社區治理的包容性發展

陸曉暉

摘 要：包容性法治不僅能與治理理論所蘊涵的多中心、多層次的運行機理內在契合，還可以破解社會組織運行過程中的主體模糊、法治化程度不高、現代化治理能力弱、維權與維穩需求不平衡的結構性瓶頸問題，是解決當前社區治理亂象的可行框架。運用包容性法治理念促進社區治理的協商民主，可以提升現代化治理能力，從而在促使社區穩定的同時保障公民的基本權利，加快社區治理的法治化進程。

關鍵詞：社區治理;包容性法治;優化路徑

中圖分類號：C916.2? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）23-0193-02

一、社區治理的現實困境

改革開放后，伴隨著單位制的解體，以街道辦事處與居民委員會為主體的街居制再次得到了發展，但是社區管理體制仍然需要進一步完善與創新。通過社區治理和包容性法治觀念相結合，強調共享、融合、參與，實現“共享、共建、共治”的發展格局。下文根據查閱的文獻資料，分析現階段我國城市社區治理的現狀。

首先是社區治理協同發展不充分，社區治理法律制度不健全。社會治理中之前的“全能政府”思維依然存在，沒有改變在具體實務中大包大干的工作方式，沒有將社會組織和社會成員視為合作的伙伴，背離社會群眾對社會治理體制創新發展的需求。隨著社區治理實踐的發展，多方主體參與社區治理成為主流趨勢。

另外是社區治理主體地位不明確。社區并非一級政府組織，也并非是政府的下屬單位或派出機構，而是獨立履行職能，為社區居民服務的自治組織。可是，由于法律規范的過于籠統，對政府和社區的職權劃分不甚細化，在實踐中社區治理的行政化色彩過于濃重，社區依附于政府，政府與社區很難實現工作上的脫離。

最后是社區治理維穩維權不平衡。“維穩訴求大于維權訴求，社會治理體制創新的實質是以實現和維護群眾權利為目標，通過賦予和實現群眾表達利益的權利、維護利益的權利、實現利益的權利，推動個人發展和社會有序和諧發展。”[1]某些地方政府在城市治理過程中常會發生過度強調政府在“維穩”工作中的風險控制，把“維穩”放在第一位，把“維穩”作為政績考核的重要指標，各級政府都把大量的“人、財、物”用于群體性沖突事件的“管、控、防”，對群眾的各種維權行為高度敏感，以至發生矛盾，不能把矛盾化解在基層，不能很好地維護群眾的切身利益。

二、社區治理的包容性發展

張清教授在《包容性法治框架下的社會組織治理》一文里創新性地在包容性發展的基礎上提出了包容性法治社會的概念，完整地闡釋了“包容性的內涵是共享、融合、參與”[2]。運用“包容性概念”可以應對新經濟常態下中國社會治理的結構性缺陷，也為中國的社會治理提供了一種新的路徑。包容性法治社會的理論框架對中國宏觀經濟政策的選擇，國家治理概念的轉變，法治的建立以及社會統治的建立產生了重大而深遠的影響。包容性的概念源于國際社會對可持續“包容性”發展的高度重視。2011年胡錦濤主席在博鰲亞洲論壇年會開幕式上的致辭“推動共同發展，共建和諧亞洲”解釋了中國對“包容性”概念和中國“包容性發展”實踐的看法。“包容性增長的新概念，在以下四個方面限制經濟增長是一種共識：改善收入分配不平等的現狀，擴大社會各界特別是弱勢群體的社會機會，提高社會各界特別是弱勢群體參與增長過程的能力。確保社會各階層，特別是弱勢群體，實現增長的公平增長。”[3]2016年9月，聯合國開發計劃署（UNPD）在北京發布了2016年中國人類發展報告，呼吁社會創新促進包容性發展。2017年，在日內瓦的聯合國總部，“習近平主席提議建立一個人類命運共同體。重點是促進開放，包容，包容，平衡和雙贏的經濟全球化。”[4]法治的包容性在實踐中得到了驗證，法治在整體上取得了巨大的進步。在法治思維的指導下，需要更重視社會的自我調節能力，法治中國的建設逐步提升了容忍、互動和合作的公共精神。“法律必須尋求多個利益相關者的法律地位平等，并對各種利益的表達保持開放和尊重的態度。”[5]張清教授認為，“包容性法治和治理理論本質上與多中心，多層次的運作機制兼容。”[2]包容性法治可以破解社會組織運行過程中主體模糊、法治化程度不高度和現代治理能力的結構性瓶頸，保證權利保護和穩定需求是平衡的。特別是面對復雜的社會關系和多元化的利益沖突，需要一種相對穩定的方式來規范人們的行為，給予人們期望。包容性法治思維以確立更加明確、更加穩定的規則的方式凝聚社會共識，以法律為導向強調共享、融合、參與的法治思維，幫助消除社會差異，促進社會協調，從而實現“統治與自治之共治秩序”[6]，并且“實現社區內部和諧的同時促進公平與正義”[7]。最終“在‘共享的前提下強調政府、市場和社會三大主體通過結構力量整合”[8]，實現秩序的包容以及法治的進步。

協商民主體現了包容性法治的內涵，是共享、融合、參與的具體表現形式，是實現基層民主、推進社區自治的重要方式。由于我國之前的治理模式和之前粗放式的管理模式，短時間很難像西方國家一樣由基層社會力量自發地參與到社會治理中，并在治理的過程中形成系統的行業規范。目前我國的社會治理仍然需要政府的引導，需要政府給予適當的政策引導與資金支持。對政府與社區的其他主體定位進行明確的劃分與法律規定，有利于規范政府在社區治理方面的力度及范圍。社區治理的良性發展需要政府與社會組織、成員與政府間就相關問題進行民主協商，利益相關者的發聲與論辯有助于實現涉及公眾利益的決策的合法合理。針對社會生活中的諸多矛盾、基層社區成員之間的矛盾和糾紛，可以在民主協商、有效溝通的過程中有效解決。居民會議、議事協商、民主聽證等形式的民主決策實踐機制，以民主協商的方式把治理權利與居民共享，擴大居民和治理體系的整合深度，激發居民參與的積極性。社區治理同樣需要政府實現簡政放權，將行政干預從具體社區治理工作中抽離。政府在社區治理中應該明確自己的角色定位，政府的治理工作是宏觀引導與協商協助、政策的制定與實施、經費的下撥與監管，在法律框架下積極放權，將權利交還給其他社區自治主體。社區要充分發揮社區群眾的力量激發自治活力與熱情，加快形成行之有效且操作性強的工作體系。在這樣的社區治理模式下，對社區的職能進行劃分，將社區內各自治機構的合法性進行確認，以法律制度的形式，為自治工作提供保障。

張清教授文中同時指出，“包容性法治是對治理秩序的一種容忍，以‘包容性發展為中心的發展戰略依賴于與激勵和約束相容的制度機制。使用各種行為方法來實現多中心動態結構。”[2]在包容性治理過程中，不僅要淡化傳統管理思想的“全能政府”主義，還要平衡好維權與維穩，實現多代理在社區治理中的共建共贏。由于績效考核的壓力，一些地方政府將“維護”視為社會治理制度創新的核心價值。實行“一票否決制”，使地方政策方向更加穩定，必須加快地方政府績效評估體系的優化。建立地方政府績效考核機制，評估地方政府績效，突出民生工程，注重民主建設、公民維權等老百姓實實在在的權利保障對考核的影響，能更好地提高人民的幸福感，把矛盾解決在基層，增強群眾的凝聚力，真正實現“維穩”需求。對于民眾的需求置之不理是無法做到“善治”的。在包容性法治的要求下，政府與民間互動需要分享、整合和參與的程度。社會穩定需要合理的政策來滿足人民的需要。在引入社會政策之前，應該進行人們的需求調查，通過社會聽證會和專家咨詢聽證會，讓公眾有渠道表達自己的興趣。并通過對政策的解讀宣傳取得民眾的理解，提升政策的包容性。眾所周知的是，就目前而言，民眾缺乏法治思維，依法維權的意識不強，在權利遭受侵害時并非尋求制度化的行政救濟或司法救濟，而是寄希望于通過違法上訪等方式提高社會關注度來獲取政府的作為，這樣只會激化矛盾、放大矛盾，并且使秩序混亂。另外，部分政府工作人員也缺乏法治思維來化解矛盾，致使民眾產生怨恨思想和與社會抗爭的行為。在這個時候，我們必須利用包容性法治思維，及時建立人權保障制度。在權利受到損害時，規范人民權利和救濟程序的司法程序有權成為一項物權，并開辟保護公民權利的渠道，在社區治理中保護好人民群眾的基本權利，維護好社會秩序。

結語

包容性法治思維能夠很好地解決社區治理過程中發生的問題，共享、融合、參與是包容性法治思維的內涵，也是發展社區治理的重要理念。在主要矛盾已經發生改變的新時代，應盡快構建出一個符合中國國情的新型社區治理模式。社區治理在包容性法治理念下促進居民協商機制發展，實現“共享、共建、共治”的發展格局。

參考文獻：

[1]? 姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制創新[J].中國行政管理，2014，（2）.

[2]? 張清，武艷.包容性法治框架下的社會組織治理[J].中國社會科學，2018，（6）.

[3]? 王漢林.“包容性發展”的社會學解讀[J].科學·經濟·社會，2011，（4）.

[4]? 習近平.共同構建人類命運共同體（2017年1月18日）[G]//習近平談治國理政：第2卷，2017：543.

[5]? 羅豪才，宋功德.軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治[M].北京：法律出版社，2009：47.

[6]? 江必新，王紅霞.法治社會建設論綱[J].中國社會科學，2014，（1）.

[7]? 韓偉.社會治理需要遵循民主法治導向——對基層社區網格化社會治理的反思[J].理論導刊，2016，（1）.

[8]? 周紅云.全民共建共享的社會治理格局，理論基礎與概念框架[J].經濟社會體制比較，2016，（2）.