民事再審檢察建議的實證考量

范瑋娜　史永升

摘 要：民事再審檢察建議作為與抗訴并列的法定監督方式之一，有利于簡化再審啟動程序，提高訴訟效率，節約司法資源。但因現行立法對其適用情形、法律效力等問題明確度不夠，一定程度上影響了該制度的運行效果。通過對S省近年來工作數據樣本分析，民事再審檢察建議在實踐中存在的地區發展不平衡、對法檢協調依賴度過高、法院客觀采納率低等問題，從消除前置程序障礙、厘清適用范圍、完善流轉程序、建立回訪配套機制等立法司法層面提出相應對策，以期該制度在我國民事司法實踐的良好運行。

關鍵詞：再審檢察建議 實踐運行 價值分析 制度完善

民事再審檢察建議是檢察機關認為同級人民法院已生效的判決、裁定、調解書存在依法應當再審的情形時，以書面建議的方式建議人民法院對案件啟動再審程序的一種民事訴訟監督方式，旨在解決單一抗訴手段帶來的監督過于剛性、效率低下以及民事檢察工作“倒三角”問題。

一、民事再審檢察建議制度的歷史沿革

民事再審檢察建議作為檢察建議的一種，是檢察實踐的產物。我國最早的民事再審檢察建議應用于1990年四川涼山州的一起民事申訴案件。1996年“兩高”制定的《關于辦理民事、行政抗訴案件的若干規定》第一次明確檢察機關有針對民事案件提出建議的權力。2001年最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）出臺《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規則》，首次正式明確檢察機關可以采用檢察建議對人民法院的民事審判活動進行監督，第8章采用列舉方式規定檢察機關可以向人民法院提出再審檢察建議的有關情形。2002年9月最高人民法院（以下簡稱最高法）《全國審判監督工作座談會關于當前審判監督工作若干問題的紀要》第17條明確要求，人民檢察院對人民法院的審判工作提出檢察建議，如符合再審條件，可依職權啟動再審。

近年來，伴隨著《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》、最高人民檢察院《關于進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》（以下簡稱《若干意見》）《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》等文件的頒布實施，民事再審檢察建議在我國司法實踐中運用愈發廣泛，檢察建議取得較好監督效果的案例也越來越多。作為對實踐經驗的回應，2012年《民事訴訟法》將“檢察建議”正式確定為法定監督方式，第208條第2款規定了再審檢察建議的適用對象和條件。2013年11月18日最高檢頒布實施的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《民事訴訟監督規則》）第83條細化了檢察機關可以向同級人民法院發出再審檢察建議的11種情形。 2019年2月26日頒布的《人民檢察院檢察建議工作規定》沿襲《民事訴訟法》的規定，確認民事再審檢察建議作為監督方式的適用范圍，對于進一步加強和規范檢察建議工作，確保監督質量和效果提供了制度保障。

二、民事再審檢察建議價值的再認識

（一）確立有限“同級監督”

再審檢察建議改變了傳統意義的上級檢察機關監督下級法院裁判的監督模式。檢察機關通過向同級法院發出再審檢察建議，使抗訴案件被合理分流，一定程度上促使案件在三級檢察機關之間合理流動，也使民事檢察資源在檢察系統內部得以合理配置，有效緩解了民事申請監督案件擁集省、市兩級檢察機關的“倒三角”矛盾。

（二）簡化繁復監督程序

《民事訴訟法》保留“上級抗，上級審”的模式，而以“事實認定錯誤”為由抗訴的案件，實踐中上級法院一般指令下一級法院再審或直接發回原一審法院重審，絕大多數此類案件都經歷了一個“提請上級檢察機關抗訴——提出抗訴——裁定發回下級法院再審”的“倒U”字過程。兩級檢察機關重復對同一案件進行審查，造成司法資源的巨大浪費，在一定程度上也消磨了當事人和社會公眾對法律的信仰。再審檢察建議的適用不受抗訴審級的限制，大大簡化程序，縮短辦案周期，實現糾紛就地解決，使當事人從申請監督到啟動再審程序只需經歷“一級兩院一個環節”即告完成，既減輕當事人訴累，也提高了訴訟效率。

（三）柔性監督突顯多贏效果

民事抗訴的程序啟動具有強制性，無論法院認可與否，一旦發起必然引起再審程序的啟動，這雖有利于法院在程序方面的重視，但因抗訴的對抗性特征明顯，無形中加重了法院抵觸對抗心理，甚至造成不必要的司法摩擦。相對于抗訴監督方式的“強制性”，民事再審檢察建議協商性和非對抗性的制度優勢更具“柔性”，以建議的形式督促法院自行啟動糾錯機制，對錯誤民事裁判的依法糾正大有裨益。

三、民事再審檢察建議的司法實踐現狀

（一）S省民事再審檢察建議總體情況

2014年至2018年，S省市、縣兩級檢察機關共提出民事再審檢察建議474件，法院采納322件，采納率為67.9%。同期，市級檢察機關共提出抗訴215件，法院再審182件，再審改變率為84.7%。通過對兩種監督方式具體數據進行分析，S省民事再審檢察建議的適用存在以下特點。

1.民事再審檢察建議案件數高出同期抗訴案件數近55%。民事檢察監督方式逐漸由原來“抗訴為主、再審檢察建議為輔”向“抗訴與再審檢察建議并重”轉變。

2.民事再審檢察建議適用案件類型較為廣泛。S省市、縣兩級檢察機關民事再審檢察建議基本涵蓋所有常見民事司法糾紛案件，且主要針對基層法院一審生效判決案件提出。其中，合同類糾紛198件，勞動人事類糾紛72件，侵權類糾紛101件，公司、證券、保險、票據類糾紛35件，婚姻家庭繼承等類糾紛32件，其他類25件。

3.民事再審檢察建議適用范圍呈現不斷擴大化趨勢。以S省市、縣兩級檢察機關再審檢察建議案涉及的監督理由為例，幾乎全部涵蓋《民事訴訟法》第200條規定的13種再審情形。其中，涉及新證據類59件，認定事實缺乏證據證明類227件，適用法律錯誤類97件，其他合計98件。個別地方甚至基于審判程序違法、剝奪當事人起訴權以及損害案外人合法利益等不屬于法定再審事由的理由提出，在針對民事調解書發出的再審檢察建議中也存在類似超出法律規定的現象。

4.民事再審檢察建議制發數量呈現出區域發展不平衡態勢。一方面，民事再審檢察建議制發數量各地差異較大。制發數量前三位為：CZ市104件、LL市99件、TY市65件;后三位為：JC市17件、DT市14件、SZ市3件。另一方面，法院對再審檢察建議的采納情況各地差異明顯。采納率前三位為：SZ市100%、CZ市90.4%、LL市74.4%;后三位為：XZ市50%、LF市36.8%、DT市35.7%。

（二）民事再審檢察建議運行效果的分析與反思

1.適用情形不明確，與抗訴關系未厘清。《民事訴訟法》雖將檢察建議確定為法定監督方式，但對其適用范圍與抗訴如何區分卻未予明確。該法第200條及第208條第2款規定，對于符合再審條件的民事案件，地方各級檢察機關可自主選擇再審檢察建議或者提請抗訴方式進行監督。為便于實踐操作，《民事訴訟監督規則》第83條對再審檢察建議適用情形進行了列舉式規定，明確排除“原判決、裁定適用法律確有錯誤的”“審判人員審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的”兩種情形，但該條款對再審檢察建議適用范圍的界定以及“可以”提出再審檢察建議的表述，并未從根本上區分檢察建議和抗訴的適用條件與界限。

2.缺乏明確反饋機制，對法檢協調依賴度過高。立法對民事再審檢察建議適用條件規定模糊，客觀上造成司法適用不明確，不同時間、地域及承辦人之間適用標準不一，導致監督實效差別巨大。很多法院在辦理再審檢察建議案件時隨意性很大，能否得到采納往往取決于當地法檢兩家關系的“和諧程度”。種種“法外因素”的存在造成再審檢察建議的實踐效果因時因地差異明顯，也導致采納率呈現地區差別較大的狀況。

3.前置程序負面影響大，法檢理解有分歧。再審檢察建議和抗訴的適用條件為法院再審處理前置，監督對象大部分為被駁回再審申請的生效裁判。實踐中，檢察機關受理審查后提出再審檢察建議，等于要求原審法院在程序上否定上級法院已作出的結論，鑒于現行制度下上下級法院之間的業務指導和行政管理關系，原審法院從根本上抵觸再審檢察建議。這也是目前再審檢察建議運行效果不佳的最主要原因。

4.缺乏具體適用流程，運作程序尚不嚴謹。《民事訴訟法》規定檢察機關有權提出再審檢察建議，但對于啟動再審的具體程序卻未作規定。相關法律和司法解釋也未就再審檢察建議的適用程序作出具體規定。實踐中對于法院接收部門以及檢察機關是否派員參與啟動再審程序等事項，各地做法不盡統一。而法院對依再審檢察建議啟動再審程序的案件，通常依照《民事訴訟法》第198條依職權啟動，再審檢察建議啟動作用難以凸顯。

四、民事再審檢察建議的制度完善

（一）民事再審檢察建議制度的立法完善

1.消除前置程序的制度性障礙。法律規定當事人申請再審檢察建議需以向法院申請再審為前置程序，以法院駁回再審申請為前置性條件，這存在以下弊端：一是從程序層面看，前置程序的規定導致當事人向法院申請再審的訴訟權利淪為義務，加重當事人訴累，錯誤裁判進入執行程序而檢察機關不能介入監督，不利于及時糾正錯誤和當事人權益保護。二是從司法效率看，大量申請再審案件涌入中、高級法院，加重法院負擔，法檢先后各審查一遍，浪費司法資源，實踐中上級院駁回再審申請的裁定多數欠缺說理，于釋法息訴無益。三是從法的邏輯看，即使錯誤生效裁判經過檢察監督最終得以糾正，但之前上級法院在程序上駁回再審申請的裁定與新的判決并存，形成邏輯上的障礙。實踐中，就有當事人向檢察機關申請監督法院駁回再審申請裁定的現象。

2.厘清民事再審檢察建議適用范圍。《民事訴訟監督規則》對《民事訴訟法》第200條規定的檢察機關可以對同級法院提出檢察建議或抗訴的13種情形進行了區分，規定發現同級法院生效裁判適用法律確有錯誤的，或審判人員審理該案時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的應當直接提請上級檢察機關抗訴，對于其余11種情形，則一般可以直接向同級法院提出再審檢察建議。但《民事訴訟監督規則》同時做出了例外性規定，如果該裁判是同級法院再審后作出的，或經同級法院審委會討論作出的，或有其他不適宜由同級法院再審糾正情形的，則應當提請上級檢察機關抗訴。可見，該規則只是明確規定必須提請抗訴的幾種情形，對于其他情形，則是既可以提請上級院抗訴，也可以向同級法院提出再審檢察建議，并未完全對抗訴和再審檢察建議的適用范圍進行區分。要實現監督方式的合理化，需要明確界定民事再審檢察建議與抗訴在適用范圍上的區別與聯系，進而劃定民事再審檢察建議的適用范圍。從《民事訴訟法》對監督案件的規定來看可以分為兩類，即裁判類案件和調解類案件。其中，裁判類案件又可以具體分為法律適用錯誤類、事實認定錯誤類、程序違法類以及審判人員違法類。對于事實認定錯誤類案件的抗訴，《民事訴訟法》第211條規定“可以交下一級人民法院再審”。從該規定不難看出“事實認定錯誤”案件其實可以先行適用民事再審檢察建議監督，如法院不采納，檢察機關可以跟進提請上級院抗訴。鑒于此，筆者認為，在發現同級人民法院已經發生法律效力的民事判決、裁定有《民事訴訟監督規則》第83條情形之一的，應當直接向同級人民法院提出再審檢察建議進行監督，取消在適用再審檢察建議還是提請抗訴方式上的選擇權。這樣可以充分發揮檢察建議的作用，節約司法資源、降低成本、簡化辦案環節以及提高辦案效率。同時，對于法律適用錯誤類、程序違法類和審判人員違法類等監督案件，則賦予辦案單位監督方式的選擇權，可以制發再審檢察建議監督或者提請上一級檢察機關向同級法院提出抗訴。而對調解書的監督，特別是調解違反法律規定或自愿原則的情形，目前檢察機關將其歸類為審判程序中審判人員違法行為監督范圍，實踐中對于確有錯誤調解書監督效果不佳。筆者認為，對于存在“兩違”情形的調解書：一方面，可以賦予當事人向檢察機關申請再審檢察建議的權利予以糾正;另一方面，檢察機關也可以依職權發現徑行監督，實踐中這對于防范和打擊虛假訴訟效果明顯。

（二）民事再審檢察建議工作的司法完善

1.提高民事再審檢察建議質量。民事再審檢察建議法院采納率的大幅波動，固然與法檢兩家的認識理解有關，但也與各地再審檢察建議制發程序的混亂和制發質量的參差不齊有密切關系。從實體而言，為規范再審檢察建議的運行，在嚴格執行《民事訴訟監督規則》的基礎上，應進一步完善和增強再審檢察建議書的說理性，對聚焦的事實、證據進行中立評價，對爭議的焦點問題和原審中存在的錯誤之處依法規范進行論證，具體可以包括：本案什么錯誤（抗點）——錯在哪里（理由）——為什么錯（說理結合）——應予再審（適用法律）。從程序方面，要嚴格遵守檢察建議的制發審核程序;要嚴格遵守備案程序，其意義不僅在于上級檢察機關對于下級院發出的不當民事再審檢察建議的審查和指令撤回，更有利于上級機關對下級院再審檢察建議制發、運行情況進行定期統計、分析，有效指導實踐工作，從整體上提高再審檢察建議的質效。

2.規范民事再審檢察建議流轉和審查程序。實踐中民事再審檢察建議的流轉和審查程序不規范、不嚴謹現象嚴重，單是各地法院接收、審查再審檢察建議的部門就不盡一致。筆者認為，由立案庭受理民事再審檢察建議比較合理。民事再審檢察建議雖不具有直接啟動再審程序的效力，但在啟動法院立案審查程序方面有直接效力，不存在不予受理的問題。對于案件的審查部門，應由審判監督庭負責。啟動案件復查程序后，組成合議庭，對原審裁判或生效調解是否符合再審條件進行實質審查，提出初步意見，交由院長審核后提交審判委員會討論。對符合再審條件的，應當通知案件的雙方當事人，并在再審判決書或裁定書中說明檢察建議采納情況。案件辦結之后要將再審檢察建議附入卷宗，以便備案審查。法院開庭再審的民事案件，應當通知檢察機關派員出席法庭。再審終結后，法院應當將再審判決書、裁定書副本送達檢察機關。對于未采納再審檢察建議的，應當說明理由并將結果及時反饋給檢察機關。

3.建立民事再審檢察建議回訪機制。及時跟蹤掌握法院處理情況，建立和健全民事再審檢察建議的跟蹤回訪程序是十分重要和必要的。跟蹤回訪程序能有效反映民事再審檢察建議的具體落實情況，對落實中出現的問題及時進行處理和解決。民事再審檢察建議發出后，檢察機關應當適時同法院聯系，及時了解和掌握法院對再審檢察建議的采納和落實情況，并對發出的民事再審檢察建議定期進行回訪，對同級法院在規定期限內不予反饋或不予采納的再審檢察建議，檢察機關認為法院的裁判確有錯誤的，應當及時啟動跟進監督程序。對于法院未采納再審檢察建議錯誤或逾期未處理的情形，除跟進監督提請上級院抗訴外，還可以根據對審判人員違法調查的事實，通過追究違紀罪責以外的手段開展監督，如通知糾正違法、建議更換辦案人或者建議法官懲戒委員會予以追責。