二維權力架構下河長制的運行邏輯與發展走向

摘 ? ? ?要：基于跨流域治理中二維權力作用的強弱，可以構建“弱治理型”“強治理型”“權威主導型”及“資源依賴型”四種流域治理模式。運用“縱向-橫向”二維權力架構分析河長制的運行邏輯可以發現，河長制緣起于縱橫向權力的雙重弱化，是跨流域治理“權威主導型”向“強治理型”的過渡，制度創新在于縱橫向權力的雙向共治，制度缺陷在于對縱向行政權威的高度依賴。未來河長制的發展走向應正視現有河長制對縱向權威的過于依賴和橫向協作的不足，以“資源依賴型”模式為發展目標，繼續加強縱向政府間的理性聯動，強化橫向主體間的整體協調。

關 ?鍵 ?詞：河長制;“縱向—橫向”二維權力;跨流域治理;運行邏輯

中圖分類號：TV213.4 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）10-0076-10

收稿日期：2019-04-28

作者簡介：豐云（1980—），女，湖北黃岡人，湖南廣播電視大學副教授，研究方向為流域治理。

基金項目：本文系2017年湖南省社會科學評審委員會課題“基于整體性治理的湘江流域統一管理體制創新構想”的階段性成果，項目編號：XSP17YBZZ035。

一、研究綜述及問題的提出

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）;2017年6月27日，河長制被正式寫入新修改的《中華人民共和國水污染防治法》，這意味著河長制正式上升到國家法律層面。

河長制何以上升到國家法律層面？如何看待其制度效應？從已有學術研究看，許多學者都對河長制進行了評析。研究視角主要包括：一是新制度經濟學視角。如王書明、蔡萌萌認為，河長制具有職責明確、職權清晰、治污效率高等優點，同時也存在委托代理問題無法根除、監督機制不透明、行政問責難落實等諸多制度缺陷。[1]二是法學視角。如戚建剛從行政法視角出發，認為河長制改變了當前流域治理中以政府職能部門為代表的“部門法益”，完善河長制，需要從法律層面將河長的權責來源再合法化，需要進一步健全監督制度。[2]戚學祥從環境法學視角出發，認為河長制是環境治理領域重要的制度創新，但當前河長制的責任體系在力度、深度和廣度上都不夠。[3]三是歷史學視角。如黃愛寶從人類社會治理模式的權力制度——法律制度——道德制度的歷史變遷角度分析了河長制的特征，認為河長制不屬于三種社會形態中的任何一種，但又在不同程度上兼具這三種制度的一些特征。[4]四是生態學視角。一些學者從生態學的視角論述了河長制在生態環境治理中的積極作用，如程雨燕認為，全面推行河長制，應該引入生態服務視角，需要充分搜集、及時公布和準確運用流域治理各相關主體的相關信息。[5]唐見等認為，河長制在很大程度上完善了流域生態補償機制，是實現流域可持續治理的關鍵所在。[6]五是政治學視角。李波、于水認為，河長制依靠“資格錦標賽”和“合力式治理”策略，實現了府際合作治理、水環境治理效率的顯著提升，但仍面臨著府際合作法規、市場競爭機制、政社互動合作等方面的困境。[7]詹國輝認為，河長制存在法律制度不健全、生態治理滯后、多元參與機制缺失等治理困境。[8]此外，還有一些學者結合當前全國各地的河長制實踐，對河長制的制度效應與治理不足等進行了評析，如周建國、熊燁從江蘇省河長制的實踐出發，認為河長制在整合政府職能、轉移政府注意力、督促部門協作等方面提升了治理績效，但在責任發包、組織邏輯及吸納體制外力量等方面仍存在不足。[9]

可見，現有對河長制研究的視角較為廣泛，內容也很豐富，為本文的進一步研究提供了理論依據，但仍存在一些不足：首先，從研究學科視角看，當前的研究視角多局限于經濟學、法學、生態學、歷史學，雖也有政治學、公共管理學的研究視角，但就整體而言，這些方面的研究還相對薄弱。其次，從研究數量看，在中國知網以“河長制”為篇名進行檢索，2017年河長制全面推行之前，2009-2016年總共發表了180篇論文，而2017年和2018年公開發表的論文分別達到520和510篇。這一增長速度在一定程度上說明，隨著中央文件的出臺，從各級黨政領導到專家學者對河長制都非常重視，但河長制作為一項制度創新，實踐推廣的步伐較快，也從另一個側面說明有關河長制的理論準備稍顯不足。再次，從研究內容看，多注重實踐研究或者說更多地是注重經驗研究，如各地河長制的推行大都注重從實踐中尋找或總結河長制的優勢與不足，而從理論層面對河長制進行深入剖析卻相對不足。對河長制的運行邏輯及其制度效應進行科學評析，不僅關系到河長制的推行與發展，也關系到跨流域治理的未來走向。本文從政治學和公共管理學的視角，從剖析跨流域治理中的“縱向—橫向”二維權力架構出發，著重從理論上對河長制的緣起、特征、創新、局限等進行分析，并基于縱向—橫向二維權力架構闡述了河長制未來的發展走向，認為應加強縱向權力理性聯動并建立橫向權力協作發展保障機制。探討河長制的內在運行邏輯，有利于進一步形成相對完整的河長制理論研究體系;探討河長制的未來走向，能夠為實現河長制的發展目標提供有益參考。

二、跨流域治理中的“縱向—橫向”二維權力架構

跨流域治理是一項系統工程，涉及到上下游、左右岸多元治理主體，由于不同主體代表不同的利益，行使不同的權力，因此，跨流域治理也是一個不同權力主體相互作用的場域。

（一）跨流域治理中“縱向—橫向”二維權力的運行機制

跨流域治理作為典型的公共事務，面臨著水環境的流動性、復雜性，水環境污染的負外部性以及產權明晰困難和利益關系多元等問題，使得單純的市場機制難以有效發揮作用。雖然當前跨流域治理的總體趨勢是由政府一元治理走向多元主體合作治理，但在社會組織不健全、公眾參與較少的情況下，跨流域治理仍以政府為主導，呈現出對層級組織權威的高度依賴狀態。也就是說，從權力運行的向度來看，跨流域治理中既存在流域縱向權力關系，治理工具也包括量化考核、直接管理等。從橫向看，跨流域治理涉及到不同主體，在地方利益、部門利益最大化的驅使下，各自為政、流域治理流于形式的現象仍然存在。為協調各方利益，跨流域治理橫向上同等地位、不同權力主體間必然存在著權力運行的交錯，即跨流域治理中存在著事實上的“縱向—橫向”二維權力架構。

從理論上看，“縱向—橫向”二維權力運行機制存在著諸多區別：一是從縱向權力運行機制看，權力向度是垂直的，跨流域治理縱向權力體系通常采取以權力、權威為主導力量的科層式治理方式，解決跨流域治理問題一般是先進行任務區分，然后通過科層結構，運用行政命令、壓力式、命令式、獎懲式等措施，通過政治動員、晉升激勵、行政問責等作用機制，運用量化考核、削減補貼、直接管制等手段對流域治理的相關主體進行管理，使流域治理中縱向行動者各司其職。但如果這種常規科層式管理在短期內沒有達到預期效果，上級政府就會采取“運動式”管理方式，即通過宣傳、全民動員、人人參與的方式來貫徹落實上級政府的政策意圖。這種權力運行方式容易使上下級之間信息不對稱。二是從橫向權力運行機制看，權力向度是水平的，跨流域治理橫向不同權力主體通過聯席會議、公私伙伴關系、合作協議、協調委員會等平臺，可以使不同治理主體之間進行信息共享、平等對話、協商談判，采取流域生態補償、水權交易、排污交費等手段來協調流域內橫向權力關系。各治理主體間的地位是相互平等的，在信息傳遞和各主體之間的信任基礎方面，盡管也存在不同治理主體之間的信息不對稱和信任基礎不夠牢固等問題，但可以通過信息共享與合作平臺以平等的對話、長期溝通的方式加以解決。

（二）基于“縱向—橫向”權力運行機制的流域治理模式

筆者根據跨流域治理中縱橫向權力間的不同運行向度及其作用強弱程度，構建了流域治理中多元主體間的多種關系模式（見圖1）。

在圖1中，橫坐標表示流域治理中橫向權力的作用強度，縱坐標表示流域治理中縱向權力的作用強度，強度大小分別從最小的0到最大的100，將縱橫坐標各取中點（即50）連線，從坐標軸看，可以形成4個象限，分別命名為A、B、C、D象限。根據流域治理中縱向—橫向作用機制強弱的不同組合，ABCD這四個象限形成了不同的跨流域治理模式，即弱-弱、強-弱、強-強、弱-強。如圖1所示，在A類（弱弱型）治理中，橫向權力和縱向權力機制發揮的作用都較為薄弱。從縱向上看，跨部門間強有力的整合不足，完善的制度和規章約束缺乏;從橫向上看，共享、互利的文化氛圍缺乏，連接不同治理主體的溝通、互動機制不足，[10]縱橫向權力都呈現出各自為政的“碎片化”狀態，可以稱之為“弱治理型”治理模式。在B類（強弱型）治理中，縱向權力作用較強，將治理的主要力量依托于上級政府的權威命令，而橫向權力作用相對薄弱?？梢哉f，在當下，跨流域治理更多地是在政府主導、行政推進、社會組織和公眾參與不足的情況下推行的，縱向權力仍發揮著事實上的主導作用。由于這種治理模式得以運行的基礎是自上而下的科層制，因而可以稱之為“權威主導型”治理模式。在C類（強強型）治理中，從縱向權力運行機制看，通過強有力的正式規則和制度權威，不同層次政府及其部門之間的資源、信息等得以有效整合，目標一致的集體行動得以有效實施。從橫向權力運行機制看，流域橫向權力主體間也有一個相對良好的平等對話與資源共享平臺，形成了共治共享的合力。這類流域治理從縱向權力和橫向權力上都表現出較強的運行力，可以稱之為 “強治理型”治理模式。在D類（弱強型）治理中，縱向權力機制薄弱，而橫向權力機制相對較強，這類治理的主要力量并不是依托于政府權威，而是依賴于多元治理主體之間的互動、合作共享。其運作的基礎在于信任和資源依賴，基本方式包括對話、協商。[11]這種治理模式高度依賴于橫向不同治理主體之間的資源與信息的共建共享，可以稱之為“資源依賴型”治理模式。

三、基于“縱向—橫向”二維權力架構的河長制運行邏輯

所謂“河長制”，即指由各級黨政主要負責人擔任所轄流域的“河長”，全面負責轄區內河流的水污染治理和水環境保護工作。從“縱向—橫向”權力運行向度來分析河長制的產生、特征、創新、缺陷與發展，能夠系統闡述河長制的內在運行邏輯。

（一）政策緣起：縱橫權力機制的雙重弱化

在跨流域治理中，從縱向看，涉及到流域上下游不同級別的政府機構;從橫向看，涉及到水利、環保、航運、海洋、農業、漁業、林業等不同的職能部門，但實踐中，我國跨流域治理卻呈現出縱橫權力機制雙重弱化的狀態。

⒈從縱向權力運行看，跨流域治理呈現出選擇性執行傾向。從流域管理體制看，我國設立了負責水污染防治的環保部門和負責水資源規劃管理的水利部門，并且建立了從中央到地方實行垂直管理的專業部門，這些部門在流域所轄范圍內履行水管理職能，上級對下級進行業務指導，屬于“條條部門”。由于上下級之間存在信息不對稱問題，“上有政策，下有對策”已成為跨界流域治理的一種常態，而上下級之間信息不對稱也在一定程度上加大了下級政府的選擇性執行空間。如與上級政府相比，在跨流域治理中，下級政府特別是基層政府擁有更多的有關本轄區內流域污染現狀、污染原因及實際治污情況等信息，這就在很大程度上增加了基層政府在上下級博弈中的談判籌碼。不僅如此，地方政府官員考慮更多的往往是如何顯著提升執政期間的政績，而不愿花太多精力去關注成效不明顯的水污染治理。上下級之間信息不對稱，再加上績效考核中地方政府官員的自利性選擇，都使得基層政府在流域治理的具體實踐中呈現出選擇性執行傾向，即對于跨流域治理中短期的、看得見效果的治理采取積極執行的態度，而對于那些長期的、暫時看不見的、投入過大的治理則選擇性地回避。

⒉從橫向權力運行看，跨流域治理呈現出權威碎片化困境。我國《水法》規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。近年來，在社會輿論及專家學者的推動下，跨流域合作治理已進入相關政府的決策領域并在實踐中不斷發展。但事實上，多數跨區域河流并沒有設置統一的流域管理機構，跨界流域管理仍堅持以行政區劃為核心的屬地管理原則。在屬地管理原則下，地區之間信息封閉，地方政府各自為政，“搭便車”行為、零和博弈行為時有發生。與此同時，跨流域治理除了關系到環保部門和水利部門外，還涉及到農業、工業、國土資源、林業、漁業、交通運輸等多個部門，這些職能部門因分工不同，分別承擔著不同的水管理職能，而且這些部門之間缺乏相應的信息共享與合作激勵機制，缺乏統一、權威的流域管理機構，使得跨流域治理呈現權威碎片化狀態。

可見，當前跨流域治理仍面臨著縱向權力執行不到位、橫向權威碎片化的縱橫權力機制雙重弱化傾向。在這一背景下，為打破“弱治理型”的跨界流域治理局面，河長制應然而生，并經地方實踐迅速上升到國家法律層面并在全國推行。

（二）模式定位：“權威主導型”向“強治理型”的過渡

從以上“縱向—橫向”二維權力架構下的跨流域治理模式圖看，河長制具有“權威主導型”模式的典型特征，但不是單純的“權威主導型”模式。河長制將職務和組織的權威等級制這兩種模式予以混合，形成了一種新型的混合型權威等級制模式。[12]這種模式不僅通過行政分包制和激勵問責制發揮了縱向層次上的作用，而且通過機構設置、人員配備、規章制度、協調機制、考核機制等實現了橫向輻射。同時，單從河長制的橫向權力機制運行效果看，自上而下的行政發包制及各級行政首長和職能部門負責人的以身作則，也在一定程度上帶動、激發了公眾自下而上的參與熱情與治理信心，形成了上下一致、部門聯動、公眾參與的合作治理格局，使得河長制具有了“資源依賴型”模式的部分特征。當然，因各級黨政領導的行政權威及以身作則的治理實踐而帶動起來的公眾參與，進而形成的流域治理信息、資源等的相互依賴與有機整合局面并不是“資源依賴型”治理模式，因為“資源依賴型”治理模式下的資源依賴是各治理主體之間因為共同需要而形成的一種自發的、自愿的、平等的合作模式，而當前河長制下的各主體之間的合作治理是縱向權力機制強力推動下的一種附帶效應，尚未因資源的相互依賴、因利益的相互需要而達到自發、自愿的程度。

從跨流域治理縱橫向權力運行作用圖（見圖2）看，假定權力的最大運行力度為100，而50是其強弱的分界點，那么，在河長制下，縱向權力強度在高位徘徊，橫向權力大于50但離最高強度的100還有很大距離，圖2陰影部分即是河長制在“縱向—橫向”權力架構下的模式定位。在這一定位下，河長制突破了當前跨流域治理的“弱治理型”模式，具有了“權威主導型”模式的典型特征，同時也兼備了“資源依賴型”模式的部分特征，但不同于“權威主導型”，當然也不是“資源依賴型”，更未達到“強治理型”，只能是流域治理從“權威主導型”走向“強治理型”的一個過渡。

（三）制度創新：縱橫權力機制的雙向共治

⒈在縱向權力運行上，河長制構筑了上下聯動的責任鏈，實現了治理層級的整合。從縱向權力運行機制看，河長制的推行采用的是屬地行政首長負責制?！兑庖姟访鞔_規定：從省級到市級、縣（區）級、鄉（鎮）、村（社區），各個層級的黨政主要負責人即該區域所轄河流的“河長”，同時，也規定了各級“河長”作為轄區流域第一責任人的主要責任，并明確將河長的履職情況作為績效考核的重要指標。如湖南省的河長制規定：“各行政區域要建立河長制工作考核制度，考核結果納入各級黨委、政府年度績效考核內容，作為地方黨政領導干部綜合考核評價、領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究和防汛抗災責任制落實的重要依據。”可見，推行河長制已成為各地黨政領導不可推卸的責任，而在科層制下，上一級河長為完成河長制職責，必然會將壓力層層轉包給下級河長，通過下級河長的推行才能實現自身的流域治理目標。由此通過強化縱向的首長責任制和上級對下級的層層施壓，形成一個自上而下，省、市、縣（區）、鄉（鎮）、村（社區）全覆蓋，上下級聯動的流域治理“首長責任鏈”，以實現科層制下分散在不同層次的行政權力的垂直整合與目標一致，保證河長制的有效實施。

⒉在橫向權力運行上，河長制搭建了左右互動的“立交橋”，實現了治理功能的整合。從橫向權力運行機制看，行政首長負責制強化了橫向層面不同部門之間的功能整合。河長制中的“河長”雖然是當地的黨政主要負責人，但跨流域治理并非只由河長一人來取代其他所有相關職能部門的責任，而是通過強化行政首長的責任，增強部門領導開展協作治理的動力，同時，依托行政首長的權威來調動、協調、監督各職能部門并調動其主動性、積極性。如很多地方都組建了河長制委員會，其組成人員不僅涉及到黨政主要負責人，還涉及到履行水管理職能部門的主要負責人，并明確了相應的工作職責及主要任務。這種制度設計把地方黨政領導設置為第一責任人，同時把各級黨政主要領導和相關職能部門的主要負責人都納入到同一個河長制體系中，最大限度地整合了各級黨委政府的執行力，確保了流域治理的每個環節都有部門、專人負責。實踐中，河長制依托各級行政首長自身的權威加以推動，通過明確任務分工，細化部門責任，共享信息資源，召開部門聯席會議等，建立起了左右互動的“立交橋”，打破了部門利益分化的壁壘，使流域不同轄區的人力、物力、財力得以共享，形成了不同層級、不同區域、不同部門全員參與的局面，實現了流域橫向治理功能的整合，有效解決了跨流域治理碎片化問題。

（四）制度缺陷：縱向權力機制的路徑依賴

河長制雖然打破了當前跨流域治理的碎片化現狀，在一定程度上緩解了不同轄區內存在的部門分割的矛盾，調動了公眾參與流域治理的積極性，在短期內取得了明顯的治理成效，但這個成效在很大程度上是依靠縱向權力的行政權威驅動的。

從縱向權力機制看，河長制的縱向權力運行過程實質是“抓一把手”與“一把手抓”并舉的過程。河長制之所以能夠得到自上而下的貫徹執行，主要原因在于地方各級黨政領導都根據上一級政府的要求，將河長制確立為地方行政管理的中心工作。為了全面推行河長制，河長運用自己的行政權力，通過一級抓一級地傳導壓力來推動河長制的層層落實。然而，河長制各層級之間僅僅通過行政命令或外力推動不利于形成相互之間的合作關系，一旦河長調離或者有其他更重要的任務，或者當河長制目標與經濟發展和稅收增長目標相沖突時，依托于行政權威的河長制縱向推行效力就難以保證。

從橫向權力機制看，河長制通過成立河長制委員會和建立聯席會議制度來協調橫向不同職能部門的關系，但河長制委員會、聯席會議制度能否發揮好作用取決于兩個因素：一是流域之間信息共享的暢通性與數據的準確性;二是流域之間跨部門所涉及到“職能口”是否同一，如果在同一個“職能口”，則協調效率較高，反之，則協調效率低。[13]而流域之間跨層次、跨部門的治理信息能否得到最大程度的共享，不在同一“職能口”的跨部門事項能否得到有效協調，在很大程度上也依賴于縱向科層體系自上而下的行政權威，即上級行政首長越是高度關注，下一級行政首長就越是高度重視并執行，相應地，各個職能部門的積極性也會被調動起來，而一旦黨政領導“不在場”或者是“關注弱化”，合作主體之間的橫向協同就可能陷入“非合作博弈”的困境之中。

可見，從縱橫向權力運行機制看，河長制的制度缺陷在于：不論是縱向的層次整合還是橫向的部門協同，河長制都表現出對縱向權力的高度依賴，進而使部門協同從“權威缺失”轉變為“權威依賴”，而這種對權威的高度依賴容易隨著壓力傳導的弱化而呈現出執行效力遞減的趨勢。

四、“縱向—橫向”二維權力架構下河長制的發展目標及完善路徑

（一）發展目標：“資源依賴型”治理模式

河長制具有“權威主導型”治理模式的典型特征，但對縱向行政權威卻存在高度的依賴;河長制具有“資源依賴型”治理模式的部分特征，但橫向協作的廣度、力度和深度不足。筆者認為，未來的河長制發展需要正視其對縱向權威的過渡依賴，將發展目標定位為“資源依賴型”治理模式，這一發展目標是基于我國特殊的行政管理體制及江河流域的基本特征而言的。

從縱向權力運行機制看，當前河長制高度依賴縱向行政權威，所以，未來的發展必然不能過度強調行政權威。首先，將當地行政首長作為河長，只是當前我國環境治理的一個特殊手段，因為環境治理不僅涉及到河流，江河湖海、空氣、森林、草原、沙漠等也都是環境治理的重點，如果上述環境治理都由各級行政首長擔任各環保領域負責人的話，必然會在很大程度上造成行政組織的膨脹和管理體系的混亂。其次，部分地方將河長的履職情況納入干部績效考核“一票否決制”范圍，而如果越來越多的“一票否決制”累加到行政首長頭上，在某種意義上也可能因指標太多而流于形式。再次，縱向和橫向只是跨流域治理中權力作用的兩個方向，“資源依賴型”治理模式只是意味著對橫向權力作用機制的依賴多于對縱向權力機制的依賴，將河長制未來的發展目標定位為“資源依賴型”，并不是否認縱向權威在跨流域治理中的作用，而是因為在當今的行政管理體系中，上級對下級的行政權威是由機構、職務、法律所決定的。

從橫向權力運行機制看，推行河長制，使相關主體間的橫向協調有了很大進步，但協調力度、協調時效仍需要繼續加強。真正的“資源依賴型”治理模式是流域上下游、左右岸所在的政府組織及其職能部門、企業、社會組織、公眾等所有主體基于共同利益和信任基礎上的自愿、自發的合作共贏。對此，跨流域治理的橫向權力機制應積極利用當前河長制效應下建立的橫向協調機制并進一步加以完善。而且從河流的整體性、區域性、流動性和流域管理的聯動性、多維性、依賴性以及流域公共問題的跨區域性、復雜性與突發性特征看，流域內任何一個主體都無力獨立解決跨流域治理存在的問題。因此，不同主體之間的協調、合作也是跨流域治理本身所要求的。

（二）完善路徑：構建整體性的縱橫協調機制

⒈加強縱向上下級政府間的理性聯動?！百Y源依賴型”治理模式不是對縱向權威的否認，而是需要更加可行的縱向協調方式。當前，流域整體性治理任務的完成依靠的是自上而下的層層壓力，當地方政府不堪其負時就會選擇性地執行。因此，為避免出現“上有政策，下有對策”的現象，上下級政府之間必須保證理性聯動。首先，在縱向上，要從機構設置和職能劃分上確保中央與地方之間、上級政府與下級政府之間在事權、財權及組織人事權方面與其在河長制中所承擔的水管理職責相匹配，確?？v向政府間目標一致、利益兼顧、權責匹配，這是河長制縱向權力得以順利運行的基礎。其次，對下級政府在流域治理中的一些自利性“投機取巧”或“搭便車”等機會主義行為，上級政府需要通過完善法律制度、強化流域治理規則等剛性約束，采取指示命令、通報批評、財政預算、轉移支付、晉升考核等方式進行管理。特別是要將河長制的考核激勵結果與地方領導干部的實際需求相掛鉤，設計同領導干部薪酬、榮譽、職務等息息相關的多層次激勵機制，提高激勵的強度，對考核不合格的要進行問責，明確懲戒結果且做到終身問責。再次，對下級政府在跨流域治理中的一些合理的利益訴求，要搭建平臺，暢通渠道，允許下級政府暢所欲言，特別是相關政策的制定要做到結合實際，因地制宜，具有地方特色。

⒉強化橫向不同主體間的合作。采取“資源依賴型”治理模式，橫向權力機制的運行尤為重要。當前的河長制在橫向協作方面雖然做出了很大努力，但跨流域治理的復雜性決定了河長制未來的發展仍需要在平行的不同流域治理主體之間建立起直接聯系的渠道，即搭建橫向不同主體間的合作平臺。為此，一是完善信息公開機制。搭建統一的、跨區域的河長制網絡化信息公開與整合管理平臺，建立動態的、多功能的、綜合性的數據庫，將不同層級河長的相關信息、具體職責，不同職能部門的基本信息、治理措施以及河長制的財政投入、水質指標、監督考核、治理效果等信息都予以公開。同時，采取科學手段，對碎片化信息、數據等進行有機整合，實現不同地方政府、不同職能部門及其他流域治理主體之間信息的高度共享，以提高不同主體間的信任程度。二是完善溝通聯席機制。進一步發揮河長制現有聯席會議的作用，定期或不定期匯報、溝通跨流域治理的相關情況，通過協商、談判、溝通，實現流域不同治理主體之間的平等對話與協作交流，及時解決流域治理中的跨部門問題。同時，應在河長制辦公室或河長制委員會基礎上建立一個統一管理、垂直領導的河長制管理機構，以統一的權威機構協調流域治理各方的利益，實現跨區域、跨部門之間的無縫對接、統籌推進和統一協調。三是建立生態補償機制。由上一級河長辦公室建立流域生態補償專項基金，基金來源于政府專項撥款并鼓勵社會資本積極參與，也可以依據“誰污染誰付費”原則依法征收生態補償金，基金要做到專款專用。同時，探索建立市場化生態補償機制，設立水資源環境產權交易所，推行綠色生態產品認證制度，完善企業排污許可制度，探索統一、開放、有序的資源初始產權有償分配機制和二級市場交易機制。[14]四是完善社會參與機制。不僅要加大宣傳力度，增強包括社會組織、志愿者隊伍、專家學者、新聞媒體及普通公眾在內的社會力量的參與意識，保障其在跨流域治理中的知情權與表達權，而且還應建立群眾舉報制度，接受群眾監督，建立便捷、長效的公眾參與渠道，引導社會力量在跨流域治理的政策制定、行政執法、考核問責等多個領域的廣泛監督與深度參與。

總之，河長制作為當前跨流域治理的一項制度，已經在全國各地開花結果。對河長制的評析與未來發展進行探討，不僅關系著河長制的治理效應，也關系著未來跨流域治理的走向。河長制通過自上而下的層層推進，打破了當前跨流域治理的“弱治理型”現狀，在一定程度上緩解了跨流域治理的碎片化危機，是跨流域治理“權威主導型”治理模式向“強治理型”治理模式的過渡。在制度創新方面，河長制在縱向權力運行上構筑了上下聯動的責任鏈，在橫向權力運行上搭建了左右互動的“立交橋”，實現了縱橫權力機制的雙向共治創新。但河長制對縱向行政權威的高度依賴意味著河長制并非是跨流域治理的終點，未來的跨流域治理應該以“資源依賴型”治理模式為發展目標，而這一目標的實現需要加強流域縱向上下級政府間的理性聯動，強化橫向不同主體間的合作。當然，無論是河長制還是“資源依賴型”治理模式，都絕非是我國跨流域治理的終點。跨流域治理是一項復雜的系統工程，未來的發展既要尋找適合跨流域治理的理論資源，又要結合當前各地流域治理實際，總結共性實踐經驗，同時還要因地制宜、一河一策，從治理能力和治理體系現代化的高度進行進一步的理論創新與實踐探索。

【參考文獻】

[1]王書明，蔡萌萌.基于新制度經濟學視角的“河長制”評析[J].中國人口·資源與環境，2011，（9）：8-13.

[2]戚建剛.河長制四題——以行政法教義學為視角[J].中國地質大學學報（社會科學版），2017，（6）：184.

[3]戚學祥.環境責任視角下的河長制解讀：缺陷與完善[J].寧夏黨校學報，2018，（2）：56-61.

[4]黃愛寶.“河長制”：制度形態與創新趨向[J].學海，2015，（4）：141-147.

[5]程雨燕.從生態服務視角看全面推行河長制——以美國流域地方治理經驗為借鑒[J].環境經濟，2017，（12）：23-27.

[6]唐見，曹慧群，何小聰，湯顯強.河長制在促進完善流域生態補償機制中的作用研究[J].中國環境管理，2019，（1）：80-83.

[7]李波，于水.達標壓力型體制：地方水環境河長制治理的運作邏輯研究[J].寧夏社會科學，2018，（2）：41-47.

[8]詹國輝，熊菲.河長制實踐的治理困境與路徑選擇[J].經濟體制改革，2019，（1）：188-194.

[9]周建國，熊燁.“河長制”：持續創新何以可能——基于政策文本和改革實踐的雙維度分析[J].江蘇社會科學，2017，（4）：38-47.

[10][11]熊燁.跨域環境治理：一個“縱向—橫向”機制的分析框架——以“河長制”為分析樣本[J].北京社會科學，2017，（5）：108-116.

[12]任敏.“河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協同的樣本研究[J].北京行政學院學報，2015，（3）：25-31.

[13]王繼遠，伍青萍.法政策學視角下“河長制”的立法與實踐——以江門市潭江流域水質保護條例為例[J].地方立法研究，2017，（5）：45-55.

[14]豐云.從碎片化到整體性：基于整體性治理的湘江流域合作治理研究[J].行政與法，2015，（8）：14-23.

（責任編輯：高 ?靜）

Abstract：Based on the strength of the two-dimensional power role in cross-border watershed governance，four types of watershed governance models can be constructed：weak governance model，strong governance model，authority-oriented model and resource-dependent model.Using the two-dimensional power structure of “vertical-horizontal” to analyze the operation logic of river length system，we can find that river length system originates from the double weakening of vertical and horizontal power，and is the transition from “authority-oriented” to “strong governance” in transboundary river basin governance.Institutional innovation lies in the two-way Co-governance of vertical and horizontal power.Institutional defects lie in the high dependence on vertical administrative authority.In the future，the development trend of the river length system must face up to the excessive dependence of the existing river length system on the vertical authority and the excessive weakness of the horizontal cooperation，take the “resource-dependent” model as the development goal，continue to strengthen the rational linkage between the vertical governments，and strengthen the overall coordination among the horizontal subjects.

Key words：river length system;“vertical-horizontal” two-dimensional power;transboundary watershed management;operational logic