基于過程化管理的“河長制”與“強監管”

解建倉，陳小萬，趙 津，錢凱旋，左崗崗，梁驥超

（西安理工大學水利水電學院，陜西 西安710048）

1 “河湖長制”遇上了“強監管”

在江蘇等地，經歷了近十年的探索與實踐之后，2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》。習近平總書記強調，保護江河湖泊，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發展。李克強總理指出，江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，必須倍加珍惜。部分地區的十年實踐成效顯著，成功經驗要在全國推廣，“河長制”全面推行、快速落地，期望全國河湖健康、生態環境面貌變樣。

解決河湖問題，不管有多少困難，領導帶頭沒有做不成的。新華社在“制度”頒布的第二天（2016年12月12日）就發表了關于“河長制”的8個亮點：黨政一把手管河湖，“首長負責、部門共治”；問題導向、因河施策、對癥下藥；社會參與、共同保護、人人負責；部門聯防、區域共治；岸線有界，不得圍湖；綜合防治，管住排污口；抓住重點生態保護區；定好時間表，兩年之內全面建立河湖長制。

兩年多來，河長制、湖長制引起了廣泛關注，人財物投入不少，建成了怎樣的河湖長制？雖然全國“一河一策”方案基本編制完成［1-3］，但形式大于內容，局限于“靜態化”文本，大多數將會成為“歷史文獻”，并不能完全按照“方案”指導實施、見實效。

2018年10月9日，水利部印發《關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》，明確“見河長”只是萬里長征第一步，要讓河長制充分發揮作用，切實維護河湖健康，必須厘清河長制管理中的問題［2，4-5］，依靠信息化手段和技術，完善河長制管理模式，推動河長制盡快從“有名”向“有實”轉變。

2018年10月18日，在中國水利水電科學研究院組建60周年現代治水與科技創新高端論壇上，鄂竟平部長提出了“水利行業強監管”：要針對河湖管理中的突出問題，聚焦管好“盛水的盆”和“盆里的水”［1，6］；要建立全國統一分級的監管體系，運用現代化監管手段，通過強有力的監管發現問題，通過嚴格的問責，推動調整人的行為，糾正人的錯誤行為。2019年1月全國水利工作會議以來，“水利工程補短板、水利行業強監管”已成為水利改革發展的總基調。

河湖長制及“強監管”的關鍵在于“人與人”“人與河（湖）”之間的協調管理，在河湖長制中落實“強監管”是名實相副的重要舉措。

依靠信息化手段和技術，建立強有力的監管手段，應在信息化上“補短板”。2018年1月1日全國河長制湖長制管理信息系統上線運行。2018年1月12日水利部印發《河長制湖長制管理信息系統建設指導意見和技術指南》，強調了信息資源的整合共享和業務協同，從頂層部署河長制湖長制管理信息系統平臺建設［7-8］。作為一個相對明確的任務，各級河長對此平臺都有很高期望，但又非常擔心：像大多數信息門戶網站或信息平臺一樣，給大家提供的是結構化、單調的信息服務。平臺上有的就用，沒有的就等等；平臺管人，人被動用；找自己能用的卻不好用，或者增加了用的包袱；要想解決問題主動用時，找不到相對應能用的。在不斷消除擔心與失望的過程中，逐步認識到了平臺建設的難處和問題的復雜性，要面對動態變化這一本質問題［9-10］。

把信息技術與前述8大亮點對接融合，實踐中有難度，“河湖長制”及“強監管”其實就是“過程化”管理，是“面向問題的、動態化過程管理及過程化的決策服務”，大家普遍在做的“信息服務”僅僅是一個很小的子集。問題導向、解決方案、任務指派、指揮聯動、在線評價、人人負責等如何用信息技術實現［11-12］，才是本質、也是難題。

“強監管”會讓各級管理人員背上更多的管理包袱，“叫苦連天”很快就會成為常態。要“強監管”，但完全“依賴人”的“強監管”會大打折扣。強監管是過程化的，靠信息化來支撐是最有效的辦法。河湖長制、強監管，過程化管理的業務化需求分析設計如何來做？面向“問題導向、解決方案、任務指派、指揮聯動、在線評價、人人負責”等要提出可行的解決辦法。

2 “河長制”及“強監管”是“過程化”管理

河長制本身就是強監管，要實現河長制及強監管，必須注重對人、對事的全過程及過程化管理。用流程化、過程化使河長制管理步驟清晰化、過程透明化、治理全民化。把“問題導向、解決方案、任務指派、指揮聯動、在線評價、人人負責”歸納為三類：“問題導向”，建立河湖水問題識別機制，以問題為導向，會商獲得問題解決的初步方案；“指揮聯動”，從初步方案中分解任務并指派到人，根據部門及相關人員所指派的任務，聯動、協同指揮，發揮人的主觀能動性，完成任務、解決問題；“在線評價”，以實時在線考核為抓手，聯動河湖新問題發現及考核追蹤機制，反饋、跟蹤，循環往復，把評價及考核分解到問題處理的過程中，讓“過程化管理”落實、“強監管”對上問題解決過程中的每個環節。

2.1 過程化管理從“問題導向”開始

過程化管理要以問題為導向，確立“分析研究—發現問題—制定方案—解決問題”的技術路線，找到存在的問題或隱患，根據“是什么問題—需要做什么—需要怎么做—由誰來做—做的怎么樣”的問題解決過程，在特定的時期解決特定的問題，對癥下藥，使河長制治理過程清晰明了，能夠“強監管”。把問題導向與目標導向結合，無論是問題還是目標，都是分析和解決問題的前提，“導向”就是為了克服“就當前論當前”和“就問題論問題”的“短視”現象，讓問題得到解決。問題導向更關注和引導如何解決問題，見圖1。

2.2 過程化管理在“指揮聯動”中落地

“指揮聯動”是河長制及強監管過程中的重要環節，通過相關責任部門及相關人員的協調與配合，將“人與人”“人與河（湖）”“人與問題”相關聯，用流程保證“部門協作”，用流程把一系列離散任務在多個部門之間、不同人之間指派、共享。任務從劃分到指派根據各部門乃至個人的職責及責任實時協商發布；根據任務完成情況，再形成新問題和新任務；反復進行、滾動修正、協同合作。在聯動過程中，打破部門間的傳統職責分工和層級界限，把傳統計劃性、串聯性、部門分散性、文件式的工作方式引導為動態化、并聯化、部門集成化、流程化的過程化工作方式，形成能聯動各級政府、協調多個部門、借助全社會力量、讓人人參與人人負責的指揮聯動機制，打破部門壁壘，形成能夠動態滾動、循環深入的河長制，見圖2。

2.3 過程化管理讓“考核評估”融入過程

實時在線考核評估是實現河長制強監管的重要利器，貫穿于整個河長制管理過程之中。基于國家標準、地方標準、行業標準等，建立河湖水問題的考核標準體系，規范指標的計算模型及方法；與指揮聯動過程相適應，在過程化的各個環節，正確選用不同指標及計算方法，針對任務，與完成情況掛鉤，強化對個人任務完成情況的考核，強化監督針對實際問題在不同階段的解決程度；隨時鏈接新情況、發現新問題；促進對個人、對問題、對任務的有效監管；對河湖治理成效及新問題進行實時跟蹤與反饋，實現過程化動態管理。在信息技術的支撐下，從多渠道獲取實時在線數據，讓各級河長都時時刻刻明白所管轄河湖有無新問題，在問題處置過程中同步強化任務執行情況的過程化監管。通過在過程化中的評估與監管，保障“問題導向”流程能順利實施、“指揮聯動”過程能有效開展，讓考核評估可視可信、有跡可循。過程化管理就是要有相適應的考核評價辦法，對比傳統的階段綜合評價，在綜合評價的基礎上，更加重視過程中的隨時隨地、針對性考核評價，把問題解決、任務執行的真實性提高，讓強監管與真績效對應。河湖治理成效與人的工作績效同時在過程中動態考核，同時體現河長制“過程化治理”就是過程化“強監管”。

3 以“流程化服務”實現“過程化管理”

過程化管理強調在過程中對問題解決、任務執行的監管，是諸多業務在過程上的動態集成，用流程表述過程，在過程化的流程上把管理業務銜接起來，并且一定是按照流程節點、過程中的各個環節，融入具體業務。流程及節點、過程中的各個環節看上去是事先表述好的，是靜態的、規范過的，但這僅僅是流程化或過程化模式的基礎。靠“服務”把過程化管理“變活”，一方面流程節點上的業務內容是活的（不同河段、不同節點有不同內容）；另一方面流程節點的多少、流程關聯關系是可以通過“人或人工智能”修改變動的，目前這些變動要靠服務快速響應來實現。靠服務實現流程及業務的動態化、靠服務適應問題及過程的變化、靠服務獲得緊跟問題變化的問題解決方案。

河長制的“過程化管理”是針對每一個河湖對象（有大有小、有長有短）的，從獲取數據信息到識別河湖問題，再到聯動指揮解決問題，都有實時在線評價，可以了解問題的解決程度。有新問題隨時反饋，“流程化處置、流程化服務”支撐“過程化管理”，并體現有效的強監管。數據信息的獲取是多線程、多方面的，有固定監測站點，也有移動監測站點和定期定點巡測，還有全社會群眾的監督等，獲取河湖動態變化信息是“強監管”的基礎，通過對數據信息的分析評價，識別存在的問題。對問題協同相關部門會商，并擬定問題的解決方案；將方案進行任務分解，并把任務指派到具體的部門及個人；實時評價任務執行情況，有無新問題、任務執行達標程度。以此循環往復，直至河湖問題解決。過程化管理就是一個流程化、滾動性的管理過程。河長制流程化服務及過程化管理見圖3。

河長制流程化服務與過程化管理一直對接著對應河湖的動態發展變化，用流程圖在線掌握河湖水資源、水域岸線、水污染、水環境、水生態等動態變化信息，發現問題就啟動和導向解決問題程序，讓問題、部門、人員、任務都在流程圖上協同、有序、規范化開展，減輕忙亂、減少工作量，快速服務，提高監管時效。有了效率、就能見效。

3.1 “問題導向”的過程化服務

“問題導向”是“河長制”工作核心之一，要求不斷強化找問題、識別問題、解決問題的意識，突出“發現問題—解決問題”這一主線。對問題導向的服務可以歸納為以下幾方面。

（1）基于國家制度、地方規定或流域治理要求，以及“一河一策”，確定河湖治理目標及相應的指標體系。

（2）依據數據及技術對河湖現狀在水資源、水域岸線、水環境、水污染和水生態等方面存在的問題進行定性和定量分析評價，并歸類整理。

（3）針對具體問題，參考治理經驗（過去的或相關的），會商制定解決方案，部署行動計劃，分解任務、指派任務。順應管理流程，將任務下達到具體的部門和個人，對應責權利。

“問題導向”服務流程見圖4。

3.2 “指揮聯動”的過程化服務

“指揮聯動”是以河長作為領導者和組織者，聯動各相關責任部門，共同處理河湖問題的核心環節。聯動過程是線上和線下會商協同的過程，對問題處置過程時刻監督，從任務分解到任務指派，更為關鍵的是對任務執行程度的評價與考核，以及執行效果的反饋和調整改進任務和方案。“指揮聯動”服務流程見圖5。

在建立各級河長制組織機構后，縱向和橫向協調是聯動指揮的關鍵，分清楚輕重緩急，并不是都參與、多參與，要進行信息溝通，把反饋信息和派發任務作為銜接的紐帶，在問題導向過程中，把“責權利”在“指揮聯動”過程中明晰，把任務在過程中分解到人、到位，針對流程中的各個環節，用快速的服務把相關業務跟蹤到位，讓業務有序服務、高效協同。河長制多級管理的協調見圖6。

3.3 “考核評估”的過程化服務

過程化治理離不開實時在線的考核評估，基于新情況、發現的新問題，評價問題程度，判別問題性質等。“考核評估”貫穿于整個管理過程，讓“強監管”有目的、有方向。“考核評估”是“問題導向”流程的監督和向導，也是“指揮聯動”過程的診斷和驅動力。在線考核評估是過程的可監測、可監督、可考核，將河湖與人、與事連接起來，實現人管人、人管河湖、河湖管人的互動效應。針對考核對象，用“實時在線指標評價”和“實時在線績效考核”提高考核的執行力。“考核評估”的過程化或流程化融合見圖7。

“實時在線指標評價”強調從河湖信息來評價河湖存在的問題；具體問題會商過程中，通過在線評價就能夠模擬仿真出擬定方案的效果，同樣通過評價也能夠在線支持決策；任務執行過程中跟蹤評價任務執行程度，為滾動的閉環流程化決策服務。

“實時在線績效考核”強調對人完成任務的階段成效管理和過程管理，不僅僅是簡單的最后的綜合考核。監督問題處理過程中各環節的效果，并有效與管理者和執行者的績效聯系起來，克服上對下的單向考核，體現對每個人（包括管理者、河湖長）的考核，讓“責權利”在評價過程中隨時都是明確的，考核也能夠準確到位。

3.4 “強監管”的過程化服務

用過程化流程把管理業務銜接起來，按照流程，在過程中融入具體業務，保證“強監管”科學有效，對“強監管”的過程化服務（見圖8）可以歸納為以下幾個方面。

（1）從問題識別、分析會商，到問題解決方案；對方案任務進行劃分并進行任務指派；任務到部門，再細化指派到具體的執行人。

（2）按照指派的任務以及內容要求、任務完成時間執行任務、解決問題；執行人完成任務、處理問題；對執行過程中進展情況及新問題及時或定期反饋；評價任務完成效果。

（3）針對反饋的新情況新問題，各部門組織分析會商，制定新的解決方案，再對新方案中的新任務進行指派。

（4）逐級制定方案，逐級進行任務指派；具體任務完成隨時評價完成效果，逐級反饋執行結果。

（5）發現問題，解決問題，循環往復，問題得到解決。

4 結 語

目前，全國31個省（自治區、直轄市）“河長制”的組織體系、制度體系、責任體系等已初步形成，河湖長制推進快，正在由“有名”轉入“有實”。在“強監管”新形勢下，對“河長制”實施和見效的要求更高，以問題導向、指揮聯動、在線評價為核心的過程化管理是需要強化的內容和方向，在過程化中以人為本、“責權利”明晰到人，將普遍在做的河長制“信息服務”轉變為面向動態變化的過程化“決策服務”是當前的主要任務。按照2011年頒布的《水利信息處理平臺技術規定》（SL 538—2011），在綜合集成平臺上，靠統一集成的軟件系統，把“河長制”中“需要做什么”“怎么做”“由誰來做”貫穿在“強監管”過程之中，問題導向、發現問題、解決問題、指揮聯動、跟蹤反饋，循環深入，從一輪問題處置流程，根據問題發展變化，隨即轉入新一輪新問題處置流程，實時在線評估問題解決程度、任務完成情況以及績效考核結果，在規范化的流程上、過程中，面向動態變化的問題，為過程化的決策服務，讓管理有效、有水平。