浦東開發的準備、研究和早期開發

李佳能 柴志光 陳長華 龍鴻彬

浦東開發的準備和研究

1978年改革開放后召開的全國城市工作會議，開啟了全國大中城市編制“城市總體規劃”的熱潮。在上海市政府的領導下，同時組織編制《上海城市總體規劃》和《上海經濟發展戰略》。明確“經濟發展戰略”是“總體規劃”的重要依據。經過一年多的市和區、縣以及有關部門共同編制，初步形成《上海城市總體規劃方案》和《上海市中心城總體規劃方案》。1981年，在上海展覽館（原中蘇友好大廈）舉辦“上海總體規劃展覽”，向全市人民公開展示，廣泛征求意見。展出期間，參觀者絡繹不絕。當時，我負責第一展廳“總體廳”的解說。每天不斷地講，喉嚨都“冒煙”了。參觀者邊聽邊議論。看到“總圖”標示的市區組成，有來自浦東的參觀者說：“浦西這么大，浦東這么小，什么時候浦東能建設得和浦西一樣？”民主黨派人士和其他各界人士參觀展覽后，根據自己的專業，也提了許多好的建議。比如，華東師大河口專業的專家教授就指出盡快治理長江口的泥沙淤積問題，將有利于上海港口的轉移和發展。

1983年，上海市政府向國務院申報了《上海城市總體規劃方案》。1986年國務院批準了《上海城市總體規劃方案》，并在批復中指出“要有計劃有步驟地建設浦東地區”。20世紀80年代編制的《上海城市總體規劃方案》和《上海市中心城總體規劃方案》，曾獲得1987年“上海市科技進步一等獎”“國家建設部科技進步一等獎”“全國科技進步二等獎”。

浦東開發是領導、技術人員和各界人士共同協作的成果，但關鍵還在政府。老市長汪道涵高瞻遠矚，有戰略眼光，認為上海城市發展制約了經濟、社會和文化的發展。在他的領導下，上海市科委在1984年提出了關于浦東開發開放的課題。這個課題由上海城市規劃設計院和同濟大學合作，研究未來浦東新區的發展布局。與此同時，還有社科院以及其他一些部門也在思考。1987年6月，市政府專門下文成立上海市浦東開發研究咨詢小組。以汪道涵同志為總顧問，倪天增副市長為組長，規劃局局長張紹樑為副組長，我很榮幸成為六名組員之一，后來有人稱“六人小組”。六名小組成員有市委研究室的俞健、市政府發展研究中心的于品浩、金融研究所所長陳澤浩、土地局的俞漢卿、外貿學院的周漢民和市規劃院的我。這個小組的工作地點最初是在外灘33號的老市政府大堂里面，這里離汪市長辦公室比較近，汪市長常常到咨詢小組，指導我們開展各方面的研究。

我們小組著重在金融、貿易、土地、規劃、綜合發展政策等15個方面開展研究。研究小組不但自己研究，依托原單位研究，還組織市內外的力量研究。包括顧問和各方面研究人士在內，有300多人。1988年5月2日，上海召開“浦東開發國際研討會”。江澤民書記、朱镕基市長和汪道涵老市長參加開幕式。晚上由朱镕基市長宴請100多名專家學者。在那次研討會上，我做了《上海浦東新區總體規劃構想》的發言。林同炎等一些海外專家提出了很好的意見。大約是1988年夏天，有一次到市委向江澤民同志匯報，江澤民同志說：“對浦東開發研究一定要支持。”

1988年5月，浦東開發國際研討會結束后，與會者考察陸家嘴

汪道涵同志還帶領我們到蘆潮港去考察過。當時對浦東開發的范圍、具體位置并不確定，另外對上海向何處發展是有插曲的。20世紀80年代針對究竟開發浦東還是別的地方，爭論蠻多的，就是我們平常講的“北上”“南下”“西移”“東進”。經濟學家于光遠當時比較傾向去金山，也就是“南下”，但金山離上海比較遠，可以在那里建設一個相對獨立的城市，卻沒法真正解決上海金融等第三產業功能不足的問題。相對來講，開發浦東最合適。“東進”也符合國際大都市發展的規律，先沿河、江兩岸，然后從上游到下游、從河口再到海口。上海實際上已經驗證了這一點。

從基礎設施來講，浦東是薄弱的，電力、道路、水路交通都不理想，唯一一個優勢就是污水排放口在東面，許多人不看好浦東。“寧要浦西一張床，不要浦東一間房或者一套房”，這個說法當時很流行。浦東的社會經濟基礎大都是農村型的，有少部分是半城市化的。加上當時沿黃浦江有石油、造船、紡織、煉鋼四大傳統產業，污染不小，因此世界銀行專家不贊成開發浦東。后來我們經過討論、辯論，推薦開發浦東為第一方案。另外我們在跟德國、法國專家討論上海地鐵2號線走向時，也提出浦東沒地鐵，不利于浦東開發的問題。本來2號線不是往浦東，后來我們感覺到，既然力爭要開發浦東，沒有大容量的交通怎么行？在2號線選線已定，很快要開工時，我們硬是把它扭過來，穿過黃浦江，再進入浦東。地鐵一般都在道路底下，浦東陸家嘴地區沒有東西向的路，我們千方百計規劃出“世紀大道”，就是曾經的“中央軸線大道”，為地鐵2號線深入浦東腹地創造了條件。

現在回想起來，當時為什么選擇開發浦東？20世紀80年代上海灘真的是到了要“癱”下去的地步。市區太小，螺螄殼里做道場，每年要承擔國家相當的財政收入貢獻量。記得當時整個上海一年就165億的財政收入，上交國家105億，自己留下60億，真是吃飯財政。如果上海要發展，就真的需要空間的拓展，改變局促的局面。城市長期超負荷運行，帶來交通緊張、住房困難、環境污染等嚴重城市病。浦東開發順了民意。

值得一提的是1989年5月4日的那次浦東開發的匯報會。當時，朱镕基同志剛從北京、天津考察回來，就立即到浦東聽取開發浦東研究情況匯報，會議地點選在楊高路旁邊的公交五場的一個車間。朱市長在聽完匯報后當即表示要向北京、天津學習，加大上海開發浦東的力度。

鄧小平同志一直倡議并要促成浦東開發開放這件事。浦東開發是一張政治牌，很重要，它彰顯中國繼續改革開放的決心。浦東這個牌打得好。我們國家北面已經有了遼東、蘇東、山東，然后下面有浙東，再下面是閩東、廣東，都是東，唯獨上海的浦東還是比較后進。那么現在看來，小平同志的這個布局是非常大的。

浦東開發開放是上海提出、中央批準的一項國家戰略

“浦東新區”是后來的叫法。1986年國務院批的《上海城市總體規劃方案》還叫“浦東地區”。當時我們在規劃院做浦東總體規劃時也稱“浦東地區”。1987年浦東開發研究小組提出了“新區”這個概念。提出新區的用意是有別于特區，也有別于經濟開發區。按照镕基市長講的，“不特而特”，更容易利用特區和開發區的政策。不過它是城市里新開發的區域，不像深圳是在廣州之外的另外一個地方。新區“新”在它的很多事情都可以重新考慮，不受制約。1990年國務院批準的100號文件，就稱“浦東新區”了。

黨中央、國務院是從國家戰略決策的高度同意浦東開發的。無論是政治牌、經濟牌，還是上海牌、中華牌、國際牌，都是為了突破東部沿海改革開放的封閉狀況，尤其是上海，處于長江和沿海這樣一個交叉地區。如果把沿海比作“弓”，長江比作“箭”，那么上海就是“弓”上的中間點，“箭”上的頂尖部位。上海歷來是中國經濟發展的重點地區，海外影響比較大。從國家戰略的高度來看，開發浦東就不只是市區擴大到浦東的問題了。國家戰略的高度體現在“開發浦東、振興上海、服務全國、面向世界”這16個字上。浦東開發不僅為上海，而且為全國，要實現服務全國，面向世界，這種指導思想貫穿在浦東開發的全過程，使浦東新區很快達到了一種新境界。

早前，我們小組對浦東開發形態有個基本設計。規劃了金融貿易、出口加工、自由貿易和高科技四大功能。自由貿易區，后來實際上搞成了保稅區，就是商品進入這個區以后關外境內，免稅、保稅。出口加工區，主要受深圳蛇口來料加工等的啟發。陸家嘴定位很清楚——金融貿易區。這三大職能先行。此外還有一個高科技。上海要發展不能靠傳統工業，不能靠大規模的能耗工業，于是規劃了25平方千米的高科技園區。此外還為浦東新區規劃了五個綜合功能分區，包括周家渡——六里分區、陸家嘴——花木分區、慶寧寺——金橋分區、北蔡——張江分區、高橋——外高橋分區。繼這五大功能分區之后，包括迪士尼樂園的川沙這一塊也成為新的綜合功能分區了。這些功能區決定了當時浦東的經濟支柱。

陸家嘴中心綠地舊貌

浦東的早期開發

20世紀八九十年代，上海分別組織過兩次出國考察團，對外宣傳浦東開發開放。第一次是吸取日本專家小林實利用舉辦國際博覽會促進浦東開發的建議在1988年3月由老市長汪道涵率團，前往日本，以“上海浦東開發和國際博覽會”為主題，先后在大阪、東京和橫濱召開報告會。第二次是1990年1月由市政府副秘書長葉龍蜚同志帶團，前往美國、加拿大、泰國，以“上海浦東開發開放”為主題，向國際友人和企業家宣傳浦東開發準備和開發政策等。

1990年2月，市計劃委副主任吳祥明專門聯系我們，說市政府準備向國務院副總理姚依林匯報浦東規劃，要我們準備圖紙、材料和報告。后來我們才知道，這一年春節小平同志又在上海。他老人家再次提出浦東開發，得到中央高度重視。姚依林回北京不久，中央作出了開發開放浦東的重大決策。4月18日，李鵬總理在上海宣布：黨中央和國務院同意上海市加快浦東地區的開發，在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策。4月29日，我接到通知，由沙麟同志和我一起籌備“市政府浦東開發辦公室”。4月30日，第一批抽調到浦東開發辦的同志在市政府碰頭。會后大家立即奔赴浦東現場辦公！為了讓開發辦的同志有個辦公場所，市政府副秘書長夏克強同志帶人在陸家嘴地區選址，偶然發現浦東大道141號浦東文化館沿馬路的兩層小黃樓合適。那時候小黃樓的底樓還有洗澡間、衛生間、庫房，亂七八糟。我們立即發動大家用兩天時間整理干凈。5月3日，浦東開發辦公室正式掛牌。朱镕基、黃菊、倪天增同志都到場了。

當時小黃樓門口擠了很多人。閘北區有位公務員叫王有福，主動要求參加浦東開發，后來他如愿以償。還有農民表示要捐出自家的房子和地。嚴橋鄉高潮大隊的家具廠送來家具。水廠、煤氣公司送水、送氣。市政府辦公廳送來辦公桌椅和空調。當時辦公條件艱苦，我們四個主任擠在一間辦公室，接待來訪客人，講到口腔發炎，忙得都顧不上吃午飯。當時靠的就是這股勁！

當時除市政府有浦東開發辦，各區都有，川沙縣也有，形成了“浦東開發辦熱”。市政府浦東開發辦公室負責浦東這個范圍內的規劃協調、項目洽談、政策落實和對外宣傳。說到開發進度，浦東開發研究時是這樣描述的：大致三四十年的時間，基本建成。三四十年是跨世紀的，當時離21世紀還有10年。浦東開發可劃分為三個階段，第一階段起步開發大概5年，第二階段重點開發大概5到10年，第三階段全面開發大概二三十年。也就是說，先啟動開發，然后重點開發，再全面開發。1990年開始啟動。楊高路工程，建了六車道，當時在上海來講很了不起。1990年9月，開始建設外高橋、金橋、陸家嘴三大開發區。繼三大開發區先行之后，1992年7月，張江高科技園區也起步開發了。這四個各具特色的國家級開發區，好比四根頂梁柱，支撐著浦東新區的發展。1993年浦東新區開發管理體制從開發辦提升為管委會。根據現代農業發展的需要，國務院又批準了孫橋現代農業區成為國家級開發區。

記得有一次我和葉龍蜚接待一位“海歸”，陪他考察外高橋。外高橋是保稅區，但當時除了以前海濱浴場留下的一個水塔，全是蘆葦蕩，沒什么好看的。外高橋的項目是從保稅項目先開始的。金橋開發區建設主要依托友好城市項目。友城大阪的企業家投資了300萬元人民幣的“愛麗絲”內衣項目。日本藤田公司，在金橋建了0.5平方公里的工業用地開發。在陸家嘴，首先是中國人民銀行上海分行搬遷過來，還有建行、招商行等國內銀行也紛紛搬過來。1991年，朱镕基同志訪問法國時，決定和法國合作，進行陸家嘴金融中心規劃，以提升陸家嘴金融貿易區的功能定位。國際招標的方案來了，對外影響更大了。規劃先行，基礎先行，科技先行，金融先行，開發策略正確，這樣人才來了，資金來了，還有各方面的項目也就來了。

浦東開發從一開始就明白，中央政府只給政策，不會下撥資金的。當時有一個叫“52111”的政策，是給整個上海的，如五億技術改造資金等，上海則把這個政策傾斜到浦東。另外，我們搞土地空轉，把部分集體所有權的土地，“背書”以后預征，作為開發區的預征土地。這樣把土地預控、預儲起來。建立開發公司，由開發公司出面把中國商業銀行在海外的金融機構引進來，組成中外合資公司，利用引進的資金搞基礎設施開發，變“生地”為“熟地”，然后一塊土地一塊土地去賣。當時一個很盛行的話叫“筑巢引鳥”“引鳥筑巢”“鳥帶巢來”。“筑巢”就是你先筑路，先土地開發;“引鳥筑巢”就是吸引企業來搞土地開發，比如日本藤田公司，它是來“筑巢”的，在金橋開發區建了一塊工業用地;“鳥帶巢來”就是企業來了必然會帶項目來，項目和土地開發同時進行。

我們回顧浦東開發的準備、研究和早期開發，不是故步自封，也不是居功自傲，而是要從過去吸取經驗教訓，振作精神，團結一心，把浦東開發大旗舉得更高。

1990年7月，浦東開發辦領導在商討浦東開發規劃（左起：李佳能、沙麟、楊昌基、黃奇帆）

2019年8月20日，中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區揭牌！黨中央、國務院賦予上海改革開放新的任務和使命。這一重大消息使我回憶起1990年4月18日黨中央、國務院宣布上海浦東開發開放的激動時刻。我是最早參與浦東開發規劃、策劃、研究、咨詢和開發建設的浦東“老開發”之一。當年浦東開發開放是為了實現“開發浦東、振興上海、服務全國、面向世界”的宏偉目標。而今，臨港新片區肩負著“開放臨港、促進浦東、提升上海、服務全球”的重任。新的任務一定能完成！新的目標一定能實現！我衷心祝福上海自由貿易試驗區臨港新片區“一馬當先，馬到成功”！（編輯 黃艷）