在華外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理的信息化建設(shè)進(jìn)路

高雨潮 劉宏斌

摘 ? ? ?要：在華外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理是我國(guó)公安移民與出入境管理機(jī)關(guān)做好外國(guó)人管理與服務(wù)工作的重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)階段，旅館行業(yè)錄入信息的準(zhǔn)確性與及時(shí)性有待提高、在華外國(guó)人身份證件多樣且在境內(nèi)流動(dòng)頻繁以及我國(guó)新興共享住宿行業(yè)快速發(fā)展所帶來(lái)的沖擊等成為外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理信息化建設(shè)需要面對(duì)的新問(wèn)題。為此，可以從轉(zhuǎn)變管理理念、加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同治理、強(qiáng)化電子政務(wù)發(fā)展、完善信息技術(shù)手段等方面進(jìn)行探究。

關(guān) ?鍵 ?詞：在華外國(guó)人;臨時(shí)住宿登記管理;信息化建設(shè)

中圖分類號(hào)：D631.4 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2019）10-0104-09

收稿日期：2019-07-27

作者簡(jiǎn)介：高雨潮（1995—），男，山東臨沂人，中國(guó)人民公安大學(xué)國(guó)際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯嫱饩瘎?wù)、移民管理;劉宏斌（1968—），男，浙江麗水人，中國(guó)人民公安大學(xué)國(guó)際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯嫱饩瘎?wù)。

基金項(xiàng)目：本文系2019年中國(guó)人民公安大學(xué)拔尖人才培養(yǎng)專項(xiàng)資助研究生實(shí)踐基地調(diào)研項(xiàng)目“外國(guó)人管理信息化系統(tǒng)建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2019JDDY016。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展、我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力的提升，我國(guó)與世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)往來(lái)、文化交流等日益密切，外國(guó)人到我國(guó)停居留的人數(shù)迅速增加。據(jù)國(guó)家移民管理局統(tǒng)計(jì)，改革開放以來(lái)，外國(guó)人入出境總?cè)舜尾粩嘣黾樱?018年，外國(guó)人入出境首次突破9千萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)11.6%。[1]在華外國(guó)人數(shù)量的增加，一方面，推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并走向“世界舞臺(tái)中央”;另一方面，外國(guó)人非法入境、非法居留以及非法就業(yè)等涉外案件數(shù)量逐漸增加，詐騙、走私等新型涉外案件日益增多，對(duì)社會(huì)治安穩(wěn)定和外國(guó)人停居留管理秩序也造成了負(fù)面影響。可以說(shuō)，在華外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理①已成為公安移民與出入境管理工作的重點(diǎn)。

2019年1月15日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：要打造社會(huì)治理共同體，加快推進(jìn)立體化、信息化社會(huì)治安防控體系建設(shè);2019年1月17日，公安部趙克志部長(zhǎng)在全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：要深入實(shí)施改革強(qiáng)警和公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，聚焦智慧公安建設(shè)目標(biāo)，深入推進(jìn)公安大數(shù)據(jù)建設(shè)應(yīng)用。[2]但是，在外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理實(shí)際工作中，仍然存在著旅館業(yè)登記數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和及時(shí)性有待加強(qiáng)、新興共享行業(yè)興起、信息化建設(shè)重復(fù)等問(wèn)題。因此，要保證外國(guó)人臨時(shí)住宿登記準(zhǔn)確有效，從而準(zhǔn)確掌握在華外國(guó)人基本信息、分析研判外管數(shù)據(jù)，必須加強(qiáng)外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理信息化建設(shè)，以切實(shí)提升公安移民與出入境管理工作的效能。

一、外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作現(xiàn)狀 ??

2013年7月，我國(guó)新修訂的《出入境管理法》開始施行;2018年4月，國(guó)務(wù)院組建國(guó)家移民管理局，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)出入境管理、口岸證件查驗(yàn)和邊民往來(lái)管理，進(jìn)一步形成移民管理工作合力，更好地服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和對(duì)外開放新格局。近年來(lái)，國(guó)家所采取的多項(xiàng)舉措體現(xiàn)了對(duì)移民和出入境管理的重視，其中，外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理是公安機(jī)關(guān)開展外管工作的前提與基礎(chǔ)，對(duì)于有效收集和挖掘各類涉外案件線索、落實(shí)地區(qū)實(shí)有人口管轄以及作出有效決策等都具有重要意義。因此，外國(guó)人臨時(shí)住宿登記的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和有效性也是公安移民與出入境管理工作的剛性需求。本文擬從法律法規(guī)、工作內(nèi)容與信息化系統(tǒng)建設(shè)三個(gè)層面對(duì)外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作展開分析。

（一）法律法規(guī)層面

1982年，公安部等制定的《關(guān)于外國(guó)人在我國(guó)旅行管理的規(guī)定》中明確了“對(duì)外開放城市，要把社會(huì)治安進(jìn)一步整頓好，加強(qiáng)住宿登記和戶口管理工作”;1986年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》規(guī)定，外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)臨時(shí)住宿，應(yīng)依照規(guī)定辦理住宿登記;2013年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（修訂版）第三十九條進(jìn)一步細(xì)化并同時(shí)在第七十六條中規(guī)定了警告或罰款的處罰措施①;對(duì)于根據(jù)一百四十四小時(shí)過(guò)境免辦簽證政策而入境的外國(guó)人員，國(guó)家移民管理局公告明確仍需進(jìn)行臨時(shí)住宿登記。2007年，由公安部制定的《公安派出所外國(guó)人住宿登記管理辦法（試行）》和2011年修訂的《旅館業(yè)治安管理辦法》都對(duì)外國(guó)人住宿登記管理工作加以規(guī)范與細(xì)化。

可見，對(duì)在華外國(guó)人進(jìn)行臨時(shí)住宿登記管理不僅有著明確的法律法規(guī)依據(jù)，也清晰界定了包括旅館從業(yè)人員和其他居所的留宿人員以及外國(guó)人本人的責(zé)任范圍，并在實(shí)踐中采取以旅館行業(yè)和轄區(qū)派出所為登記管理主體的做法，進(jìn)而在信息化建設(shè)中形成了以公安移民與出入境管理部門為主、旅館行業(yè)以及其他社會(huì)行業(yè)個(gè)人為輔的格局。

（二）工作內(nèi)容層面

從登記對(duì)象來(lái)看，我國(guó)法律明確規(guī)定，在華停居留的外國(guó)人以及無(wú)國(guó)籍人員需要進(jìn)行臨時(shí)住宿登記，包括住宿在旅館以及社會(huì)散居等情況。同時(shí)，對(duì)于以下三類人員可免辦住宿登記：外國(guó)國(guó)家元首、政府首腦和其他按國(guó)賓接待的外國(guó)人;外交部組織并陪同的外交使團(tuán)，旅行途中住宿登記由外交部提供名單;中聯(lián)部、國(guó)家安全部、國(guó)防科工委接待的秘密外賓 （由接待單位出具證明）。[3]

從外國(guó)人實(shí)際住宿地點(diǎn)來(lái)看，若外國(guó)人選擇居住在旅館，則需要在辦理入住時(shí)提供護(hù)照、外國(guó)人永久居留證、海員證等有效證件，由服務(wù)人員辦理住宿登記，并通過(guò)住宿登記表等形式向公安機(jī)關(guān)報(bào)送相關(guān)信息;外國(guó)人在旅館以外的其他居所停居留的，由其本人或房東在二十四小時(shí)內(nèi)到居住地派出所進(jìn)行住宿信息登記;聘用外國(guó)人工作或者招收外國(guó)留學(xué)生的單位，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地公安機(jī)關(guān)報(bào)告有關(guān)信息。

（三）信息化建設(shè)層面

從數(shù)據(jù)治理的歷史發(fā)展角度來(lái)看，一般都會(huì)經(jīng)歷紙質(zhì)入檔時(shí)期、卡口單機(jī)時(shí)期以及聯(lián)網(wǎng)綜合治理時(shí)期，結(jié)合當(dāng)前信息化快速發(fā)展以及公安部“金盾工程”、智慧公安和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略深入發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，在華外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作需要從聯(lián)網(wǎng)綜合治理時(shí)期的數(shù)據(jù)錄入查詢、授權(quán)PC端系統(tǒng)等發(fā)展到運(yùn)用大數(shù)據(jù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”和警務(wù)云進(jìn)行數(shù)據(jù)深度分析處理。截止目前，公安部通過(guò)大力推行信息化建設(shè)，在移民與出入境管理領(lǐng)域已形成了由公安部牽頭建設(shè)的“公安部出入境管理信息系統(tǒng)”和全國(guó)各省級(jí)出入境管理部門建設(shè)的“全國(guó)公安出入境管理信息系統(tǒng)”、全國(guó)邊防邊檢部門建設(shè)的“梅沙”系統(tǒng)的立體化、全覆蓋、多層次的信息系統(tǒng)框架體系，以及與公安其他警種之間的信息系統(tǒng)通過(guò)接口接入等形式使用數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)取、查詢和實(shí)戰(zhàn)運(yùn)用分析。就外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理信息化建設(shè)而言，其不僅是上述系統(tǒng)的重要組成部分，也是各地出入境管理部門綜合業(yè)務(wù)信息平臺(tái)的重要模塊。

二、杭州市外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作實(shí)踐及其存在的問(wèn)題

（一）杭州市出入境管理局外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作實(shí)踐

杭州市出入境管理局積極轉(zhuǎn)變思維，創(chuàng)新突破，在加強(qiáng)出入境信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，從傳統(tǒng)的旅館前臺(tái)人員培訓(xùn)轉(zhuǎn)化為依靠科技手段與互聯(lián)網(wǎng)手段保障數(shù)據(jù)錄入準(zhǔn)確率，將旅館前臺(tái)人員原有的證件核對(duì)識(shí)別與數(shù)據(jù)準(zhǔn)確錄入的角色定位轉(zhuǎn)化為證件拍照與信息采集、接收數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)反饋的角色，將原有的授權(quán)系統(tǒng)權(quán)限與安裝“證件通”等硬件設(shè)施轉(zhuǎn)化為依托APP軟件與手機(jī)、iPad與電腦等形成圖像資料與系統(tǒng)識(shí)別研判分析并實(shí)時(shí)反饋的簡(jiǎn)捷形式，探索出外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理的創(chuàng)新模式。

我國(guó)現(xiàn)行的外管模式是“以證管人”，而各國(guó)的護(hù)照等證件制式均不相同，無(wú)法統(tǒng)一以電子IC卡接觸讀取。杭州市出入境管理局通過(guò)掃描、拍照等形式將其統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為圖像信息，通過(guò)OCR識(shí)別技術(shù)①進(jìn)行識(shí)別，[4]再以文本分類技術(shù)（Text categorization，簡(jiǎn)稱TC）將對(duì)應(yīng)字段錄入系統(tǒng)，運(yùn)用內(nèi)外網(wǎng)交換技術(shù)，將外網(wǎng)OCR識(shí)別+機(jī)器學(xué)習(xí)糾偏處理后的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)到內(nèi)網(wǎng)，與公安部出入境管理信息系統(tǒng)所開放的接口進(jìn)行調(diào)取數(shù)據(jù)碰撞比對(duì)，系統(tǒng)研判分析該外國(guó)人住宿登記所持護(hù)照等證件是否為本人以及相關(guān)出入境情況數(shù)據(jù)，完成數(shù)據(jù)的串聯(lián)分析，實(shí)時(shí)將基本結(jié)果反饋給旅館前臺(tái)服務(wù)人員，同時(shí)再加入民警檢驗(yàn)數(shù)據(jù)環(huán)節(jié)，對(duì)于報(bào)警以及難以入庫(kù)的數(shù)據(jù)進(jìn)行人工干預(yù)，并對(duì)住宿信息建立單獨(dú)專用信息庫(kù)，最終完成外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理。

（二）杭州市外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作存在的問(wèn)題

杭州市作為浙江省的省會(huì)城市和著名的旅游城市，來(lái)杭外國(guó)人呈現(xiàn)數(shù)量多、增速快、復(fù)雜多樣等特點(diǎn)，同時(shí)面臨外管警力不足、旅館從業(yè)人員登記業(yè)務(wù)能力不一等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

⒈從旅館行業(yè)層面分析，外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作要求的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和有效性難以保證。筆者在杭州市不同星級(jí)的旅館進(jìn)行實(shí)地調(diào)研并與經(jīng)理和前臺(tái)服務(wù)人員進(jìn)行交流、探討后發(fā)現(xiàn)，在外國(guó)人臨時(shí)住宿登記工作中，多數(shù)前臺(tái)服務(wù)人員仍需要對(duì)照外國(guó)人所持證件進(jìn)行手工錄入，囿于外管知識(shí)缺乏、外語(yǔ)能力與國(guó)內(nèi)外年月日順序等多種原因，證件種類、號(hào)碼、姓名、出生日期等信息常常會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤;，加之外國(guó)人所持證件有護(hù)照、海員證、聯(lián)合國(guó)通行證等多種類別，不同證件之間制式各不相同，因此，對(duì)于前臺(tái)錄入人員的專業(yè)知識(shí)要求較高。但就實(shí)際情況而言，旅館前臺(tái)服務(wù)人員的崗位流動(dòng)性較大，旅館管理人員對(duì)外國(guó)人臨時(shí)住宿登記工作不夠重視，內(nèi)部并沒有制定外國(guó)人臨時(shí)住宿信息登記專項(xiàng)制度，導(dǎo)致此項(xiàng)工作在具體落實(shí)中出現(xiàn)了漏登、誤登等問(wèn)題。

外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作是公安移民與出入境管理機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)之一，為有效提升旅館前臺(tái)從業(yè)人員在外國(guó)人臨時(shí)住宿登記方面的接待能力，杭州市各城區(qū)出入境機(jī)關(guān)以及轄區(qū)派出所會(huì)定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，對(duì)于各國(guó)證件和簽證識(shí)別、法律法規(guī)以及外國(guó)人住宿登記系統(tǒng)操作進(jìn)行講解和培訓(xùn)，對(duì)于個(gè)別登記錯(cuò)誤的旅館進(jìn)行約談和處罰。此舉有效提升了相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)了外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作的有效開展;但在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別旅館對(duì)此積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)的情形依然存在，甚至出現(xiàn)為避免登記錯(cuò)誤而拒絕外國(guó)人入住的情形。

⒉從來(lái)華外國(guó)人身份層面分析，外國(guó)人在我國(guó)各城市流動(dòng)性較大，身份信息較難核對(duì)。在外管實(shí)踐工作中，外國(guó)人由于具有雙重或多重國(guó)籍、在國(guó)外購(gòu)買假證件等導(dǎo)致一人多證問(wèn)題仍然存在，進(jìn)而對(duì)外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作所造成的不利影響便是錄入系統(tǒng)的證件可能并非該外國(guó)人出入我國(guó)邊境時(shí)所使用的證件，從數(shù)據(jù)的有效性來(lái)看，這條數(shù)據(jù)可歸類為無(wú)效數(shù)據(jù)，使得臨時(shí)住宿登記的功能難以得到發(fā)揮。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，外國(guó)人來(lái)華的事由復(fù)雜化、停居留時(shí)限差異化、對(duì)我國(guó)法律法規(guī)了解程度多元化等特征日漸突出，住宿在旅館之外的人員登記主要依靠自身的主動(dòng)性。換言之，某些外國(guó)人持合法證件從我國(guó)邊境入境后，若未主動(dòng)到屬地派出所進(jìn)行住宿登記的話，其具體住宿等信息便難以確定，這也是“三非人員”①得以產(chǎn)生的原因之一。而僅依靠警務(wù)工作繁重的移民與出入境管理部門或派出所使用有限的警力去主動(dòng)排查和發(fā)現(xiàn)，顯然難以有效應(yīng)對(duì)。

⒊從外國(guó)人臨時(shí)住宿登記所使用技術(shù)層面分析，現(xiàn)行登記管理措施尚未完全適應(yīng)信息化發(fā)展的需要。如上文所述，現(xiàn)有的技術(shù)難以通過(guò)直接掃描證件內(nèi)芯片的途徑讀取全部證件內(nèi)存儲(chǔ)的信息，有時(shí)仍然依靠人工查驗(yàn)，在臨時(shí)住宿登記時(shí)由旅館前臺(tái)進(jìn)行核對(duì)與錄入，且僅是單向的數(shù)據(jù)入庫(kù)，基本無(wú)實(shí)時(shí)的反饋信息，既難以自動(dòng)比對(duì)持證外國(guó)人入出境記錄與停居留期限等信息，進(jìn)而查驗(yàn)所持證件的真?zhèn)危矡o(wú)法與外國(guó)人入出境動(dòng)態(tài)管理的全流程、多環(huán)節(jié)打通，從而使得外國(guó)人臨時(shí)住宿登記的警務(wù)工作效能難以實(shí)現(xiàn)。

政府部門與社會(huì)各單位所采集和存儲(chǔ)的外國(guó)人信息存在壁壘，尚未形成統(tǒng)一管理與服務(wù)合力。同時(shí)，外國(guó)人在我國(guó)停居留期限內(nèi)所產(chǎn)生的信息，公安部門與其他政府部門也并未完全實(shí)現(xiàn)共通共享。如筆者在實(shí)際警務(wù)工作中遇到一則案例，有一名越南籍女子偷渡到我國(guó)境內(nèi)后，通過(guò)購(gòu)買假護(hù)照等形式成功到民政部門辦理結(jié)婚證，從而具有了新的“合法身份”，這就增加了管理難度。

⒋從共享住宿等新興行業(yè)發(fā)展層面分析，傳統(tǒng)的外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理模式已較難應(yīng)對(duì)旅館行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。按照國(guó)家信息中心發(fā)布的《中國(guó)共享住宿發(fā)展報(bào)告（2018）》統(tǒng)計(jì)，2017年我國(guó)共享住宿交易總額約為145億元，參與人數(shù)約為7800萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)房源總數(shù)約為300萬(wàn)套，逐漸形成了如小豬、Airbnb愛彼迎、途家等企業(yè)，主要提供信息發(fā)布、身份認(rèn)證、交易撮合、安全保障等相關(guān)服務(wù)。[5]由此可見，共享住宿行業(yè)的迅猛發(fā)展沖擊了傳統(tǒng)的外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理模式，使得公安移民與出入境管理機(jī)關(guān)角色缺位，尤其在施行七十二小時(shí)與一百四十四小時(shí)過(guò)境免簽政策的城市，①短時(shí)租住特征明顯，若沿用傳統(tǒng)的依靠電腦固定系統(tǒng)及出入境管理部門授權(quán)的管理模式，顯然滯后性較大，從而難以及時(shí)準(zhǔn)確掌握、應(yīng)對(duì)共享住宿行業(yè)發(fā)展過(guò)程中所出現(xiàn)的新問(wèn)題。

⒌從現(xiàn)行數(shù)據(jù)信息收集研判層面分析，數(shù)據(jù)信息價(jià)值性、準(zhǔn)確性及歸檔性較低。從宏觀來(lái)看，政府各部門之間存在信息共享不暢通、信息孤島等問(wèn)題。具體到公安移民與出入境管理部門，各警種、各地區(qū)之間的內(nèi)網(wǎng)接口、信息共享機(jī)制及系統(tǒng)平臺(tái)等都尚未健全，數(shù)據(jù)串聯(lián)重構(gòu)、深度研判分析、事前預(yù)警預(yù)報(bào)等功能尚未實(shí)現(xiàn)。如在外國(guó)人因具有不同國(guó)籍持多種證件的情形下，旅館行業(yè)僅能登記核對(duì)辦理入住時(shí)所持的證件，至于該外國(guó)人入出境記錄以及其他信息則無(wú)法核對(duì)，數(shù)據(jù)無(wú)法進(jìn)行串聯(lián)對(duì)比，就難以確定證件真?zhèn)我约罢鎸?shí)行為軌跡。此外，若外國(guó)人之前所持證件因丟失、損毀等原因到所屬國(guó)家使領(lǐng)館辦理新證件后，在現(xiàn)行的信息系統(tǒng)中則顯示為“斷層”信息，即因證件號(hào)碼、所附信息等不同而出現(xiàn)“不同”的信息記錄，進(jìn)而難以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，數(shù)據(jù)在庫(kù)的價(jià)值就會(huì)隨之降低。

除了外國(guó)人臨時(shí)住宿登記信息由公安移民與出入境管理部門掌握外，其他部門（如外交部門與安全部門等）都有所收集，“但是由于各部門之間沒有一個(gè)長(zhǎng)期的相對(duì)應(yīng)的共享平臺(tái)，信息大量滯留在臃腫的機(jī)構(gòu)里，嚴(yán)重阻礙了外管工作的發(fā)展。”[6]由此導(dǎo)致的后果便是僅憑臨時(shí)住宿登記管理單一維度的手段收集到的信息對(duì)某一外國(guó)人進(jìn)行建檔的話，顯然無(wú)法達(dá)到完整刻畫的目標(biāo)，進(jìn)而個(gè)別人員的信息不全或錯(cuò)誤，影響警務(wù)實(shí)戰(zhàn)效能。

三、外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理信息化建設(shè)的建議

在出入境人員“大進(jìn)大出、快進(jìn)快出”以及共享住宿行業(yè)快速發(fā)展的新形勢(shì)下，結(jié)合當(dāng)前信息化發(fā)展背景，外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作也亟待在原有模式上加以創(chuàng)新，而探索信息化建設(shè)成為外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理發(fā)展的必然方向與進(jìn)路。杭州市公安局出入境管理局的外國(guó)人臨時(shí)住宿登記信息標(biāo)準(zhǔn)化采集項(xiàng)目為探討分析外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理創(chuàng)新與突破提供了切入點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，可從轉(zhuǎn)變管理理念、加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同治理、強(qiáng)化電子政務(wù)發(fā)展、完善信息技術(shù)手段等方面進(jìn)一步探討。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式，以理念突破引領(lǐng)模式創(chuàng)新，以思想重視帶動(dòng)工作開展

現(xiàn)行的外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理模式仍是將數(shù)據(jù)錄入的準(zhǔn)確性與及時(shí)性依托于旅館行業(yè)前臺(tái)服務(wù)人員的手工錄入，并通過(guò)公安移民與出入境管理部門干警組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)以提高準(zhǔn)確性，這種模式確實(shí)可以有效改善旅館服務(wù)人員錄入數(shù)據(jù)與核驗(yàn)證件的專業(yè)技能水平。但如上文所述，對(duì)于旅館行業(yè)而言，購(gòu)置硬件設(shè)備或增加人員培訓(xùn)等無(wú)法為其增加直接經(jīng)濟(jì)效益，此種零和博弈所帶來(lái)的是旅館行業(yè)積極性、主動(dòng)性不高，難以更好開展外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作，在實(shí)踐中易出現(xiàn)推諉的情形。若將旅館行業(yè)的證件核驗(yàn)、數(shù)據(jù)錄入角色轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)單的圖像信息采集、反饋結(jié)果接收，將原有的風(fēng)險(xiǎn)與壓力轉(zhuǎn)移至信息化技術(shù)層面，突破原有的旅館前臺(tái)登記外國(guó)人證件信息的傳統(tǒng)做法與思路，不再單純強(qiáng)調(diào)對(duì)服務(wù)人員這一流動(dòng)性較大群體的培訓(xùn)與提升專業(yè)知識(shí)水平，而是通過(guò)引入科技手段（如AI智能識(shí)別、OCR識(shí)別等技術(shù)）減輕前臺(tái)服務(wù)人員和公安出入境管理機(jī)關(guān)的雙方壓力，并在保障證件信息和住宿信息準(zhǔn)確、有效的前提下，分析鑒別擬入住的外國(guó)人所持證件真?zhèn)巍⒓皶r(shí)清晰地刻畫其運(yùn)動(dòng)軌跡等，可以提高工作效率，[7]進(jìn)一步界定并厘清在住宿信息登記中公安機(jī)關(guān)與旅館業(yè)的角色定位與職責(zé)劃分，提高住宿信息登記錄入工作的積極性與準(zhǔn)確率，助力移民與出入境管理警務(wù)實(shí)戰(zhàn)。

外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作屬于外國(guó)人管理信息化建設(shè)的一部分，但仍存在沒有將此項(xiàng)工作放在戰(zhàn)略的高度和突出位置以及部分基層民警忙于日常錄入登記核對(duì)等工作而存在“等、靠、要”的情形，[8]對(duì)此，必須意識(shí)到外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作的重要性，作為數(shù)據(jù)信息的錄入環(huán)節(jié)與入境后外國(guó)人進(jìn)行管理的起始環(huán)節(jié)，若出現(xiàn)證件真?zhèn)螣o(wú)法查驗(yàn)、數(shù)據(jù)錄入不準(zhǔn)確和不及時(shí)等情形，必然導(dǎo)致后續(xù)動(dòng)態(tài)管理工作跟進(jìn)的錯(cuò)位，因此，要切實(shí)增強(qiáng)外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作的責(zé)任感與重視程度，改變?cè)型ㄟ^(guò)旅館業(yè)保障數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率的固有思維方式，依托信息科學(xué)技術(shù)與AI智能機(jī)器學(xué)習(xí)確保工作的科學(xué)化、精準(zhǔn)化。

（二）加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同治理和信息化建設(shè)，保障外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作穩(wěn)中有進(jìn)、突破創(chuàng)新

隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升，來(lái)華工作生活的外國(guó)人不斷增加，據(jù)《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告（2015）》顯示，在“最吸引外籍人士居住的國(guó)家或地區(qū)”排名中，中國(guó)排名第三。同時(shí)，為促進(jìn)外國(guó)人才的引進(jìn)，2017年11月28日，國(guó)家外國(guó)專家局、外交部、公安部研究制定了《外國(guó)人才簽證制度實(shí)施辦法》;2013年以來(lái)陸續(xù)推出的七十二小時(shí)與一百四十四小時(shí)過(guò)境免簽政策等都使得外國(guó)人來(lái)華數(shù)量迅速攀升，但也為外國(guó)人服務(wù)與管理工作帶來(lái)了巨大壓力。

與此同時(shí)，基于多元化住宿需求以及共享經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景，短時(shí)旅游所催生的在線短時(shí)房屋出租平臺(tái)（如Airbnb愛彼迎、途家、小豬等）也沖擊了現(xiàn)行的外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理模式。但在線短租房屋行業(yè)所存在的行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)缺失、實(shí)名認(rèn)證與締約網(wǎng)絡(luò)化和當(dāng)前立法與管理制度的不足等行業(yè)問(wèn)題，以及房東與房客的法制意識(shí)不足，[9]都已成為新形勢(shì)下在傳統(tǒng)管理模式中外國(guó)人臨時(shí)住宿登記率低的原因。這也表明，在新形勢(shì)新背景下，僅依靠公安移民與出入境管理部門難以有效實(shí)現(xiàn)服務(wù)與管理的目標(biāo)，諸如政府部門、企業(yè)以及人民群眾都需要整體協(xié)作，形成社會(huì)協(xié)同治理格局，改變僅依靠公安移民與出入境管理部門單打獨(dú)斗的治理局面，有效形成治理合力。

此外，針對(duì)共享住宿行業(yè)，各企業(yè)作為中介平臺(tái)要切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任，現(xiàn)行的住戶身份核對(duì)與線上交易者、實(shí)際入住者是否相符等問(wèn)題同外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作密切相關(guān)，因此，可以探討是否沿用外國(guó)人臨時(shí)住宿登記信息標(biāo)準(zhǔn)化采集模式，將各平臺(tái)在用戶注冊(cè)時(shí)所使用的身份證件等也以拍照方式傳輸進(jìn)行實(shí)名驗(yàn)證，以及入住時(shí)在旅館門口處安裝自動(dòng)攝影裝置（僅負(fù)責(zé)拍照以及上傳，由系統(tǒng)后臺(tái)進(jìn)行識(shí)別分析并將結(jié)果信息實(shí)時(shí)反饋），確保交易人員與實(shí)際入住人員同一，并將有關(guān)數(shù)據(jù)通過(guò)內(nèi)外網(wǎng)交互到公安系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，將有關(guān)外國(guó)人信息分流傳輸?shù)酵鈬?guó)人臨時(shí)住宿登記管理數(shù)據(jù)庫(kù)中，保障公安移民與出入境管理機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)散居外國(guó)人情況的及時(shí)有效掌握。

（三）強(qiáng)化科技手段應(yīng)用與信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)的多維度串聯(lián)分析

杭州市出入境管理局的外國(guó)人臨時(shí)住宿登記信息標(biāo)準(zhǔn)化采集項(xiàng)目以科技化手段破解現(xiàn)實(shí)難題，將公安部出入境管理系統(tǒng)作為數(shù)據(jù)交換比對(duì)的中轉(zhuǎn)，與邊防邊檢的“梅沙”系統(tǒng)進(jìn)行串聯(lián)分析，比對(duì)證件的入出境記錄，將原先的單維度核實(shí)升級(jí)為雙維度驗(yàn)證，保證了“以證管人”的有效落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，可將外國(guó)人信息數(shù)據(jù)收集關(guān)口前移，從其入境時(shí)的邊防邊檢開始，以人臉識(shí)別為建檔依據(jù)，加強(qiáng)外國(guó)人信息數(shù)據(jù)檔案機(jī)制建設(shè)，挖掘有效數(shù)據(jù)維度，增強(qiáng)人物身份與活動(dòng)軌跡刻畫，從而有效解決一人多證、換證入境等難題，切實(shí)保障臨時(shí)住宿登記信息的準(zhǔn)確與完整。同時(shí)，可借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法，如法國(guó)對(duì)長(zhǎng)期入境（在國(guó)境內(nèi)停居留三個(gè)月以上）的外國(guó)人進(jìn)行住宿登記時(shí)，其住宿登記管理則主要是通過(guò)生活繳費(fèi)系統(tǒng)和稅收系統(tǒng)加以實(shí)現(xiàn)。[10]雖然此項(xiàng)措施是針對(duì)長(zhǎng)期入境人員而言的，但對(duì)于我國(guó)的臨時(shí)住宿登記管理也不乏借鑒意義，加之我國(guó)現(xiàn)在發(fā)達(dá)的移動(dòng)支付等行業(yè)，建立了完善的公共服務(wù)系統(tǒng)等多渠道信息數(shù)據(jù)收集來(lái)源，以臨時(shí)住宿登記為前置環(huán)節(jié)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)收集的時(shí)效與價(jià)值，通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)的數(shù)據(jù)碰撞與研判分析，將民警隨機(jī)核查發(fā)現(xiàn)的概率性情形轉(zhuǎn)換為信息智腦的普查，以數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用分析為舉措，能夠助力外國(guó)人服務(wù)與管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

優(yōu)化移動(dòng)警務(wù)端的使用以提高全警在處置涉外案事件的能力。現(xiàn)階段，杭州市公安局外管大隊(duì)正依據(jù)國(guó)家移民管理局和浙江省出入境管理局的要求與部署，在轄區(qū)和實(shí)戰(zhàn)工作中推行“外管通”APP，其是以普通安卓手機(jī)為載體，以人臉識(shí)別、光學(xué)字符識(shí)別等技術(shù)為支撐的應(yīng)用程序，將外國(guó)人身份核查延伸至普通手機(jī)端，旨在推動(dòng)外管工作由“靜”向“動(dòng)”轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮動(dòng)態(tài)排查的警示作用，有效預(yù)防、減少“三非”外國(guó)人。將此APP的下載使用與系統(tǒng)權(quán)限開放至全警，使得傳統(tǒng)的移動(dòng)警務(wù)端不再拘泥于某一特定警種或形式，利用“外管通”APP的翻譯、信息核驗(yàn)等諸多功能，與外國(guó)人臨時(shí)住宿登記信息等環(huán)節(jié)相呼應(yīng)，以進(jìn)一步提升民警處置涉外案事件能力。

（四）大力發(fā)展電子政務(wù)，強(qiáng)化移民與出入境管理中事權(quán)的重要性

自2019年4月1日起，國(guó)家移民管理局政務(wù)服務(wù)平臺(tái)向內(nèi)地居民開放查詢本人出入境記錄和普通護(hù)照簽發(fā)記錄服務(wù)，可生成經(jīng)國(guó)家移民管理局電子簽名的電子文件，電子文件與蓋有公安機(jī)關(guān)出入境管理部門或出入境邊防檢查機(jī)關(guān)印章的同類紙質(zhì)文件具有相同效力。[11]此外，浙江省公安廳和國(guó)家公安部一所等指導(dǎo)開發(fā)的“掌上110”APP與寧波公安推出的“阿拉警察”APP都內(nèi)置了出入境服務(wù)模塊，對(duì)于電子政務(wù)進(jìn)行了有益探索并取得了良好效果。①同時(shí)，浙江省公安廳出入境管理局推出了“浙江省境外人員信息社會(huì)采集系統(tǒng)”，分為外網(wǎng)子系統(tǒng)（用于境外人員個(gè)人申報(bào)信息登記）、內(nèi)網(wǎng)子系統(tǒng)（申報(bào)數(shù)據(jù)的審核與查詢等）和自動(dòng)上報(bào)服務(wù)三個(gè)系統(tǒng)，當(dāng)境外人員到達(dá)企業(yè)、社區(qū)和村居時(shí)，由其本人或親屬朋友通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)訪問(wèn)web服務(wù)器、掃描護(hù)照等證件信息以及錄入信息等方式進(jìn)行登記，完成信息采集。

可將外國(guó)人臨時(shí)住宿登記信息標(biāo)準(zhǔn)化采集系統(tǒng)的APP向社會(huì)開放并開發(fā)建設(shè)多國(guó)語(yǔ)言功能，除旅館業(yè)外，也可用于外國(guó)人自主申報(bào)以及由房東和鄰居申報(bào)信息，借助APP自帶的GPS定位功能準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)住宿地點(diǎn)登記，在申報(bào)后形成與現(xiàn)行的紙質(zhì)版外國(guó)人臨時(shí)住宿登記效力與內(nèi)容相同的電子文件，此舉可有效提升外國(guó)人在旅館外住宿的登記率，以真正便利外國(guó)人的工作生活，深化公安機(jī)關(guān)的“放管服”改革。

2019年4月30日，國(guó)務(wù)院公布并實(shí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，旨在加快建設(shè)一體化在線平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全流程網(wǎng)上辦理，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，并依托一體化在線平臺(tái)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)線上線下深度融合。[12]因此，建議整合相關(guān)公安移民與出入境管理系統(tǒng)權(quán)限，在公安部和相關(guān)部門的支持下，將現(xiàn)有的出入境管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口相匹配，對(duì)于不同等級(jí)的操作人員分配不同的權(quán)限與可瀏覽范圍，在數(shù)據(jù)交互到公安內(nèi)網(wǎng)后，系統(tǒng)可在后臺(tái)自動(dòng)匹配對(duì)應(yīng)人員的入境前、入境時(shí)與入境后的相關(guān)數(shù)據(jù)，從而刻畫分析出對(duì)應(yīng)人員入出境全過(guò)程多環(huán)節(jié)的行為軌跡，并整合相關(guān)簽證系統(tǒng)，增加簽證到期前自動(dòng)提醒等功能;與基層派出所的外國(guó)人停居留住宿登記系統(tǒng)相融合，方便基層外管人員、社區(qū)管理人員等數(shù)據(jù)錄入與更新，打破多方數(shù)據(jù)錄入所形成的數(shù)據(jù)孤島，真正收到大數(shù)據(jù)應(yīng)用與分析實(shí)戰(zhàn)效果。

（五）加強(qiáng)外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理工作的宣傳，提升社會(huì)散居外國(guó)人自主申報(bào)臨時(shí)住宿登記率

我國(guó)《出入境管理法》第五條明確規(guī)定，國(guó)家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。但就目前而言，各相關(guān)管理部門之間的數(shù)據(jù)信息共享程度仍有待加強(qiáng)。因此，在外國(guó)人臨時(shí)住宿登記管理方面，需加大向有關(guān)政府管理部門與企事業(yè)單位和社會(huì)群眾的宣傳力度，爭(zhēng)取各方面的支持，尤其在電子政務(wù)的開通與施行方面，要讓社會(huì)明確了解新政策與新舉措的開放與便利，積極配合移民與出入境管理部門，增加貫徹與使用效能。還需對(duì)在華外國(guó)人進(jìn)行法律知識(shí)與政策的宣傳，使其明確臨時(shí)住宿登記的必要性與重要性，并通過(guò)外管協(xié)會(huì)、社區(qū)警務(wù)室、網(wǎng)絡(luò)等多元化渠道，確保社會(huì)群眾與在華外國(guó)人對(duì)政策便利措施的了解與熟悉。

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（責(zé)任編輯：劉 ?鵬）

Abstract：The registration management of temporary accommodation for foreigners is an important part of the management and service of foreigners by the immigration and entry-exit administrative organs of public security in China.At the present stage，the accuracy and timeliness of information input in the hotel industry need to be improved，the diversity of identity documents of foreigners in China and the frequent flow in China，as well as the impact of the rapid development of China's emerging shared accommodation industry，have become new problems to be faced in the informatization construction of temporary accommodation registration management for foreigners.Therefore，it can be explored from the aspects of changing management concepts，strengthening social cooperative governance，strengthening the development of e-government，and improving information technology means.

Key words：foreigners in China;temporary accommodation registration management;information construction