中美貿易摩擦分析及中國應對

摘 要：中美貿易逆差擴大，特朗普政府將其歸咎于中國“不公平”政策措施，便單方開啟“301調查”并在“232條款”下采取貿易限制措施，挑起中美貿易摩擦。針對美國單方面挑起的一系列非理性經貿制裁行為，應當理清美方貿易失衡的根源及其保護主義政策，本次摩擦所適用的國內法依據及其效力，與WTO有關條款的比較，才能合理安排恪守國際法基本原則及理性商談、構建雙方自由貿易安排、深化國內經濟體制改革開放等策略措施，推動中美貿易朝著互利共贏的方向發展。

關鍵詞：中美貿易摩擦；301條款；對等原則

引言

自二戰以來，美國通過主導建立的國際政治體系、國際貿易體系和國際金融體系和國際知識產權體系等四大全球治理體系，快速確立起其世界霸主地位，主導世界秩序，壟斷全球資源。隨著世界格局的變革演進和中國的崛起，中國在國際經濟舞臺上的作用愈加凸顯，美國力圖阻止中國崛起和挑起爭端的意圖與行動日漸明顯與增多。近日，為攫取更多經濟利益，美國采取貿易保護措施，挑起中美貿易摩擦，并企圖利用自身地位干涉WTO上訴機構遴選程序，損害WTO全體成員決策機制，挑戰既定的多邊貿易秩序，嚴重損害了美國的國際權威和形象。2017年1月18日，習近平主席在聯合國日內瓦總部關于《共同構建人類命運共同體》的演講中明確指出，法律的生命也在于公平正義，各國和國際司法機構應該確保國際法平等統一適用，不能搞雙重標準，不能“合則用、不合則棄”，真正做到“無偏無黨，王道蕩蕩”。如今國際社會處于大發展、大變革、大調整時期，中國在中國共產黨的領導下，成為全球經濟發展的重要引領力，同時以開放、包容的姿態積極參與全球治理體系的改革建設。

中國堅持“總體國家安全觀”，既要注重維護本國的經濟安全，又尊重他國經濟安全，反對一切貿易摩擦行為，維護國際貿易的安全發展。美國罔顧世界經濟全球化、貿易自由化的發展大勢，倒行逆施地挑起中美貿易摩擦；在世界經濟復蘇乏力、全球治理問題突出的背景下，不但不自覺承擔起大國責任，反而奉行“美國優先主義”并挑起貿易摩擦，無疑會使得世界經濟社會發展步履維艱。

一、美國的貿易失衡及其保護主義政策分析

隨著中美經貿往來日益深化，美國出現了貿易逆差，單方啟動“301調查”，加重對中方進口的征稅。而美國為了替自身奉行的貿易保護政策尋找借口，將之歸結于：中國政府出于對本國市場的維護，采取“不公平不合理”的貿易政策，增加中國企業的國際競爭優勢。實際上，根據2017年統計數據，中國進出口貿易是比較均衡的，并未去追求貿易順差而采用“不公平不合理”貿易政策，美方的一系列貿易保護措施缺乏確鑿的事實證據支撐。影響中美貿易差額的因素是多方面的，其根本原因之一是美國的低儲備率和高消費率導致高債務、高財政赤字和嚴重的通貨膨脹，而美國企業在中國進口市場中競爭力不敵第三國企業、美國限制對華的高技術產品出口等也是原因之一。

為了應對美國開啟的所謂“301”調查以及采取的一系列貿易限制措施，同時也為了平衡中方損失，中國已經依據WTO《保障措施協議》第8條和GATT第19條第3款的規定，提出了中止減讓措施，依程序、有節制地針對美方行為展開反擊。本次中美貿易摩擦，勢必將對兩國經濟，尤其是美國農產品出口、機械設備儀器和石化行業合作、高科技制造領域的發展造成較大打擊。對于美國而言，總體弊大于利。首先，中美企業乃至整條產業價值鏈都會受到傷害。中國企業是全球價值鏈中的一個環節，因而由于美方的貿易保護措施而導致中方企業受損時，整條產業價值鏈上游的企業都會受其影響。其次，美國的消費者會受到影響。自中國進口的質優價廉的產業大大提高了美國的消費者福利，如果通過高關稅將其擋在美國國門之外，美國的消費者就要付出更高的價格成本，從而影響消費者的生活品質。另外，這樣不僅無法解決中美貿易摩擦，而且還會嚴重損害和中國的貿易關系，無益于美國對外貿易關系的健康發展。實踐表明，經濟全球化和貿易自由化能夠極大促進全球經濟和平發展。美國因其地位的特殊性，一旦采取貿易保護措施打壓別國經濟以維護自身的經濟利益，極有可能會引發其他經濟體的模仿，那么會對全球化進程乃至多邊貿易體制產生極大的沖擊，這一影響比對雙邊貿易的影響更為深遠。

二、中美貿易摩擦適用的規則及其效力分析

改革開放四十年來，我國一貫堅持合作共贏的理念，堅持公平合理的貿易政策。自十八大以來，習近平總書記多次強調，中國要“統籌國內國外兩個大局”，以更加積極的姿態走向世界，構建人類命運共同體，維護各國的經濟主權和經濟利益。近年來，中美貿易逆差逐漸增大，特朗普政府不徹底反思自身國策和經濟結構等問題，卻將其主要原因歸結于中國的貿易政策“不合理不公平”。針對中國對美的出口與投資，出臺了多種貿易投資保護注意措施，并對我國有關商品開展了“301”調查、拒絕在反傾銷調查中棄用“替代國”做法等，這種基于“零和博弈”思想所采取的貿易措施早已不符合全球經濟發展趨勢。中美雙邊貿易關系是當前世界最重要的貿易關系之一，美國挑起貿易摩擦這一單邊做法，無疑是搬起石頭砸自己的腳。

依據美國1974年貿易法有關規定，國內產業因進口產品數量的激增而受到損害或嚴重損害時，總統有權采取措施保護國內產業。該條款授權總統在特殊情況下采取保障措施以保護國內產業。該部分內容規定在1974年貿易法第201節以下，故被稱為“201條款”，也叫“免責條款”，因為這一條款可暫時解除美國在雙邊或多邊貿易協議下的一些義務。

根據美國232條款規定，美國可以對可能威脅美國國家安全的特定產品進行立案調查，由美國總統在90天內作出是否對其采取最終措施的決定。而此次美國針對鋼鋁產業開展的“232”調查，實際并非出于對美國國家安全的考量，而是濫用《保障措施協議》項下的保障措施。

依據美國301條款規定，爭議雙方在特定時間內未達成一致的解決意見，同時涉及到貿易協議的情況，美國貿易代表辦公室（USTR）須開始貿易協定中規定的爭端解決程序。這是一項銜接性的條款，但其也并不意味著在 WTO 爭端解決過程中美國會停止其單方調查與制裁行為。“301 條款”表明USTR可不因WTO爭端解決機制的啟動而放棄就相關問題進行認定并采取單邊措施。這種國內法效力優先于國際法的規定或做法，就可能導致國際法的不被遵守和與WTO規則精神相悖。

三、美國國內法條款與WTO協定比較分析

首先，美國201條款和WTO協定有關條款的區別，主要在于保障措施實施的實質要件上，美國201條款保障措施的實施要件是逐漸向寬松發展，主要體現在：其一，在因果關系方面，美國201條款只包括了一個因果關系，即進口產品數量的突然增加與國內產業受到嚴重損害或嚴重損害威脅之間的因果關系；而WTO的保障措施制度則要求兩個因果關系，即進口產品數量的突然增加與“未能預見的發展”以及履行WTO協議義務的因果關系，及進口產品數量的突然增加與國內產業損害之間的因果關系。美國的201條款取消了WTO保障措施的第一個實施要件，在總的實施要件上是呈現一種放松的趨勢。其二，在進口增加造成損害的判斷上，美國201條款只需要證明進口產品數量的絕對增長或相對增長，而WTO保障措施的實施在程度上的要求高于美國的規定，不僅要證明這種進口數量的增加是造成國內產業嚴重損害或嚴重損害威脅的原因，而且要證明進口數量的增加必須是近期發生的、非常明顯的、突然發生的，并且要在量和質上都給國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅。根據GATT第19條的規定和WTO《保障措施協議》第2條第2款的規定，保障措施的實施要基于非歧視原則，而美國啟動201條款往往是帶有“選擇性”的舉措，并且對發展中國家豁免上也帶有歧視性。可見，美國貿易委員會在調查國內產業受到嚴重損害或嚴重損害威脅時的考量因素越來越多，但程序要求卻逐漸放松。產生這種區別的主要原因是兩者的目的不同：美國201條款是美國的國內貿易法，它目的就是保障國內產業的安全和發展，而WTO的保障措施制度則是為了保障世界自由貿易體制的安全運轉。

其次，美國232條款與WTO例外條款中的國家安全規定盡管相似，但在實施條件和程序上都過于寬松，極易被美國濫用，形成貿易保護，使得全球貿易返回配額時代，從而違反WTO協議的宗旨和內容。

再次，美國301條款規定美國調查機構必須在18個月內確定是否對國內產業造成損害或損害威脅，而WTO爭端解決機制規定的是19個半月，也就是說美國調查機構可能在WTO爭端解決機制尚未作出裁決前即斷定他國的貿易做法違反了WTO協定的義務。根據美國貿易法第305節和第306節的要求，USTR認定他國貿易違反WTO協定后可以進一步采取行動，而這些措施都有可能是在未得到WTO授權的情況下做出的。上述單邊做法，都是與DSU第23條的規定相背離的。

四、中美雙方對“互惠對等”原則的理解分析

WTO原則中有一個“reciprocal and mutual advantages”原則，與之相近的有“mutual benefits”原則，但多年來中美兩國對此理解卻不一致。前者是對等的意思，即國家與國家彼此以同樣或類似的行為或不行為來解決它們（包括國家、法人和自然人）之間的關系。對等原則內含相互性和平等性兩個意思，強調雙方的擁有同等的地位、同樣的權利、對應的行為和措施。后者是互惠的意思，即一國以其本國國民在另一國享有同樣的優惠為條件，給予另一國國民以某種優惠。

中國是發展中國家，在WTO多邊體制下不需要承擔“對等”責任。但是，特朗普政府卻要求中國遵循“對等”原則。美方要求的“對等”，是指“市場機制、競爭機制的對等”，企圖以此為要挾，改變對華策略。

當前，我國改革開放正進入深水區，經濟形勢雖然總體向好但仍不甚樂觀。當前社會正處在轉型期，對國企問題、黨建問題、民營企業和外資企業等一系列問題進行重大改革，必定需要一定時間才能調整好、磨合好。若要像美國期望的那樣建立像美國一樣的市場競爭機制，需要循序漸進，因而將市場準入條件和競爭政策迅速調整至和美方接近不具備現實基礎。所以，在與美方的貿易談判中，重點應談一個大概的共同目標，之后再討論具體的實施細則。

五、中國應如何對本次美國挑起的貿易摩擦

（一）恪守國際法基本原則并堅持理性商談

2017年1月18日，習近平在聯合國日內瓦總部作的《共同構建人類命運共同體》演講中明確指出，歷史和現實給我們的啟迪是：溝通協商是化解分歧的有效之策，政治談判是解決沖突的根本之道。只要懷有真誠愿望，秉持足夠善意，展現政治智慧，再大的沖突都能化解，再厚的堅冰都能打破。習近平主席指出，“中美兩國合則兩利，斗則俱傷。中美合作可以辦成有利于兩國和世界的大事，中美對抗對兩國和世界肯定是災難”。據此，針對此次美國單方面挑起的中美貿易摩擦，我們首先應當著眼于大局，客觀理性的看待問題，明白兩國之間存在貿易摩擦屬于正常現象，合作共處是中美貿易摩擦解決的根本出路，中美雙方應當直面貿易摩擦，通過理性的商談，將各自的關切告訴對方，通過磋商，提出解決措施，滿足雙方的關切。事實上，中美貿易的互補性強，中美雙方進一步深化和擴展合作的空間還很大，中國經濟的快速發展為全球經濟、諸多國家和企業帶來了很大的機遇，美國需要搭上中國經濟發展的快車，實現經濟的共同發展，比如說構建雙邊自由貿易區，為雙邊的企業創造一個更加穩定，更加自由，更加透明的貿易與投資環境，來分享彼此的發展機會。所以，兩國存在持續發展雙邊貿易合作的經濟基礎，理性商談也就成為解決中美貿易摩擦的首選措施。既要避免民粹主義，理性思考和應對；又要避免天真的幻想主義，做好長久應對，依靠智慧去化解。

（二）探索構建中美雙邊自由貿易安排

我國一貫奉行“低調溫和，不高對抗”的姿態，反映在中美經濟關系上也是如此。中美新型大國關系的構建，不僅影響中國的和平快速發展，而且在全球繁榮穩定上也有著重要作用。新型大國關系以相互尊重、合作共贏為核心。而中美的經貿合作是中美新型大國關系構建的“穩定器”，需要我們挖掘雙方合作領域，擴大雙方共同利益，滿足雙發利益需求。構建中美雙邊自由貿易安排是中美經濟合作的制度保障。

第一，提供給雙方企業在國內市場中更為優惠的待遇。消除雙方在貿易領域的技術性壁壘，遵循WTO的制度安排。中美經濟具有很大的互補性，中國以勞動密集型產業為主，美國以高技術產業為主，因此，美國企業在中國國內市場的主要競爭對手是與美國處于同一發展階梯的發達經濟體。中美雙邊自由貿易安排將為美國企業提供優于其他競爭對手的待遇，有利于提高美國產品在中國進口市場的份額，逐步解決中美雙邊貿易失衡問題。第二，中美自由貿易安排有利于深化雙方經濟的互利合作。中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，這一轉型將為美國企業提供巨大的市場機遇，美國提升基礎設施、發展高新技術產業等也將為中國企業提供新的合作機遇。構建中美自由貿易安排，不僅有利于化解當前中美經貿關系中的突出問題，也有利于釋放兩國互利合作的巨大潛力。

（三）不斷深化國內市場競爭機制改革開放

中國加入WTO，簽訂特殊議定書，承諾15年過渡期，在這15年內中國經濟實現了飛速發展，在多邊貿易體制中如魚得水，在此背景下西方國家一定會采取一系列措施就特殊議定書的相關規定做文章，而中國一旦沒有了議定書的支持，就根本不算得是WTO的成員方。長遠來看，解決中國和世界經濟體間的諸多經濟矛盾，就牽扯到對等原則的新理解和國內經濟體制深化改革的問題。自十八大以來，以習總書記為中心的黨中央領導集體高舉改革大旗，指出我國改革已經進入深水區、發展進入攻堅期，牽一發而動全身，因此，我們應當謹慎而行，深入思考，一步一個腳印，朝著完善的社會主義市場經濟體制努力。只有我們建立起真正的市場經濟，完善淘汰機制，提高國內產業的競爭力，才能真正實現高質量發展，美國等發達國家也不會再以中國的經濟體制為由做文章，最終建立起中國特色社會主義市場經濟體制。

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作者簡介：

葉洪陽，1995年6月6日出生，男，漢族，籍貫重慶市，現就讀于陜西師范大學哲學與政府管理學院2017級民商法學專業碩士研究生，主要研究方向：民商法學。