建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系

孫昌乾

摘 要：鄉村振興戰略的實施，與相關體制機制的建立和完善高度相關。因此，推進鄉村振興戰略的實施，就必須打破體制機制的制約，對現行戶籍制度、土地制度、財政金融制度、人才制度和公共服務體制等方面進行改革和創新，從而為鄉村振興戰略的實施創造制度前提和制度保障。

關鍵詞：鄉村振興;城鄉融合;體制機制;制度設計

中圖分類號：F299.21? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0144-02

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。這是以習近平總書記為核心的黨中央著眼于重塑我國城鄉關系，推動城鄉融合發展，推進農業農村現代化的創新性路徑選擇。

一、制約城鄉融合發展的體制機制分析

盡管通過四十年持續努力，城鄉融合發展取得了一定成效，但受制于城鄉二元體制機制的制約，城鄉融合發展仍存在不少問題。

第一，涉農相關立法滯后，法律法規體系不完善的制約。盡管城鄉融合發展在全國各地取得了一些成績，但從總體來看，這些成績的取得都是地方在實踐中的探索和創新，并沒有相關法律法規的支撐來保障，從而影響了農業農村發展的內生動力和活力。

第二，財政與金融機構對鄉村建設投資不足的制約。在我國歷史上，政府財政投入嚴重不足，加上金融機構與社會資本不愿或不敢投資農業農村，造成農業農村的發展遠遠落后于城市。近年來，盡管國家對農業農村發展的財政投入持續增長，但由于地方政府財政有限，大幅提高財政涉農投入的空間極其有限，與其他行業和區域相比仍存在巨大缺口。同時，由于農業本身投資周期長和回報率低，金融機構與社會資本存在不敢投和不愿投的現象，極大地制約了農村社會事業的全面發展。

第三，城鄉二元戶籍制度對人才等要素流動的制約。長期以來形成的與計劃經濟體制相適應的二元戶籍制度，限制了人口的自由流動，阻礙了農村經濟的可持續發展，對農業農村現代化的推進形成體制性制約。一方面，進城農民無法轉為城鎮戶口，直接導致進城農民無法同等享受到城市的公共服務和社會保障，形成城鄉割裂局面，從而嚴重阻礙了城鄉協同發展，導致城鄉社會事業供給不均衡，造成鄉村發展不平衡、不充分。另一方面，由于鄉村發展普遍落后，城鎮居民不愿回鄉創業，造成鄉村振興普遍面臨經營人才、技術人才、管理人才嚴重不足的困擾，從而制約了鄉村的發展。

第四，農村基層黨組織領導核心作用弱化的制約。我國農業農村發展成就的取得一方面得益于黨的好政策，另一方面與農村基層黨組織領導核心作用的充分發揮是密不可分的。但是，一段時間以來，一些地方對農村基層黨組織在鄉村的領導核心作用認識和重視不夠，甚至懷疑農村基層黨組織的作用。因此，在推進農村改革的進程中，片面強調村民自治制度，認為農村基層黨組織有沒有一個樣。在這種錯誤思想的指導下，黨對農村工作的領導被弱化、虛化甚至邊緣化，嚴重影響了農業農村的健康發展，甚至影響了黨在農村的執政基礎。

二、健全城鄉融合發展的制度設計

城鄉二元結構是制約城鄉融合發展和一體化進程的主要體制機制障礙。新時代，實施鄉村振興戰略，必須從更根本上打破城鄉二元結構的體制機制制約，以問題為導向，圍繞“地、錢、人、公共服務”建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，為鄉村振興戰略的實施提供制度支撐和保障。

（一）創新和健全農村經營體制機制，強化鄉村振興基本制度保障

1.繼續鞏固和完善農村基本經營制度。農村改革四十年的一條重要歷史經驗，就是由農民創造并形成的適應社會主義市場經濟體制、符合農村生產特點的以家庭承包經營為基礎、統分結合的農村基本經營制度。在實踐中，強化對統分結合的雙層經營體制的優勢認識，堅持“統”和“分”的協調推進。

2.深化農村土地制度改革。當下，依法處理和解決農村土地問題，不僅是新時代深化農村改革的主線，也是實施鄉村振興戰略的重大政策問題。黨的十九大報告及相關文件對農村土地制度改革的方向和措施已明確，全國“三塊地”改革試點工作穩步推進。同時，加強農村宅基地“三權分置”制度改革的研究與實踐。

3.深入推進農村集體產權制度改革。農村的產權制度建設非常重要，習總書記提出產權制度是社會主義市場經濟的基石，要搞市場經濟必須講產權。按照《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的要求，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。這就要求各級政府和部門全面開展農村集體資產清產核資和集體成員身份確認工作，發展壯大新型農村集體經濟，加快推進集體經營性資產股份合作制改革。同時，穩步擴大農村集體資產股份權能改革試點范圍，積極探索創新農村集體經濟新的合作模式和運行機制。

4.盡快啟動鄉村振興方面的立法工作。一方面，全國人大常委會研究制定《鄉村振興法》，把行之有效的鄉村振興政策法定化;另一方面，有地方立法權的地方人大及其常委會和政府從本地鄉村發展實際情況出發，抓緊制定促進鄉村振興的地方性法規和規章，把可復制可推廣的經驗做法和政策法定化，充分發揮法律在推進鄉村振興中的保障作用。

（二）創新和健全投融資體制機制，強化鄉村振興資金保障

1.在公共財政上，建立健全農業農村優先保障的財政體制機制。實施鄉村振興戰略，縮小城鄉差距，在公共財政安排上必須優先向農業農村傾斜。加大涉農資金整合的力度，建立有效促進鄉村振興的長效機制，充分發揮財政資金的作用，通過財政資金帶動更多金融資本和社會資本投向鄉村振興。

2.在金融方面，建立健全激勵約束并重的金融支農惠農政策。深化農村金融改革，堅持農村金融改革的正確方向，強化金融支農激勵約束機制，建立健全符合三農特點的鄉村金融服務體系。