從“其他綠地”到“區域綠地”：城市非建設用地下的綠地規劃轉型與優化

木皓可

張云路*

馬 嘉

吳 雪

李 雄

隨著國家綠色發展理念和生態文明建設戰略的提出，城市非建設用地下的綠地空間對于城鄉整體生態環境的保護功能日益受到重視。中國的城鎮化進程不斷加快，規劃重點已經從城市內部轉向了城鄉統籌發展，城市綠地規劃也開始轉向更為廣域的生態空間構建和生態游憩資源綜合利用。另一方面，人們的生態福祉需求日益增長，城市非建設用地下的綠地空間開始承擔更多的游憩功能，進一步促使了《城市綠地分類標準》中“其他綠地”向“區域綠地”的轉變。

城市綠地與城鄉一體化發展需求的課題，自上版分類標準頒布后就已被反復提及，劉頌[1]從城鄉統籌視角提出舊版標準對于建成區外圍的城郊綠地重視不足，造成了城鄉生態的對立問題；從城市綠地系統布局結構模式的角度，張浪[2]提出城市綠地系統結構將向網絡化、多元化、立體化、城鄉一體化、區域化及空間均布化發展的六大趨勢；從新版分類標準的編制角度，徐波[3]提出綠地分類標準必須建立廣義的“綠地”概念、必須具備城鄉一體化的意識等基本理念。本文在以往研究成果的基礎上，關注城鄉一體化背景下區域綠地系統規劃的轉型問題，以承德市城市綠地系統規劃作為具體案例，闡述基于新版分類標準在規劃思路、空間布局、實施保障等方面的轉型措施和實踐經驗，希望能為新時代我國城市綠色空間的拓展與優化提供一定的參考。

1 新版城市綠地分類標準對“區域綠地”的設立

1.1 從其他綠地到區域綠地的演變歷程

上一版《城市綠地分類標準》(CJJ/T 85—2002)原則上是針對城市建設用地內部的綠地提出的標準。城市建設用地以外的綠地類型被定義為“其他綠地”，是指對城市生態環境質量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護有直接影響的綠地。但由于其他綠地一般位于城區外圍或城市建設用地之外，大多不受園林管理部門管轄，規模指標不參與城市綠地率或城市綠化覆蓋率的計算，長期以來未能受到充分重視，也不能滿足指導城鄉統籌規劃的需求。因此，2018年6月1日起實施的《城市綠地分類標準》(CJJ/T 85—2017)正式提出了“區域綠地”的概念，并將其納入城鄉綠地率計算。

1.2 區域綠地的概念與定位

新版分類標準中把位于城市非建設用地中具有游憩康體休閑、城鄉生態格局保護、安全防護隔離、園林苗木生產等功能的綠地稱為區域綠地，按照其主體功能劃分為風景游憩綠地、生態保育綠地、區域設施防護綠地和生產綠地4個中類。并指出凡列入“區域綠地”的綠地不參與城市建設用地匯總和城市建設用地的綠地指標統計。但在規劃過程中，區域綠地需要銜接國土空間規劃和城鄉綠地規劃的建設實踐，以促進城鄉生態空間資源的統一管理。

2 從“其他綠地”到“區域綠地”的轉變特征與內涵

2.1 空間范疇——從城市內部到城鄉統籌

從其他綠地到區域綠地，關注范疇從城市向城鄉的轉變是其中一大顯著特征。過去其他綠地的“其他”性體現在空間和性質上，其他綠地位于城市內部之外的邊緣化地區，作為非建設用地不參與城市用地指標平衡和園林綠化評價指標計算。而在新版綠地分類標準中，雖然區域綠地仍是非建設用地，但更加強調建設用地內外綠地資源的統籌協調，突出對城市(城鎮)非建設用地生態空間的保護與控制。

2.2 角色定位——從外圍邊界到綠色基礎設施

從綠地的角色定位來看，其他綠地多以城市綠色邊緣空間的角色存在。而區域綠地的角色定位則強調與城市建設用地內的綠色空間同等重要，共同構成城鄉人居環境的綠色基底和城鄉統籌發展的綠色基礎設施。并且在如何通過區域綠地改善城鄉生態環境、約束城市用地無序擴張、推動城鄉人居環境發展、促進城市與自然區域連通，以及有效整合城市生態資源等問題上對綠地系統規劃和建設提出了更高的要求。

2.3 要素類型——從單一綠色空間到山水林田湖統籌

在舊版分類標準中，其他綠地的定位較為模糊，以城市非建設用地單一的游憩型綠色空間為主，較為含糊地將風景名勝區、郊野公園和森林公園等類型劃入。新版分類標準中定義區域綠地則強調了對于城鄉區域內山水林田湖草生命綜合體的整合，包含風景游憩、生態保育、防護隔離和生產培育等綠色空間類型，進一步明確了區域綠地不屬于獨立的用地類型，而是通過統籌綠色資源來體現非建設用地下土地利用類型的多樣性。

2.4 功能內容——從城郊休閑綠地到綠色功能綜合體

從功能類型上來看，區域綠地的提出是對城市非建設用地下綠地傳統城郊游憩功能的綜合提升和豐富。隨著我國居民生活水平的不斷提高，居民對生活工作的綠色環境和游憩空間的需求也越來越大[4]，對于綠色空間的使用方式已經從日常步行尺度轉變為周末、節假日的車行尺度。區域綠地功能的多樣化有效補充了城區綠地功能的不足，進一步完善了城鄉綠地體系，以呼應新形勢下居民對于綠色空間新的游賞方式需求。

2.5 服務對象——從城區居民到城鄉居民

從服務對象上看，其他綠地以城區居民為重點服務對象。但區域綠地的設立，一方面作為城市內部綠地需求的拓展和補充，另一方面，通過城鄉一體化背景下的綠色服務空間整合，與公園綠地一同作為城市和鄉村居民共享的綠色產品。所以區域綠地的服務對象不僅局限于城區居民，也同樣為鄉村居民營造了生產生活的綠色環境，體現了新時代城鄉綠地規劃建設以人民為中心，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需求的重大轉變。

3 “區域綠地”視角下城市非建設用地下的綠地規劃轉型思路

3.1 重視空間統籌與系統組織

城市非建設用地的綠地規劃往往涉及國土、城市規劃、農林、園林、文物、環保和水務等多個管理部門編制的相關規劃[5]。相比城市建設用地內的綠地，非建設用地下綠地空間在組成要素、功能特征和用地權屬等方面都更為復雜，對于規劃綜合協調性的要求也更為迫切[6]。因此，區域綠地規劃需要立足于城市非建設用地下的廣域生態視角，與上位規劃和其他專項規劃統籌銜接，響應國土空間“多規合一”的宏觀要求，將城市建設用地外的綠地規劃管控融入城市各項發展建設之中，以實現城鄉生態空間的統籌優化和系統組織。

3.2 強調區域綠地的綜合效益彰顯

新的城市綠地分類標準按照游憩、生態、防護、園林生產等不同方面的主要功能，將區域綠地劃分為4種類型。在規劃過程中，需要從大尺度層面通過統籌城鄉生態游憩資源、優化綠色空間和功能布局來實現建設用地內外的綠地空間及功能互補，健全城鄉生態安全格局。也需要合理保護和利用建成區外綠地的資源優勢，挖掘提煉不同類型區域綠地的本質特色。同時，增強各類區域綠地的參與性、體驗性和科普性，以滿足市民對綠色空間的多元需求，最終實現區域綠地的生態、景觀、經濟等多重效益的綜合彰顯。

3.3 結合定性研究與定量分析的科學方法

由于立地和自然條件的特殊性，非建設用地下的綠地系統規劃往往涉及風景園林學、城鄉規劃學、生態學、林學和地理學等多學科理論方法的交叉融合[7]。系統、全面、準確、科學的資料收集和現狀分析已經成為綠地系統規劃的基礎，科學客觀地評價綠地的優勢與限制因素也是規劃的重要內容之一。因此，需要在傳統定性分析的基礎上，運用3S技術進行地理、地質、生態、植被、水文和文化資源等方面的定量分析，科學客觀地評價綠地的優勢與限制因素，為非建設用地下的綠地系統規劃提供科學支撐。同時將區域綠地作為廣域生態安全格局和生態網絡體系的一部分進行整體思考和定位，提升規劃內容的前瞻性和科學性。

3.4 重視規劃方案與實施引導

以往由于林業、園林、國土、環保和水利等職能部門對其他綠地的多頭管理，導致管理體系分割、管理層次復雜、管轄區域重疊等問題出現，因此，今后在區域綠地規劃過程中更需要重視規劃方案的操作性和引導性內容，針對不同類型的綠色空間提出具體有效的、可操作性強的實施對策，使規劃方案本身與未來規劃的實施充分協調[8]。此外，通過生態控制線的劃定，明確建成區范圍外區域綠地的選址范圍和保護邊界，劃定市縣及城鄉范圍內統一標準的區域綠地空間紅線[9]，并與城鎮開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田保護線等“三區三線”的劃定相銜接[10]，推動“全域生態空間”統籌管控，以確保建設邊界清晰、定位精準、規劃到位的區域綠地系統在達到優化城鄉綠地空間布局的同時，有助于提高政府對區域綠地的管控水平和管理能力。

4 “區域綠地”轉型思路下的案例選取與需求分析

新標準頒布后，筆者所在研究團隊依據新的分類標準，進行了河北省承德市城市綠地系統規劃的編制工作。基于區域綠地的內涵特征和轉型思路，本研究根據《承德市城市總體規劃(2016—2030年)》以承德市中心城區范圍內的非建設用地空間為主要研究范圍，開展了區域綠地的實證研究和規劃實踐(圖1)。

4.1 滿足山地城市的綠色空間需求

承德作為我國北方典型的山地城市，適宜開發利用的平地較少，建設用地資源緊張。隨著承德城市建設規模的擴張和市民對于綠色空間需求的增長，城市建設用地內部的綠地已經無法滿足市民的日常游憩需求。因此，城市非建設用地空間正面臨強烈的開發建設需求，而淺山區作為市內重要的綠色空間，必將受到開發建設的巨大影響。在此背景下，如何在切實協調城鎮化和生態環境的前提下，滿足市民對于周邊自然資源的綠色需求，是承德城市非建設用地區域綠地規劃所面臨的重要課題。

圖1 承德市中心城區綠地系統總體規劃

4.2 滿足空間統籌與綜合效益需求

承德城市建設用地沿山谷向淺山區延伸發展，中心城區范圍內的山地是城鄉接合部，人口壓力巨大，同時也是城市與自然的過渡地帶，是山地生態系統的前沿陣地。所以規劃中既要關注城鎮周邊和外圍生態環境的保護控制，也要保障城鄉居民綠色生產、休閑游憩等方面的重要作用。因此在規劃過程中，需要尊重城市周邊綠地的生態、景觀、游憩和經濟等方面的特點和發展需求，形成多樣化、多層級、多方向的生態空間發展體系。

4.3 滿足科學規劃與控制引導需求

承德市境內山脈縱橫，環繞市區的山巒屬丹霞地貌，形成獨特的罄錘峰、羅漢山、雙塔山等特色山體景觀。同時，承德文化底蘊深厚，除避暑山莊外八廟外，周邊山地還分布著古御道和紅色文化空間等。根據承德市園林管理局提供的資料，承德市目前已在中心城區周圍建成山地和郊野公園共計22處，但是大多數山地公園沒有經過系統規劃，存在邊界不清、功能不明確、空間權屬重疊等問題。因此在規劃過程中，需要科學客觀地進行現狀資源評估，明確區域綠地的邊界并劃定生態控制線，對規劃的管控和實施提供具體指導。

5 “區域綠地”視角下城市非建設用地下的綠地規劃優化——以承德為例

5.1 規劃目標：整體視角，重視城市建設用地內外的綠地空間規劃協同

區域綠地規劃是一個廣域空間的發展規劃[11]，筆者所在的研究團隊重視城市建設用地內外的綠地空間規劃協同，將中心城區非建設用地的生態大環境納入承德城鄉綠地系統進行統一考慮，規劃了“一環、一心、兩脈、多廊、多園”的綠色空間發展結構。

規劃突破中心城區城市建設用地的空間限定，從格局上強調非建設用地的外圍山水空間對于整體綠地空間結構和綠色基底的塑造，并通過灤河、武烈河、廣仁大街等綠道綠廊相互串聯使城市周邊的廣域自然與城市融為一體(圖2)。規劃充分發揮城市非建設用地中綠地在優化城鄉綠地系統布局上的作用，基于區域的視角形成“山水皆綠地、城鄉共園林”的城鄉人居生態環境發展目標，最終形成人與自然和諧共生的城鄉空間環境，從而最大限度地發揮“區域綠地”的綜合效益，促進承德作為典型山地城市的可持續發展。

5.2 規劃內容：提出區域綠地科學規劃體系和空間政策

傳統的綠地系統規劃內容以城市建設用地內的綠地為核心，對于城市非建設用地中的綠地偏重于概念性引導和規劃意向的指引[7]，導致非建設用地綠地的規劃難以有針對性地指導實際建設和管理。研究團隊在進行承德市區域綠地規劃時，提出規劃前期條件分析、規劃布局及專項研究，以及實施引導和空間政策3個相互協調且任務清晰的規劃內容體系(圖3)。

規劃前期條件分析層面，建立區域綠地現狀資源庫，結合非建設用地綠地資源條件和市民使用狀況評估，提出區域綠地的發展目標定位和編制框架。在規劃布局及專項研究層面，基于綠地空間的適宜性評價劃定區域綠地的控制范圍、管理紅線和管控單元，為生態保護和合理利用規劃提供支撐，架構良好的城鄉綠地網絡結構。同時，細化生態保護、游憩利用、景觀塑造、宣教展示和基礎設施建設等區域綠地專項內容，并對接相關領域的規劃建設方案。最后在實施引導和空間政策上，為了在敏感脆弱的城市外圍資源空間中實現保護與開發之間的平衡[12]，提出實施項目庫和分期建設時序，并針對不同功能類型的區域綠地制定建設導則和空間政策，為相關部門提供操作性強的方案和政策支撐。

5.3 規劃技術：多學科支撐，提升區域綠地規劃的科學性

考慮到承德市山地占全市面積的89.5%，山地是承德區域綠地的主要內容，研究團隊重點針對承德區域綠地山地資源評價和山地公園空間規劃等方面進行了充分研究和實踐[13]。在規劃前期階段，基于地理信息系統收集整理相關數據，對承德中心城區內山地的海拔、坡度、起伏度、可視性、水文、植被覆蓋指數(NDVI)、自然文化遺產、丹霞地貌、規劃用地和人口分布等條件進行了定量的可視化分析(圖4)，建立山地公園數據庫。

圖2 承德市城鄉綠地系統發展結構

圖3 承德市區域綠地系統規劃框架

圖4 承德市中心城區山地條件分析(4-1 高程；4-2 坡度；4-3 起伏度)

圖5 承德市山地公園適應性評價(5-1 自然郊野型；5-2 體育運動型；5-3 文化體驗型)

在山地公園規劃布局階段，著重對現有山地公園及具有公園建設潛力的區域展開實地調研。基于AHP層次分析法遴選每類山地公園的相關指標因子，通過比較矩陣確定權重。在GIS中對相關指標進行標準化處理，采用加權指數算法得出山地公園適宜性綜合評價分值(圖5)，將綜合分值進行分級從而得到建設的適宜性評價，通過協調相關規劃和土地權屬得出最終的承德山地公園布局方案。最后基于景觀生態學“基質-廊道-生態節點”理論評估重要山地生態基質的脆弱性和生態價值，確定亟須保護的未開發土地、流域和線性廊道以及廢棄采礦土地等空間要素。選擇最適宜的空間連接方式，經過多次比選和優化，最終確定生態結構方案，為區域的生態空間規劃提供指引。

5.4 規劃評價：精準評價，完善區域綠地規劃評價指標

傳統綠地系統規劃中對于非建設用地的綠地并沒有明確的評價指標體系，如果仿照傳統的城市建設用地內的綠地評價方法，僅僅通過綠地的“量”進行評估，不利于區域綠地綠色綜合效益的評估，偏離了提升“質”的綠地規劃建設工作重點[14]。

在承德區域綠地規劃評價中，研究團隊希望構建包含資源保護、生態修復、綠色游憩、景觀價值等多功能的綜合評價體系(圖6)，從綠量和綠地品質綜合反應區域綠地總體發展水平。在生態性方面，提出城鄉綠地率、森林覆蓋率、廢棄地修復再利用率和綜合物種指數等指標，強調自然本底資源的保護與保育。在景觀性方面，通過綠地景觀破碎度、景觀聚集度、物種豐富度指數等指標，從綠地格局入手增加對非建設用地生態本底條件和生態質量的評估。游憩性方面，提出區域游憩綠地人均面積、人均區域綠道長度等指標，直觀地反映區域綠地的發展和共享水準。在評價程序中，積極調動學術機構、社會團體、政府部門和公民代表共同參與，充分協調多方利益主體，最終建立科學的評價與反饋機制。

6 總結與討論

圖6 區域綠地規劃評價指標優化示意

一直以來，城市建設用地內的綠地都是城市綠地規劃建設的重點，在城市綠地系統規劃和環境營造中占據著重要位置，而城市非建設用地的空間卻未能得到充分重視。新版城市綠地分類標準中“區域綠地”的提出，轉變了傳統“其他綠地”的非重要性定位，將城市建設用地內外綠地作為一個協調互動的完整體系進行認識。

區域綠地將城市園林空間延伸到了建設用地外圍的自然空間，從休閑擴大到了生態、景觀、游憩等多樣化的綠色功能構建。區域綠地設立的意義不僅在于綠地空間的擴大，而是提出一種區域尺度的綜合性綠色基礎設施建設方向，最終達到優化城鄉人居環境的目的。本文從規劃理念和體系優化等角度提出了區域綠地的相關研究，希望未來能夠從以下幾個方面進行研究深化。

1)區域綠地規劃研究應該順應多學科融合的趨勢，從單一學科向多學科發展，借助多學科發展理論提出針對區域綠地規劃定量和定性相結合的研究方法論。

2)推進區域綠地類型的標準化和特殊化研究。在住房和城鄉建設部城市綠地分類國家標準的基礎上，在各城市或地區是否有可能針對場地資源特征和地域特色，制定更加貼合各城市實際的區域綠地分類標準？

3)深化區域綠地規劃建設的績效評估研究，推動制定更加科學的績效指標，這將更加有利于區域綠地規劃和管理質量的提升。