加快推進菏澤市環境治理供給側改革研究

劉旭 曹金志

摘 要：當前我國已進入發展新常態，經濟運行中面臨的結構性問題逐漸凸顯，新的供求關系正在構建，在這個過程中，亟待解決結構陳舊問題以促進經濟發展的轉型升級。在這種背景下，加強環境保護，探求綠色發展理念，完善新的發展范式和生活方式，成為了創新環境治理結構的主要思路。本文擬從供給側內在邏輯入手，將這一經濟概念融入到環境治理之中，并結合當前環境發展現狀和具體問題，提出一些具有針對性的建議對策，為環境治理改革提供借鑒。

關鍵詞：供給側改革；環境治理；優化配置

“供給側改革”這一概念提出于2015年，其主要作用是抓住社會轉型機遇，充分利用改革的手段，提高市場供給質量，進一步強化市場在資源配置上的決定性作用，是優化經濟結構、提升我國經濟發展質量的重要舉措。面對產能過剩、發展方式粗放、資源環境約束趨緊等問題，單純刺激消費已經不能促進經濟健康可持續發展，必須重視供給側改革，通過供給側與需求側的協同運轉，來解決經濟發展過程中的一系列問題。從改革手段來看，供給側結構性改革著眼于市場供給模式，在進一步解放供給側生產力的同時，持續盤活需求側的市場活力，從根本上解決了長期積累的供需不對稱、不匹配的結構性問題，從而實現社會經濟的良性發展。由此得出，“供給側改革”是作為一個經濟概念提出的，但是它的應用絕非僅僅限于經濟領域，可以擴展到一切與市場供給相關的社會領域，這其中就包括環境治理。

一、供給側改革背景下的環境治理

如上所述，供給側改革的目的是實現市場要素的優化配置，而環境治理也是從這一點開始的。因此，供給側改革與生態環境保護存在著結構上的高度一致性和內在邏輯的相似性，它能夠為環境保護和生態治理提供有效的手段和動力，實現生態文明建設上的新動能轉換。

（一）環境治理供給側改革的目標

供給側改革的運行思路就是要提高市場資源的配置效率，其關鍵在于提高供給質量和豐富供給主體，這兩點反映了當下社會普遍存在的問題：一是資源錯配，二是主體單一。以環境治理為例，長期以來，在治理過程中，政府作為第一主體絕大多數時候都在唱“獨角戲”，缺少社會力量的廣泛參與，無法形成多元共治的格局，這是導致治理效率低下的一個主要原因。另外，治理過程沒有運用市場化手段，致使環境治理的供給水平有限，其有效性和利用率比較低下。針對這些主體和效率問題，供給側改革為環境治理提供了一個解決框架，或者說是一個長遠目標，即在促進經濟轉型升級的同時，實現社會整體的綠色健康發展，并且為人與自然的和諧共生探索出一條全新的道路。具體來說，有以下兩個目標：一是如何改善當前環境質量，歸還人民一個干凈優雅的人居環境（目標導向），二是探索環境、社會、經濟之間的深層次邏輯關系，最大限度降低矛盾的積累疊加，為進一步綜合施治預留時間和空間（理論導向）。不管是目標導向還是理論導向，環境的供給側改革都是我們難以繞過、必須面對的出發點。

（二）環境治理供給側改革的要點

當前，供給側結構性改革的重點是，在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板（簡稱“三去一降一補”）。這些舉措從整體上有利于環境質量的改善。首先，去產能有利于污染總量的控制。就環境污染成因來看，落后產能過剩是引起環境污染，造成資源浪費的首要罪魁。所謂落后產能，就是指技術水平低于行業平均水準的生產工藝和生產設備。它們的一個最大缺點就是能耗和排放指標很高。所以，淘汰落后產能可以從總量上減少污染物的排放。其次，降成本有利于社會經濟持續發展。這里的降成本有兩個不同指向，從企業角度看，偷排污染物或停止環保設施運行可以降低成本，但是，這種降成本無疑加大了國家的治污成本和監督成本。由此可見，如何實現企業發展和國家治理成本的雙降才是提高環境治理成果的長效途徑。最后，補短板有助力提升整體環境質量。天藍地綠水清是全面建成小康社會的硬性指標，也是政府對于人民美好生活的莊嚴承諾。當前，我國最大短板就是生態環境質量差，從氣體污染、水質污染、垃圾圍城等局部性環境問題，到霧霾、酸雨、海洋污染等區域性環境問題，再到氣候變化等全球性環境問題都制約著我們國家的長遠發展。因此，如何補齊生態環境的短板成為了我們環境治理供給側改革成功與否的關鍵。

二、環境治理現狀、困境及其原因

目前，我國生態環境的總體現狀較差，與人民群眾日益增長的生態訴求相去甚遠，兩者之間的沖突構成了現階段環境治理的主要矛盾。究其原因，過于追求發展速度，忽視了發展質量，特別是長期以來以資源和環境為代價的粗放式發展，不僅極大損害了我們的生存環境，而且也為經濟的長遠發展設置了重重阻礙。

（一）環境治理現狀——以菏澤市為例

山東省菏澤市是一個具有千年歷史的傳統農業城市。改革開放以來，菏澤市深化經濟發展契機，狠抓產業布局，實現了從農業城市向工業城市的轉變，逐步建立了以化工、制藥、冶煉、建材為主體的工業體系。但是另一方面，重工業發展也給城市帶來了不可承受的環境重負，不僅污染嚴重，資源面臨枯竭，而且生態承載脆弱，環境治理和修復難度極大。為了解決當前環境問題，改善人居環境質量，近年來，當地政府積極推動傳統產業轉型升級，通過標本兼治、精準治理等方式取得了顯著成效。以空氣質量為例，2018年菏澤市全年空氣質量優良天數為219天，空氣綜合指數和改善幅度均有提升，PM10、PM2.5、S02、N02 污染物濃度均有所下降，空氣質量持續改善。之所以取得如此成果，這主要得益于菏澤市在生態治理方面的積極探索，譬如，它先后建立了區域空氣污染總量控制制度，末尾淘汰制度、定額交易測評制度。并且制定了不同區域的廢氣排放額度，每個縣區不得超過規定的額度紅線，對于超額的縣區要進行適度懲罰，對于未超額的縣區允許將其剩余額度進行市場交易，獲得一定的經濟補償，這樣以來，通過市場化運作提升了各級政府對于廢氣治理的積極性。

（二）當前面臨的困難與挑戰

雖然菏澤市在環境治理方面取得了一定成效，但總體來說，治理進度和治理成效仍未達到理想預期，這種類似情況在中國很多中小城市都普遍存在。究其原因，主要在于前期的表層問題容易通過行政手段有效化解，但越往下治理，其難度就越大，一些涉及到城市發展的深層次問題逐步開始暴露，這些才是影響環境治理的結構性阻礙。具體來說，主要有以下幾個方面：

1.產業結構調整進展緩慢。通過對多數城市調查發現，它們存在的共同問題之一，就是產業結構布局偏以重工業為主，高耗能企業占比過重，且多數企業處于制造鏈條的底端，產品附加值低，污染貢獻突出。以菏澤市為例，全市輕重工業占比約為1：5，高耗能排名前十的行業中菏澤占有6個，從產業鏈條上看，全市加工制造的產品中將近有70%屬于來料加工和初等產品加工，不僅產業層次低，產品鏈條短，而且環境污染大。由此不難看出，粗放式的發展模式必然會導致環境污染的加重，環境治理的首要任務就是要節能減排，在控制總量的同時不斷減少增量，而后者的根本轉變又取決于經濟結構的調整和產業轉型的升級，這些又必須依靠供給側結構性改革才能完成。

2.城市布局缺乏合理規劃。近年來，隨著城市化發展速度不斷加快，城鎮人居空間遭到了前所未有的擠壓，一些城市布局無法滿足現代區塊化要求，不僅功能定位不夠明確，職能不夠清晰，而且布局散亂，缺少長遠規劃，這對于環境治理同樣帶來了巨大挑戰。譬如，每個城市都存在不同數量的開發區、工業園區，而且多數是當地污染大戶。這些園區有些零星分布、毫無章法，有些與居住區交叉分布，犬牙交錯，明顯缺乏通盤考量和全局規劃，這也為“污染圍城”創造了有利條件，同時也給生態修復和環境治理增添了不少難度。

3.生態環境承載能力脆弱。受長期以來粗放式發展和大規模資源開采的影響，生態環境的承載能力持續降低，特別是一些自然條件較差、地質災害頻發的城市，在人為和自然雙向作用下，生態環境的承載力已經極其脆弱。以菏澤市為例，盡管近些年加大了對生態建設和環境保護的力度，生態環境質量有所好轉，綠色發展理念開始深入人心，但是囿于城市原有資源容量較小，生態恢復周期較長，以及高昂的治理成本所限，生態環境脆弱的基本盤面仍然沒有得到根本好轉，環境承載能力較差的事實依然存在，生態建設和環境保護的任務仍舊任重道遠。

三、供給側改革的幾點建議對策

以上我們通過菏澤這一個城市的縮影折射出了當前環境治理的現狀及其所面臨的困難，這些困難都屬于深層次結構性難題，必須通過改革手段才能從根本性上予以解決，環境供給側改革恰恰為此提供了一種解決框架，反映在具體實踐上，包括以下幾種思路：

（一）加快產業轉型升級，實現新動能轉換

解決環境問題的關鍵在于平衡好發展與環境兩者之間的關系，在提高發展質量的同時，始終堅持控制污染總量與減少污染存量并舉，做好改造傳統產業升級和培育壯大新興產業兩篇文章。一方面發展新的制造業，基于“互聯網+”的基礎上，推動制藥、化工、冶金、機械等重污染企業的轉型升級，加快落后產能的更新換代，降低產業對于環境的依賴程度，特別是對于那些高耗能、高污染、低環保的項目要堅決予以關停，對于不符合國家環保規定的產業要堅決予以淘汰，要充分發揮產業園低耗、環保、安全等優勢，引導符合環保標準的項目實施整體搬遷，為高端制造業發展騰出資源空間。另一方面，聚焦高端裝備制造、高端化工、信息服務等代表未來發展方向的產業，通過新技術、新產業、新模式帶動新興產業加速崛起，為騰籠換鳥做好充足準備。

（二）培育壯大新興產業，聚焦前沿技術領域

深入了解自身發展優勢和新動能轉換實質，在大力推動傳統產業轉型升級的同時，深度對接“中國制造2025”、“互聯網+”戰略，大力發展深度感知、智慧決策、自動執行功能的高檔智能制造裝備，前瞻布局智能網聯汽車、新材制造裝備、服務機器人、可穿戴設備、遙感設備等產業。加快信息融合技術發展，通過互聯網、云計算、大數據、5G等新技術手段的使用，做好與現有制造業、加工業、服務業的深度合作，通過交互、對接、融合產生一批新興行業形態，壯大新舊動能轉換的力量。推進服務業向研發、生產、管理及銷售全過程滲透，支持企業大力發展戰略咨詢、設計創意、物流配送、品牌營銷等，提高制造業服務化水平。加快物聯網技術研發和應用示范，培育智能監測、遠程診斷、全產業鏈追溯等工業互聯網新應用。除此之外，要大力推進智能化產業發展，特別是人機智能交互、工業機器人裝備、智能物流運行、智能材料加工等技術的研發與應用，推動生產方式向人性化、智能化、精細化轉變。

（三）加強污染管控治理，完善生態修復機制

城市環境污染主要來自于“三廢”，如何采取措施杜絕廢水、廢氣、廢物的排放是進行生態修復的前提條件。其次，要仔細查找、核實城市污染根源，對于已查明的污染源要認真設計方案，編制規劃，推動示范項目建設，分階段按步驟推動環保項目的落地生根，扎扎實實推進環保治理的新成果。再次，開展城市綠道、環城公園、海綿城市等生態城市建設，打造一批具有休閑娛樂、活動健身、人文旅游、歷史景觀與一體的綠地公園，通過生態綠化和設施改造，提高人民群眾的綠色環保意識，享受綠色出行帶來的便捷，營造綠色宜居的人文環境。最后，要提高山生態恢復質量和技術水平。統籌做好相關修復事宜，對于污染較輕的地質，要按照“復土還原，照舊修舊”的原則進行植被綠化，對一些自然條件惡劣，難以還原的荒山荒坡，要進行大規模的生態林營造，對不適宜造林的巖石裸露區域，要進行退耕還林，依靠自然的力量恢復植被。除此之外，要注重濕地恢復和保護，應采取一切有利措施，控制面源污染，保護野生動植物棲息地，實現人與自然的和諧共生。

（四）明確政府主體責任，完善多元治理體系

政府要明確其中心職能，尤其是環境治理的各個關節要突顯其主體地位，通過強化政府職責，制定地方政策，樹立政府主體責任，形成對環境治理的有效監管。與此同時，要適當下放環境治理權限，積極吸收多元主體參與，特別是作為社會最大公約數的人民群眾，不僅是環境治理的提倡者、監督者、受益者，而且是環境治理的參與者、貢獻者、引領者。最大程度開放環境治理的供給渠道，讓普通群眾能夠了解更多相關治理政策和制度，不僅有利于激發群眾的環保熱情，提高社會環保意識，而且有利于整合全社會力量，拓展治理渠道，營造治理氛圍，創造全新的治理模式。對此，需要從幾方面采取措施：第一，進一步完善環境保護法律法規，明確公眾的知情權、了解權和參與權，及其相關權限和范圍，構建共同參與的環境治理監督局面；第二，大力宣傳綠色出行、綠色消費、綠色宜居的生活方式，培育全社會綠色理念，降低公眾參與環境保護的成本，提高公眾參與的自覺性和積極性。第三，培養和扶植民間環保組織，提高公眾在環保過程中的話語權和影響力，尤其要注意增強參與者的廣泛性和代表性，有效提高社會環境的自治水平。

（五）強化市場配置作用，創新綠色驅動發展

環境治理供給側改革應當充分認識市場的核心地位，強化市場在配置資源中的決定作用，圍繞“去產能、去庫存、降成本”三大發展任務，提高資源配置效率。首先，要建立清晰明確的環境產權制度，通過市場化運作來化解資源供給的錯配問題，從而達到降低環境治理成本的目的。例如，應盡快完善區域資源稅費征收體系，實行差別稅額累進制，對于污染大、范圍廣、重復污染的企業征收排放費，對于采取環保革新技術的企業相應減免稅費，借助市場機制和差別對待促使污染企業的優勝劣汰。與此同時，要不斷加強政府對于市場的監管，為環境市場運作提供良好的外部環境，促使順利實現向市場化轉變。其次，環境治理供給側改革需要構建綠色創新發展機制，促進治理的深層次結構轉變。這個轉變包括幾個方面：一是在發展方式上，要由原有的粗放式發展模式向集約式發展方式轉變；二是在產業驅動上，要由傳統產業帶動向傳統與新興產業融合的模式轉變；三是在經濟效益上，要由原來依靠資源消耗向依靠科技進步、管理創新轉變；四是在治理理念上，要由原來的先破壞后治理、邊破壞邊治理向節約先行、自然優先、生態修復并重的理念轉變；是在治理主體上，由原來的政府負責到底向政府扶持、企業共建、社會參與、多元發展的治理新模式轉變。

四、總結

綜上所述，本文對于當前環境治理供給側改革進行了探討，主要圍繞環境治理和經濟發展兩者之間的關系展開，就環境問題的復雜性、長期性和艱難性提出了要相關建議和對策，明確了結構性改革才是環境治理中重中之重，并強調市場在資源優化配置中的作用，提出了產業升級改造、創新驅動以及生態修護的重要性，以此來說明供給側改革是當下環境治理的重要手段，也是我們實現綠色發展的必由之途。

注： 本文系2018年菏澤市社會科學規劃課題階段性成果。

作者簡介：

第一作者：劉旭，男，漢族，1984-05，菏澤市委黨校哲學教研室副教授，主要研究方向環境哲學

第二作者：曹金志，男，漢族，1959-06，菏澤市委黨校哲學教研室主任、教授，主要研究方向為環境治理