》《江蘇省勞動(dòng)合同條例》等與民營(yíng)企業(yè)發(fā)展相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章。下一步，要重點(diǎn)在民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投融資、稅收征管、社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)等方面加快形成完善的地方性法規(guī)規(guī)章體系，并完善相關(guān)配套政策，提高法規(guī)規(guī)章的可操作性，以更加優(yōu)惠和具體的法律措施支持江蘇民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，并提高政策措施的法治化水平。當(dāng)前，要抓緊制定《江蘇省知識(shí)產(chǎn)權(quán)促進(jìn)條例》《江蘇省促進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)條例》等法規(guī)規(guī)章。

全面清理不利于民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章政策。針對(duì)涉企法規(guī)、規(guī)章、政策文件間協(xié)調(diào)配套關(guān)系比較混亂的現(xiàn)狀，應(yīng)通過(guò)立、改、廢以及清理等方式，加大調(diào)整力度，建立法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件間相互配套、相互協(xié)調(diào)的效力位階關(guān)系，使民營(yíng)企業(yè)地方立法體系成為高效運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)體系。清理廢除現(xiàn)有政策措施中涉及地方保護(hù)、指定交易、市場(chǎng)壁壘等的內(nèi)容，防止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。建立健全立法后評(píng)估制度，對(duì)涉及民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)各種不利于保障民營(yíng)企業(yè)交易安全自由、侵害民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益、妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理。根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)際需要和市場(chǎng)變化情況，及時(shí)修訂完善相關(guān)法規(guī)規(guī)章，對(duì)實(shí)踐證明切實(shí)可行的政策措施上升為立法。梳理取消和下放行政審批項(xiàng)目，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管措施涉及的法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，提出修改、廢止建議，修改或者廢止有關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

2.提高促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政務(wù)服務(wù)水平

當(dāng)前，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中，大頭是企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)投資，而民間投資主要看營(yíng)商環(huán)境，其中，高效便民的政務(wù)環(huán)境是影響營(yíng)商環(huán)境的重要因素。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，要圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府層級(jí)間的關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。

建立科學(xué)的政策實(shí)施機(jī)制。習(xí)近平總書記指出，近年來(lái)，我們出臺(tái)的支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施很多，但不少落實(shí)不好、效果不彰。比如，在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中，有的金融機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)企業(yè)惜貸、不敢貸，甚至直接抽貸、斷貸，造成企業(yè)流動(dòng)性困難甚至停業(yè);在“營(yíng)改增”過(guò)程中，沒(méi)有充分考慮規(guī)范征管給一些要求抵扣的小微企業(yè)帶來(lái)的稅負(fù)增加;在完善社保繳費(fèi)征收過(guò)程中，沒(méi)有充分考慮征管機(jī)制變化過(guò)程中企業(yè)的適應(yīng)程度和帶來(lái)的預(yù)期緊縮效應(yīng)。針對(duì)這些問(wèn)題，需要從實(shí)施機(jī)制上改革創(chuàng)新。對(duì)政府出臺(tái)的金融、稅收、技術(shù)創(chuàng)新、品牌創(chuàng)立、人才培養(yǎng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等一系列扶持政策，各地各部門應(yīng)通過(guò)制定可供執(zhí)行的制度規(guī)范和行政措施，予以具體化和規(guī)則化，通過(guò)具體工作舉措使各項(xiàng)政策得到有效落實(shí)。定期開(kāi)展落實(shí)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策情況的專項(xiàng)督查，特別是加強(qiáng)對(duì)各種金融財(cái)稅信貸等扶持政策的落實(shí)情況進(jìn)行督查，對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的典型案例進(jìn)行查處，并及時(shí)將查處情況向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)各項(xiàng)扶持政策實(shí)行項(xiàng)目化管理，建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，將各項(xiàng)政策要求轉(zhuǎn)化為具體、量化的考核指標(biāo)，科學(xué)判斷政策落實(shí)情況。加大政策宣傳力度、服務(wù)力度和推進(jìn)力度，幫助企業(yè)做好政策對(duì)接，使政策真正落實(shí)到企業(yè)，發(fā)揮出最大效用。

以簡(jiǎn)政放權(quán)放出民營(yíng)企業(yè)活力和動(dòng)力。簡(jiǎn)政放權(quán)是行政體制改革的核心，其目的就是用政府權(quán)力的減法換取市場(chǎng)活動(dòng)的乘法，放權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于企業(yè)，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中管得多、門檻高、束縛重、辦事難等問(wèn)題。按照中央“放管服”改革部署，江蘇在簡(jiǎn)政放權(quán)方面取得了明顯成效，但仍然存在“項(xiàng)目多、手續(xù)繁、收費(fèi)高”的問(wèn)題以及審批事項(xiàng)哪些能放、哪些不能放、取消后怎么調(diào)整管理方式的困惑。因此，在現(xiàn)有改革成果的基礎(chǔ)上，要著力清理涉及實(shí)體經(jīng)濟(jì)、民間投資和影響民營(yíng)小微企業(yè)發(fā)展等方面的行政審批事項(xiàng)及各類不合理的行政事業(yè)性收費(fèi)，進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)，特別是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的審批事項(xiàng)。統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批、投資審批、職業(yè)資格、收費(fèi)管理、商事制度等領(lǐng)域改革，著力解決跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)的重大問(wèn)題。深化投資審批制度改革，減少投資項(xiàng)目的審批，堅(jiān)決取消干預(yù)企業(yè)投資自主權(quán)的審批事項(xiàng)。

提升公共法律服務(wù)水平。總體上，民營(yíng)企業(yè)主要是由個(gè)體或家庭經(jīng)營(yíng)資本的原始積累逐步發(fā)展起來(lái)的，大部分是中小企業(yè)，他們規(guī)模不大、信息不靈，法律素養(yǎng)相對(duì)較低，依法治企能力相對(duì)較弱。因此，政府尤其是司法行政部門要充分發(fā)揮在促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、健全企業(yè)預(yù)防和化解法律風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等方面的法律服務(wù)功能，通過(guò)組織律師開(kāi)展法治體檢、開(kāi)展法治宣傳、提供法律咨詢等方式，將法律觸角延伸到民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造、資產(chǎn)重組、民間融資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，為民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。推行法律服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)請(qǐng)律師、辦公證、求法援、找調(diào)解、尋鑒定等與民營(yíng)企業(yè)密切相關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一站式辦理。大力推行行政指導(dǎo)，通過(guò)事前法律咨詢指導(dǎo)、事中建議輔導(dǎo)、事后跟蹤回訪，幫助企業(yè)合法用工，指導(dǎo)企業(yè)健全規(guī)章制度，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析民營(yíng)企業(yè)法律需求，就共性法律問(wèn)題提出對(duì)策建議。

3.提升規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的執(zhí)法水平

健全民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體權(quán)益保護(hù)的執(zhí)法機(jī)制，完善政府市場(chǎng)監(jiān)管功能，依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，保障市場(chǎng)秩序規(guī)范化和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的公平性，構(gòu)建良好的市場(chǎng)秩序。

進(jìn)一步降低民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。實(shí)行統(tǒng)一透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，按照“法無(wú)禁止即可為”的原則，民營(yíng)企業(yè)依法平等進(jìn)入負(fù)面清單之外領(lǐng)域，拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍。按照平等競(jìng)爭(zhēng)原則，在投資核準(zhǔn)、融資服務(wù)、財(cái)稅政策、土地使用、對(duì)外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等方面，民營(yíng)企業(yè)與其他所有制企業(yè)享受同等待遇。擴(kuò)大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與政府采購(gòu)比重，探索在城市交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活垃圾處理、城市公共自行車等領(lǐng)域引入PPP模式。擴(kuò)大深化政府購(gòu)買服務(wù)范圍，拓寬民間資本投資領(lǐng)域。組織開(kāi)展招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治，消除在招投標(biāo)過(guò)程中對(duì)不同所有制企業(yè)設(shè)置的各類不合理限制和壁壘。

加大執(zhí)法力度，為民營(yíng)企業(yè)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，重點(diǎn)做好醫(yī)藥衛(wèi)生、工程建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等與民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)息息相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域的督查力度。開(kāi)展公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為專項(xiàng)整治，制止和糾正供水、供電、供氣等公用企業(yè)濫收費(fèi)用、限定交易、實(shí)行差別待遇等限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為，降低民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制和方法，解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)成本低、維權(quán)成本高問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)的援助。建立市場(chǎng)主體守信激勵(lì)、失信懲戒機(jī)制，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，加大企業(yè)失信懲戒力度，促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范有序運(yùn)行。

嚴(yán)格規(guī)范涉企行政執(zhí)法行為。堅(jiān)持公平公正執(zhí)法，摒除隨意檢查、多重檢查、重復(fù)處罰等執(zhí)法歧視行為。大力推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”，切實(shí)增強(qiáng)行政執(zhí)法工作的法治化、規(guī)范化、透明化。針對(duì)民營(yíng)企業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，創(chuàng)新監(jiān)管模式，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、計(jì)算云、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“物聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，實(shí)施包容審慎監(jiān)管。切實(shí)防止對(duì)民營(yíng)企業(yè)采取“一刀切”等簡(jiǎn)單粗暴做法，對(duì)民營(yíng)企業(yè)和人員的一般違法行為，慎用查封、扣押等措施，最大限度地降低對(duì)涉案企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不利影響。

4.營(yíng)造有利于民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境

積極適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)多元化發(fā)展趨勢(shì)，改進(jìn)社會(huì)治理方式，提高社會(huì)治理法治化水平，使各種涉企矛盾得到制度性的合理解決，法律得到切實(shí)遵守，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體提供穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。

依法發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的積極作用。在有效的社會(huì)治理中，社會(huì)組織發(fā)揮著不可替代的重要作用。加快培育發(fā)展社會(huì)組織，特別是經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織，增強(qiáng)社會(huì)組織自我組織、自我管理、自我約束、自我提高能力。重點(diǎn)培育具備多元化市場(chǎng)服務(wù)功能的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織，支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能，增強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體參與立法和社會(huì)治理的能力和監(jiān)督作用。適當(dāng)放寬社會(huì)組織的準(zhǔn)入條件，探索社會(huì)組織分級(jí)分類準(zhǔn)入制度，分類制定指導(dǎo)辦法。條件成熟時(shí)，研究出臺(tái)商會(huì)法律規(guī)范，明確商會(huì)組織，包括行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、地域性商會(huì)的性質(zhì)、職能、權(quán)益和任務(wù)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法治保障方面的結(jié)構(gòu)性支撐作用。

建立健全民營(yíng)企業(yè)糾紛解決機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，民營(yíng)企業(yè)的訴求越發(fā)多元，涉企矛盾糾紛大量增多。對(duì)此，要完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。行政復(fù)議機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)要建立健全涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是涉及各類民營(yíng)經(jīng)濟(jì)案件的溝通協(xié)調(diào)、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，推動(dòng)行政司法良性互動(dòng)。健全民營(yíng)企業(yè)糾紛非訴訟解決機(jī)制，創(chuàng)新商事?tīng)?zhēng)議解決方式，健全權(quán)威的調(diào)解和仲裁機(jī)制，通過(guò)便捷的非訴訟方式解決民營(yíng)企業(yè)糾紛。加大對(duì)民商事仲裁法律制度的宣傳，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)在商事合同中設(shè)立仲裁條款，最大限度地發(fā)揮仲裁在化解民商事矛盾方面的優(yōu)勢(shì)。積極做好民營(yíng)企業(yè)員工的法律援助工作，對(duì)民營(yíng)企業(yè)農(nóng)民工和困難員工提出的法律援助申請(qǐng)，開(kāi)辟綠色通道，優(yōu)先受理。

加強(qiáng)法治宣傳，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)法治意識(shí)。民營(yíng)企業(yè)自身守法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在因素。一方面，要充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)客戶端等載體，選取民營(yíng)企業(yè)關(guān)注的法律法規(guī)和法律熱點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展普法宣傳活動(dòng)，傳播法律知識(shí)，弘揚(yáng)法治精神，培育民營(yíng)企業(yè)守法意識(shí)。開(kāi)展“誠(chéng)信守法企業(yè)”創(chuàng)建活動(dòng)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的法治扶持和幫助，通過(guò)法治體檢、法治培訓(xùn)點(diǎn)方式，指導(dǎo)和幫助民營(yíng)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，引進(jìn)和完善法人治理機(jī)構(gòu)，提高民營(yíng)企業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)防范全覆蓋。指導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)針對(duì)經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)，深入研究制定法律風(fēng)險(xiǎn)防范的具體措施，積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)依法維護(hù)權(quán)益，保障民營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)安全。

（調(diào)研組成員：馬太建、符艷紅、褚志霞、劉媛）

責(zé)任編輯：戴群英