論行政協議第三人的權利

李媛媛

摘 要：行政協議第三人權利研究，是當前行政協議領域的立法空白，盡管行政協議第三人的權利保障有部分法律依據，但是《行政訴訟法》及新司法解釋未就其的權利范圍、適用條件和救濟途徑方面作出具體規定，實踐中往往成為第三人的請求權難以認定、行政協議當事人規避責任的理由，行政協議第三人的權利保障舉步維艱。行政協議第三人應當具備何種權利，其權利行使的范圍和邊界在何處，這些都是亟待解答的問題，也是行政法理論和實踐的需要。本文試圖從行政協議第三人權源出發，考察當前我國行政協議第三人權利保障的現狀，結合相關的理論和必要性分析，對行政協議第三人保障機制進行路徑探索，通過完善行政協議第三人權利保障機制，填補行政協議的制度空白。

關鍵詞：行政協議;行政協議第三人;權利保障;第三人請求權

中圖分類號：D925.3??? 文獻標識碼：A??? 文章編號：2095-4379-（2019）23-0017-03

一、問題的提出

隨著政府的公共管理形式日益豐富，行政機關與公民之間的傳統雙邊關系逐漸被多邊關系所取代，行政協議作為管理現代行政事務的法律手段之一，①正是為了適應這種變化應運而生。當前行政協議體系尚不成熟，我國行政訴訟司法審査只針對行政協議雙方當事人初步設計了基本適用規則，并未將行政協議以外的第三人考慮其中。行政協議第三人相關制度是當下行政協議領域的立法空白，對行政協議第三人的定位與重視是行政協議領域必須面對的問題。《行政訴訟法》第25條初步為有利害關系的行政協議第三人打開了提起訴訟的大門;但是新《行政訴訟法》及新司法解釋未就第三人救濟途徑方面作出明確的規定，加之行政協議具有特殊性與復雜性，立法的留白給行政協議之于第三人救濟渠道設下了障礙。

行政協議是基于合同雙方而設定的具有行政高權職能和合同相對性的合同，必然約束合同雙方當事人，但是實踐中往往出現涉及第三人利益的情況：比如房屋征收補償協議涉及承租人的利益、政府購買公共服務涉及社會公眾（服務對象）的權益還有公平競爭權人的公平競爭權……作為合同關系之外第三人，與行政機關的相對關系可能是微乎其微的，但是我們無法忽視行政協議法律關系之三方架構必然涉及不同權利主體，比如房屋征收補償協議方案涉及的不同補償權人，政府購買公共服務合同中提供服務的私人部門和服務對象等等。行政協議第三人可以基于與行政協議相對人的民事法律關系采取民事訴訟等救濟手段，但是實踐中行政協議第三人的自我救濟舉步維艱。行政協議之外的第三人日益受到學界關注，盡管學界對于行政協議的性質和司法適用尚有爭議，但是給予行政協議第三人原告資格已經成為當前的立法趨勢。那么行政協議第三人應當具備何種權利，又如何構建行政協議第三人保護制度？這些問題正是本文問題意識的緣起。

二、行政協議第三人權利定位

行政協議兼具行政和民事合同行為的特點，是一種雙方行政行為，不再是傳統的單方行政活動。基于行政協議的民事性，行政協議第三人成為行政協議（合同）法律關系當事人之外的一方，又由于行政協議具有行政性使其獨立于民事第三人之外。一方面，行政協議是行政機關實現行政管理目標的手段，另一方面行政協議又體現了意思自治和契約自由精神。行政協議第三人具有以下幾個特點：

首先，行政協議第三人不是合同當事人。行政合同的當事人包括行政主體和協議相對人，作為合同法律關系之外的第三人，與行政機關的相對關系可能是微乎其微的，但是行政協議法律關系是三方甚至多方架構的，必然涉及不同權利主體。因此行政協議第三人雖非協議當事人，但其所代表的權益無法被忽視。

第二，行政協議第三人是行政協議法律關系的一部分，因此必須接受行政訴訟法的規范和調整。我國行政訴訟司法審査并未將行政協議以外的第三人考慮其中，只針對行政協議雙方當事人初步設計了基本適用規則。盡管當前學界對于行政協議的性質和司法適用尚有爭議，但是給予行政協議第三人原告資格已經成為當前的立法趨勢。行政協議第三人的權利和義務受行政訴訟法的調整，當其尋求司法救濟時，除了傳統民事訴訟途徑，還可能會因為具備行政訴訟原告資格而提起行政訴訟，也可能會以行政合同訴訟第三人身份參與其中。

第三，行政協議第三人代表的法益是不確定的，其代表的利益可與公共利益重合，代表受行政協議影響的不確定的公眾主體。②行政協議第三人所代表的利益常常以個體的形態出現，比如公用征收合同、農村土地征用合同等行政協議中，行政協議第三人往往涉及個人利益問題;但在政府購買公共服務合同中，服務的對象是社會群體，其所代表的利益是社會公益。行政協議的類型決定了行政協議第三人背后的法益，因此不同的行政協議類型其第三人代表的法益是不確定的。

三、行政協議第三人權利保障現狀

（一）行政協議第三人權利的法律依據

1.憲法法律依據

《憲法》第41條是公民監督權和獲得賠償權的法律依據。根據這條規定，在符合法定條件下公民有提出申訴、控告或者檢舉的權利，也有依照法律規定取得賠償的權利。因此，行政協議第三人作為權利主體，在符合法定條件下享有上述權利。

2.行政法上行政協議第三人權利的法律依據

行政法上行政協議第三人權利的相關規定，散見于《行政訴訟法》及其司法解釋、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《招標投標法》、《政府采購法》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等，包括程序性權利和救濟權利兩個方面的規定。

程序性權利方面，包括《招標投標法》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等在內，也只賦予了相關人投訴、反映情況的權利。根據現行《國有土地上房屋征收與補償條例》，被征收房屋的承租人是無法參與到征收補償的聽證以及評估等過程中與征收人進行協商的，無疑排除了承租人的參與權。③但是僅以投訴或者反映情況的方式并不能有效監督政府的行為，往往不能徹底解決爭議，也不能有效維護行政合同第三人的合法權益。

行政協議第三人的行政救濟權利主要依據是《行政訴訟法》第25條的規定。這條規定為有利害關系的行政協議第三人提起訴訟提供了法律依據;《行政訴訟法》第12條給予了潛在相對人對行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的行為提起行政訴訟的資格，以及對補償決定不服的第三人參與訴訟的可能性。但是新《行政訴訟法》及新司法解釋未就第三人救濟的適用條件和救濟途徑方面作出具體規定。

（二）行政協議第三人權利保障存在的問題

1.第三人保護缺乏明確的行政法律依據

2015年新《行政訴訟法》開始實施，在對承租人權利救濟方面有了很多的進步：作為利害關系人的承租人，在對征收補償決定不服時具有提起行政訴訟的原告資格，也可在被征收人提起行政訴訟時作為第三人參加到行政訴訟當中。但通過裁判文書網搜索“房屋征收補償協議糾紛”，筆者發現2017年和2018年的案件數量之和是前三年的三倍之多，案件數量居高不下。由此可見現階段，房屋征收補償合同第三人無論是在合同締結過程中參與還是合同締結之后就補償協議直接提起訴訟都存在一定困難。一方面，根據現行《國有土地上房屋征收與補償條例》，相關承租人是無法參與到征收補償的聽證以及評估等過程中與征收人進行協商的;另一方面，承租人在向出租人主張房屋征收損失補償時也是舉步維艱，由于法律缺位，司法實踐中對于承租人的適當補償也缺乏具體的操作標準。

2.第三人權利范圍不明確成為行政協議當事人規避責任的理由

行政協議第三人基于何種地位及其權利范圍往往是不明確，成為行政協議當事人規避責任的理由，使得行政協議之外的第三人難以及時了解征收補償情況并參與同自己合法權益相關的環節。在《龍巖市美多家俱有限公司訴龍巖市新羅區住房和城鄉建設局征收補償》一案中，行政機關以不清楚多美家俱與合作社之間的租賃關系為由，根據規定只與房屋產權人簽訂補償協議，涉及的補償項目并不全面，而接受協議補償的合作社收受了征收補償的所有權益。多美家俱模糊不清的地位和權利邊界，使得其在面對承租權受到公權力阻斷的過程中增加了權益受侵犯和訴訟的風險。行政協議的功能是為了豐富行政機關的行政手段，增進行政相對方的合作與信任，擴大解決問題的彈性余地，如果法律、法規沒有作出相反規定，行政機關原則上有權以協議方式活動，但卻不能通過協議方式擴大法定的活動空間，使之成為規避依法行政的特殊領地，更不能借此減損行政管理相對人的合法權益與救濟權利。

3.民事與行政合因下第三人請求權難以認定

在房屋征收補償協議這類行政協議糾紛中，承租人所具備的基礎關系是基于租賃合同的民事關系，很難產生公法上的請求權，其與行政機關的關系微乎其微。通常情況下只有行政機關的征收補償行為侵害其利益，才能強化二者的法律關系。《黃石市明燈食品廠訴大冶市人民政府、大冶市金山店鎮人民政府不履行法定職責》一案中，最高院認為不能基于合同相對性原則就否定行政機關的法定職責，本案中再審申請人也具有提起履行職責之訴的請求權基礎。在多美家俱案中，多美家俱與合作社的租賃合同系因政府征收行為而終止，客觀上行政權力使得雙方的民事關系產生阻斷，多美家俱的承租權在公權力阻斷的過程中增加了權益受侵犯和訴訟的風險，多美家俱的請求權來源于這樣的“阻斷關系”。

行政協議之外第三人的權利保障問題體現了行政法與民法權利救濟之責的分配與博弈。一方面，行政協議應當遵循合同相對性原則;另一方面，當行政協議屬于補充或者替代諸如征收拆遷這樣的單方高權行為時，則不應簡單地以合同相對性原則排除合法權益受到行政協議影響的第三方尋求法律救濟。

四、行政協議第三人權利保障的理論基礎

（一）行政協議第三人權利保障的理論基礎

1.行政協議第三人原告資格與“利害關系標準”

目前我國實踐中確定第三人原告資格采用利害關系標準。行政協議第三人原告資格標準的二分是基于履行權益與固有權益的劃分的，以往關于原告資格的探討基本集中于固有權益受侵害時原告資格標準，而行政協議創設了履行權益，且受到合同相對性原則的影響，使得行政協議第三人原告資格標準產生了基于履行權益與固有權益的二分。當第三人對不同類型的權益損害提出主張之時，合同相對性對于其原告資格的獲得產生不同的影響：對于合同權益的主張而言，依《合同法》規定需受合同相對性原則約束，僅協議相對人可獲得原告資格，協議第三人無法獲得原告資格;當第三人以固有利益受損主張原告資格時，則不受合同相對性原則的調整，依然有可能獲得原告資格。④行政協議第三人原告資格標準的二分為行政協議第三人作為原告進行權利救濟提供了可能。

2.行政協議第三人保護的域外經驗

國外對于行政協議第三人的研究最早能夠追溯到二十年代初，其中法國、德國行政合同制度發展歷史悠久，理論研究體系較為發達和完備。行政協議本身就可以通過協議解決由于其所產生的爭議，但法國行政法院考慮到保障第三人利益誕生“可分離行為”理論（即將相關包含行政性的行為與協議分離）。德國則將“雙階理論”運用到不同的行政行為中。以政府采購協議為例，其救濟手段有詢問、質疑、投訴、提起行政復議或行政訴訟，而采購協議簽訂后，按照民事糾紛解決機制予以救濟。⑤

（二）行政協議第三人權利保障的必要性分析

對行政協議第三人權利進行保障，是由行政協議的功能決定的，也是行政法實務的迫切需要，有利于彌補當前行政協議相關制度的空白，也是完善行政救濟法不可或缺的一環。

1.明確行政協議第三人的權利范圍是行政協議的功能要求

行政協議具備設權功能、保障功能、參與功能、效率功能等，其功能決定了行政協議第三人權利和義務行使的范圍，為行政協議第三人提供了知情、參與和協商的可能。

第一，行政協議的功能要求為第三人提供了知情、參與和協商的可能。行政協議在權利義務設定的過程中可能涉及第三方的權益，若權利缺失往往產生后續糾紛，在征收補償協議糾紛中，知情權和參與權的缺失正是此類糾紛高頻發生的原因之一。

第二，行政協議追求行政效率，但是行政協議第三人尋求司法救濟困難重重的現狀⑥與行政協議的目標背道而馳。以裁判文書網收錄的數據為例，246件新《行政訴訟法》實施后行政協議第三人提起的訴訟中，以原告不適格理由作出的不予立案、不予受理、駁回起訴（上訴）的案件便多達179件。行政協議第三人通過民事侵權訴訟對行政相對人提起損害賠償是漫長而曲折的，這也與行政協議追求行政效率的目標相去甚遠。

2.行政法理論與實踐的需要

行政協議第三人的權利保障是理論與實踐相統一的需要。一方面，伴隨行政協議的大量涌現，對行政協議第三人的定位與重視是行政法領域必須面對的問題。行政協議第三人權利保護研究，也為維護公民、法人和其他組織的合法權益提供了新的解決路徑。另一方面，它是完善行政救濟法的重要一環。行政救濟的基礎是行政法意義上請求權的存在，規范行政協議第三人的權利范圍及其救濟是行政協議制度不可或缺的組成部分，也是完善行政救濟法的重要環節。

3.彌補行政協議相關規定的空白

行政協議第三人相關制度是當下行政協議領域的立法空白，明確其權利和范圍有利于彌補行政協議相關規定的空白。行政協議的契約性圍繞的是協議當事人，而不涉及協議外的第三人。當前我國行政訴訟司法審査只針對行政協議雙方當事人初步設計了基本適用規則，并未將行政協議以外的第三人考慮其中，立法的留白給行政協議之于第三人救濟渠道設下了障礙。盡管學界對于行政協議的性質和司法適用尚有爭議，但是給予行政協議第三人原告資格已經成為當前的立法趨勢。行政協議第三人保護制度的構建不僅是對第三人主體保護的考慮，而且有利于協調行政機關、協議相對人及第三人利益的平衡。

五、行政協議第三人權利保障的路徑構想

（一）完善行政協議第三人的程序權利

程序權利具有工具價值和獨立價值，行政協議第三人的程序權利作為權利保障的手段不應當被忽視，尤其是當下第三人投訴、反映情況、建議等權利并不能有效監督政府行為、維護自身合法權益的權利。因此，筆者認為在一定情況下行政協議第三人應當享有獲得通知權、聽證權、協商權，具體包括：征收補償協議、政府特許經營合同、政府購買公共服務合同等這些可能涉及第三人權益的行政協議中，符合條件的行政協議第三人應當享有獲得通知權、聽證權，甚至在協議內容與自身相關時享有協商參與的權利。

（二）完善第三人救濟制度

給予行政協議第三人原告資格已經成為當前的立法趨勢，但是構建第三人權利保障體系任重道遠。國務院法制辦給交通運輸部的一個關于政府特許經營協議復函⑦將這類行政協議排除在行政復議受案范圍之外。完善第相關救濟制度，擴大限制條件下給予行政協議外第三人原告資格，將更多符合條件的行政協議納入行政救濟受案范圍，拓寬搖擺于民事和行政間第三人的救濟的渠道，都可能成為行政協議第三人救濟制度的有效嘗試。

六、總結

行政協議是行政法與民法的交叉產物，其權利保障問題背后是行政法與民法權利救濟之責的分配與博弈。保障行政協議第三人的權利，筆者認為應當從充實程序性權利和完善行政救濟制度兩個方面著手，以彌補當前行政協議領域的立法空白。行政協議第三人保護制度構建不僅是出于對第三人主體保護的考慮，從法律制度深層考量則是行政機關、協議相對人及第三人利益不斷的平衡與協調，它體現著法律所追求的秩序、公平、自由及效率等價值。

[ 注???? 釋 ]

①江必新.中國行政合同法律制度體系、內容及其構建[J].中外法學，2012（6）.

②龔卉.行政協議第三人效力使用規則之維度把握[J].深化司法改革與行政審判實踐研究，P1283.

③焦和平.城市經營性租賃房屋征收中承租人的利益保護[J].江漢論壇，2016（9）.

④白云鋒.論行政協議第三人原告資格[J].行政法學研究，2019（1）.

⑤陳銘聰.公私合作的行政法問題研究[D].蘇州大學博士論文，2013.

⑥白云鋒.論行政協議第三人原告資格[J].行政法學研究，2019（1）.

⑦國法秘復函[2017]866號.關于政府特許經營協議等引起的行政協議爭議是否屬于行政復議受理范圍.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]江必新.中國行政合同法律制度體系、內容及其構建[J].中外法學，2012（6）.

[2]焦和平.城市經營性租賃房屋征收中承租人的利益保護[J].江漢論壇，2016（9）.

[3]白云鋒.論行政協議第三人原告資格[J].行政法學研究，2019（1）.

[4]張莉.談法國行政協議糾紛解決[J].人民司法（應用），2017.11.

[5]龔卉.行政協議第三人效力使用規則之維度把握[J].深化司法改革與行政審判實踐研究，P1283.

[6]陳銘聰.公私合作的行政法問題研究[D].蘇州大學博士論文，2013.