黃河“八七”分水方案過程點滴及現實意義

王忠靜，鄭 航

（1.清華大學土木水利學院水利水電工程系，北京100084；2.清華大學水沙科學與水利水電工程國家重點實驗室，北京100084；3.東莞理工學院 生態環境與建筑工程學院，廣東東莞523008）

黃河是世界第五大河，發源于青藏高原，流經黃土高原和華北平原后從山東入海。黃河全長5 464 km，流域面積79.5萬km2，流經青海、甘肅、四川、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東等9個省（區），是我國西北地區和華北地區的重要水源。

隨著人口增長和經濟發展，黃河流域用水一直呈增長趨勢，加之氣候變化和水文波動，自20世紀70年代起，黃河開始出現斷流，斷流持續時間和斷流河段都越來越長，黃河用水矛盾不斷加劇。為此，1984年，原國家計劃委員會和原水利電力部牽頭，與沿黃有關省（區）聯合開展了黃河水量分配工作。1987年，國務院頒布了《黃河可供水量分配方案》（“八七”分水方案）。

2007年，受水利部委托，我們走訪了參加過當時黃河水量分配的部分同志，形成了調研報告；后在水利部公益項目、國家自然科學基金項目等支持下，對黃河分水方案的內涵、效果和意義等進行了分析，體會到黃河“八七”分水方案的歷史意義。現將其主要內容摘述如下，以示對當年參與分水工作前輩們的敬意。

1 分水動因及過程點滴

黃河雖為世界第五長河，但多年平均徑流量僅為580億m3，排在世界大河第25名以后。然而其養活的人口密度為世界第一，每萬方水養育18人，是名副其實的中華民族母親河。

新中國成立初期，沿黃各省（區）每年引用黃河水量約70億m3；80年代初，增加到271億m3，同時還有82億m3的地下水開采量。隨著人口增長和經濟發展，用水量繼續不斷上升，用水矛盾凸顯。從20世紀70年代開始，黃河出現斷流，至分水方案出臺前，有10 a發生斷流，利津斷面累計斷流145 d。80年代初期，國家提出了西部大開發計劃。西部大開發對黃河水資源需求量很大，黃河的水資源狀況能否滿足各省（區）發展用水、能否滿足國家戰略要求，是當時面臨的一個不可回避的問題，要求必須規范黃河水資源利用，提高水資源利用效率，這就促進了黃河的水量分配。與此同時，國家開始論證黃河小浪底水利樞紐工程。小浪底水庫作為黃河中游最后一個峽谷型水利樞紐，承上啟下，防洪、防凌、減淤、灌溉、供水、發電，在黃河水沙調控關鍵部位起著不可或缺的作用。小浪底水庫效益固然巨大，但其對黃河水資源利用格局也有著必然影響。

在以上背景下，原國家計委于20世紀80年代初下達指示給黃河水利委員會（簡稱黃委），要求開展黃河水資源評價及開發利用預測工作，并要求沿黃各省（區）開展水資源規劃工作，開啟了黃河“八七”分水方案編制工作的序幕。黃河“八七”分水方案的形成，是一個在各方博弈和統一協調中不斷完善的過程，是一個從民主協商到集中決策的過程。其中，幾個重要的里程碑事件記載如下。

1983年，黃委向當時的水利電力部報送了《黃河流域2000年水平河川水資源量的預測》《1990年黃河水資源開發利用預測》和《黃河水資源利用的初步意見》3個報告；同年6月，原水利電力部主持召開了“黃河水資源評價與綜合利用”審議會，對黃委的《黃河水資源利用的初步意見》進行審議。會上，各省（區）代表提出了各自的用水需求和發展規劃，并對報告提出了意見和建議；最后在綜合協調的基礎上，錢正英部長對會議作了總結，要求各省（區）在嚴格論證的基礎上，實事求是地提出發展規劃、進行需水預測，要求黃委在原有工作基礎上，吸收會議中好的意見，提出2000年黃河各河段水量預測報告。會后，黃委根據會議精神開展工作，于1984年提出了《黃河水資源開發利用預測》報告，該報告以1980年為現狀水平年、2000年為規劃水平年，對黃河流域各省（區）不同水平年的工農業用水增長及供需關系進行了預測。同年，在《黃河水資源開發利用預測》的基礎上，黃委進一步提出了《黃河河川徑流量的預測和分配的初步意見》，并經由原水利電力部報送到原國家計委。原國家計委隨即就此報告與有關省（區）開始了多次座談討論、調查研究、協商協調。經過不斷修正，國家計委在綜合平衡的基礎上，提出了在南水北調工程生效之前的《黃河可供水量分配方案》，并上報國務院。1987年9月，國務院下發國辦發〔1987〕61號文件，批轉了《黃河可供水量分配方案》，要求沿黃各省（區）貫徹執行。至此，黃河“八七”分水方案正式出臺。

2 分水方案的內涵與意義

根據《黃河可供水量分配方案》，當時水量分配的原則可歸納為“一前提、一限制、兩優先、三統籌”，具體如下。

（1）一前提。保證黃河下游沖沙入海用水，是黃河水資源平衡中應優先考慮的問題。當時黃河年均輸沙量16億t，淤積分布大致為利津以上河段4億t、利津以下三角洲地區8億t、入海4億t。為保持下游河道當時沖淤狀態，估計沖沙入海水量需要240億m3，最少為200億m3。

（2）一限制。原則上不再增加地下水開采量。鑒于流域內的地下水資源量有待查清，部分城市地下水已出現超采狀況，因此方案編制時考慮工農業取用地下水的規模，基本上保持現狀（只擬在寧蒙引黃灌區適當增加地下水的利用量），工農業用水的增長部分，均考慮由河川徑流補充。

（3）兩優先。優先保證人民生活用水和國家重點建設項目的工業用水。黃河水資源的分配首先要保證城市人民生活、農村人畜和重點工業項目的合理用水，取得國民經濟的最大效益。工業布局要充分考慮水源條件，厲行節約，建設節水型工業，同時要防止水污染。山西能源基地、準格爾煤田、北京市、河津鋁廠、中原油田、勝利油田、青島市及天津市等重點工業基地和城市用水，在充分利用當地水資源的前提下，不足部分由黃河補給。

（4）三統籌。①灌溉用水。由于黃河水資源量有限，農業用水量較大，供需矛盾很大，因此在灌溉用水方面，首先搞好現有灌區的配套建設，厲行節約用水，提高經濟效益。適當擴大農業高產地區和缺糧地區的灌溉面積；對興建水源工程困難而又有一定降雨的地方，考慮發展旱作農業；對降水很少干旱缺水的寧蒙地區的現有灌區用水予以滿足；對產沙較多的黃土高原地區，水土保持用水不加限制；對下游雨量較多、地下水較豐的廣大平原，堅持井渠結合、合理用水。②黃河航運與漁業用水，采取相機發展的原則，不再單獨分配。③黃河水資源的開發利用，要上下游兼顧，統籌考慮。龍羊峽水庫建成投入使用后，控制了黃河年徑流量的36%，具有多年調節能力，不僅供給上游地區工農業用水，而且要保證中游地區能源基地用水，并兼顧工農業用水。

根據以上水量分配原則，“八七”分水方案確定在2000年水平年扣除沖沙水量210億m3，黃河正常年份可供水量370億m3，其中：上游分配127億m3，中游分配121億 m3，下游分配 122億 m3；農業分配 292億m3，工業、生活分配78億m3。各省（區）水量分配見表1。

表1 1987年黃河水量分配方案 億m3

黃河“八七”分水方案出臺后，雖然在1998年以前沒有得到完全執行，但對黃河水資源開發還是起到了工程控制指標的作用，如寧夏“1236”工程、青海“引大濟湟”工程，均因黃水分水指標限制而有所調整。1997年黃河斷流700 km、226 d的重大事件發生后，“八七”分水方案的重要意義凸顯，成為黃河水量統一調度的法律基礎。1998年起國家決定對黃河水量實施統一調度，在“八七”分水方案框架下，黃河水量分配指標按照“豐增枯減”的原則滾動修正，實現了黃河不再斷流的目標。

時至今日，從全國范圍看，黃河“八七”分水方案是國內首次開展全流域的水資源分配工作，在幅員遼闊、省（區）眾多、情況復雜的背景下，能夠讓沿黃9個省（區）接受水量分配方案，并付諸執行，對我國目前正在進行的流域水量分配有很強的指導意義，堪稱我國水權分配的歷史豐碑。

3 分水決策的經驗與體會

黃河“八七”分水方案的編制、頒布和實施，從1998年以來發揮的巨大作用，能夠經受歷史考驗，是與深入細致的基礎工作和民主集中的決策機制密不可分的。

（1）扎實的技術工作是增強分水科學性、支撐方案協商協調的基礎。黃委從20世紀70年代開始就著手開展黃河水資源規劃工作，經過深入調查，積累了大量的資料，從而對黃河流域的水資源情況以及沿黃各省（區）的工農業發展狀況有了比較深入和準確的認識。扎實的基礎工作增強了水量分配方案的科學性和合理性，為水量分配方案的編制奠定了基礎，使得黃委、水電部和國家計委與各省（區）在水量分配協調和協商中能夠實事求是、堅持原則，作出科學、正確、公平的判斷。

1984年黃委提出的《黃河水資源開發利用預測》，對1919年到1974年黃河干支流主要水文站的年徑流系列進行了插補延長和還原計算，提出了黃河花園口斷面天然年徑流量為560億m3，加上花園口以下支流徑流量20億m3，全河多年平均天然年徑流量580億m3。這是黃河河川徑流量的首次系統分析成果，摸清了黃河水資源稟賦家底。

除了水資源評價外，黃委還深入到黃河流域各省（區），分小組、分行業對各地水利工程及工農業用水情況進行了調查。《黃河水資源開發利用預測》記載：“解放以來，黃河流域修建了大量的蓄水、引水、提水工程，為工農業用水提供了水源。目前設施供水能力達390億m3（其中從河道內提引300多億m3），占河川徑流量的70%。但受供水設施與土地資源分布不適應等因素限制，可利用的黃河水量僅為294億m3（其中上中游為190億m3，下游104億m3），為設施供水能力的75.4%，占河川徑流量的52.5%”“黃河流域現狀主要用水部門為農業，工業、城鎮生活及農村人畜用水量占比很小。目前，全河工農業總耗水量270多億m3，花園口以上耗水量173億m3，花園口以下包括抗旱灌溉用水98億m3（不包括汶河流域內的用水），其中農業灌溉耗水260多億m3，城鎮、工業及農村人畜耗水約11億m3。現狀總耗水量相當于黃河多年平均天然徑流量的48%，與全國大江大河比較，黃河水資源利用率已經不低（全國平均利用率只有15.9%）”。可見，當時的細致調查結論，已經對黃河的用水壓力做出了正確判斷。

（2）民主協商、集中決策是促進水量分配方案頒布實施的有效途徑。黃河水量分配方案從提出到批轉，經歷了多次討論和協商。1984年《黃河可供水量分配方案》提出后，在國務院的領導下與各省（區）之間就分水方案進行了長達3 a的協調。期間，組織召開了多次審議會，廣泛征求各省（區）的意見和需求，充分發揚了民主精神。但各省（區）所報送的需求水量遠遠超出黃河的可用水量，在實踐中難以實施。在此情況下，國務院以前期水量分配方案為基礎，根據國家發展需求適當調整，以國務院的權威進行集中，最終確定了分水方案。

1983年6月18日，原水利電力部主持召開了“黃河水資源評價與綜合利用”審議會。會議召集了原國家計委、國家經委、國家科委，國務院山西能源基地規劃辦公室、“三西”規劃辦公室、中國農村發展研究中心，中國科學院綜合考察委員會、地理所，農牧漁業部、地質礦業部水文地質工程地質局，青海、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東、河北、天津、北京等省（區、市）的計委和水利廳（局），黃委，海河水利委員會，水利電力部天津、西北、北京勘測設計院，中國水利水電科學研究院和水利電力部有關司局的代表共80人參加會議。會議主要就黃委提出的“黃河水資源利用的初步意見”進行審議，同時各省（區、市）也在會上提出了各自的水資源規劃意見和用水需求，見表2和表3。

表2 1983年黃委提出的水量分配方案 億m3

表3 1983年沿黃各省（區）提出的需水量 億m3

黃委提出的水量分配方案和各省（區、市）提出的水量需求差距巨大，會議中面對各省（區、市）對水量分配的爭議，時任黃委副主任龔時旸同志再次強調了黃河水資源的特點：一是水少，可利用的水量更少，黃河天然年徑流量僅為580億m3；二是必須考慮黃河下游排沙用水的需求，最低限度應保持黃河入海水量不少于200億m3。“這次各省（區、市）提出的2000年用水量為700億m3，即增加了330億m3，顯然無法滿足。因此，必須正視黃河的現實，下決心走省水型工業、省水型農業的道路”，錢正英部長在最后做了總結，“各省（區、市）提出的需水量，要做很多工程，肯定地講，在近期內不可能全部實現……要進行經濟論證，擇優建設……在確定工業項目的時候一定要考慮水資源條件……對于從黃河干流取水的大型灌區都要提出續建配套和整頓的規劃，擴建增加新灌區也需要提出可行性研究報告，經審查后確定”。錢正英要求“審定沿黃河各城市的用水規劃，沿黃河現有大型灌區的整頓規劃，以及一些新工程的用水規劃”。會議最后沒有就各省（區、市）水量分配限額進行討論和調整，而是要求黃委吸收會議中好的意見，提交2000年黃河各河段水量預測報告。

1983年的“黃河水資源評價與綜合利用”審議會參加人數眾多，涉及范圍很廣，在會議上各省（區、市）都充分發表了意見，表達了各自的需水要求，黃委則強調了黃河可用水量有總量限制，進行了較為充分的民主協商。會后，黃委根據會議精神，審核各省（區、市）用水規劃，去掉了一些不實際或者近期不可能上馬的工程，經過綜合權衡，于1984年8月提出了《黃河河川徑流量的預測和分配的初步意見》，其中的分水方案見表4。

表4 1984年黃委提出的水量分配方案 億m3

該水量分配方案與1983年方案相比雖有調整，但差異不大。黃委將1984年的《黃河河川徑流量的預測和分配的初步意見》報送到原水電部后，原水電部覺得雖可以據此頒發文件進行分水，但認為不宜做硬性規定和處理，仍需進一步協調，故將調整后的方案報送到原國家計委，尋求更高層面的協調和集中。隨后，原國家計委指派原國家計委國土局總工程師劉善建同志負責，到黃委了解情況，與黃委規劃部門一起復核黃河可用水量分配方案，最后提出了在南水北調工程生效之前的《黃河可供水量分配方案》。此方案提出后，各省（區）仍存有異意，不斷提出意見上報中央。1984—1987年，有關部門就方案進行了多次協調，在不斷的協調中了解到，雖然各省（區）的意見難以統一、需求難以滿足，但是各省（區）對水量分配方案總體認為是公平的。在這樣的情形下，《黃河可供水量分配方案》于1987年由原國家計委報送到國務院，國務院于當年批轉了此方案。

以民主集中制原則進行水量分配方案協調，通過充分的民主，讓各省（區）發表自己的需水要求和對水量分配方案的意見，從而發現水量分配中的問題，盡量滿足各省（區）的要求。但是，黃河水量有限，不可能全部滿足各省（區）的水量需求，同時水量分配方案也不可能完美無缺，因此在民主的基礎上進行集中，由國家權威部門確定水量分配方案，頒布執行。民主與集中的結合，使得水量分配的協調工作科學合理，有利于在水量分配的博弈過程中掌握主動。同時，在協調過程中，沒有一味追求大家意見一致，而是就發展規劃中一些重點問題進行協商和解決。這樣的協商思路重點突出、合理有效。科學合理的協商過程是黃河水量分配方案能夠成功批轉和執行的原因之一。

（3）生態水量與斷面流量指標是保障分水方案可持續性的關鍵內容。黃河“八七”分水方案中各省（區）爭論的一個焦點就是想爭取將黃委預先扣除的210億m3沖沙水量變為可分配水量。現在看來，當時在黃河多年平均河川徑流總量580億m3中預留210億m3作為沖沙生態水量，具有很強的前瞻性和科學性。黃委當時分析了維持下游淤積不增加前提下，通過1919—1974年水文徑流系列資料的逐月調節計算，確定了2000年利津最小流量保持在50 m3/s，以保證黃河不斷流的生態需水流量。在20世紀80年代各省（區）提出的需水量超出可供水量一倍的情況下，仍然預留210億m3的入海水量，實為科學前瞻、難能可貴，值得敬佩。

4 黃河分水的未來與挑戰

1987年頒布的黃河水量分配方案是我國第一個全流域的水量分配方案，對于黃河乃至全國的水資源管理具有重要的意義。水量分配方案為沿黃各省（區）發展經濟限定了水資源邊界，指導了黃河流域諸多水資源規劃，成為黃河水量統一調度的依據，奠定了整個黃河流域水資源管理工作的基礎。時至今日，黃河水量分配方案已經頒布30余a，實踐證明，該水量分配方案具有很強的科學性和前瞻性，是成功的。“八七”分水方案制定的工作思路以及經驗教訓值得研究探討，從而為中國的初始水權分配提供借鑒。

目前，我國已全面進入了治水工作的新時期。隨著南水北調東線、中線一期工程的通水，我國正在形成四橫三縱、南北互調、東西互濟的大水網格局。“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路，最嚴格水資源管理制度等水利工作新體系，也對黃河水資源管理提出了更高的要求和新的挑戰。要深入分析引水量與耗水量的關系，落實最嚴格水資源管理制度；加強沿黃地區地下水管理，盡早實現地表水、地下水統一分配；深化體制機制改革，在制度層面保障沿黃地區地表水與外調水的統一使用。