數字政府，尋找政企合作的邊界

何治民

最近，傅彬感覺輕松不少。他是廣東某地產集團一名高級業務經理，做項目建設工程審批，只需在政務APP上填寫審批前的申請，“就不需要隨身帶電腦到政務中心了，非常方便”。填完后系統會生成一個二維碼，相當于項目的ID，每次審批前，只需要把二維碼展示給工作人員。這是廣東省“數字政府”今年8月推出的一個新的線上公共服務。

廣東“數字政府”是廣東省政務服務數據管理局管理的電子政務項目，采取的是“政企合作、管運分類”的模式。這種機制為社會公共治理提供了新思路，它的意義在于，科技企業和政府部門協同合作，發揮技術和行政統籌的力量，解決政府服務和治理中數據孤島、數據應用的問題，但也需要面對新的隱患：引入互聯網巨頭參與“數字政府”建設，政企合作的邊界該如何把握？又該如何避免其在數據治理和運營中可能帶來的安全問題？

以往用一個處的力量去協調各省直部門開展電子政務工作，現在政數局可以用省辦公廳的名義發文，協調能力提升。

公共服務“數字化”先行

除了便利企業辦事的“粵商通”， 廣東“數字政府”還推出便利市民辦事的“粵省事”。 “粵省事”是一個小程序，市民在線認證生成身份證電子憑證后，就可以在廣東范圍內登記入住酒店。除此之外，還可以在線認證辦理駕駛證、行駛證、港澳通行證、護照、殘疾人證等62種個人電子證照。有了這些電子證照，用戶可以直接在線辦理社保繳納、公積金查詢和領取、電子稅票服務、結婚登記預約、一鍵移車、交通違章處罰、出生證領取、居住證登記、靈活就業人員公積金自愿繳存等747項服務。

“粵省事”的運行邏輯是，用技術賦能高頻政務服務，通過各職能部門數據共享、治理和應用，將業務流程再造，實現多部門線上的協同合作，提高政務服務的效率和體驗。目前其積累的用戶已達1835萬。

廣東省在全國網上政務服務能力指數排名中，也從2016年的第九名，上升到2018年的第一。“網上政務服務能力指數排名”即國務院辦公廳電子政務辦公室委托第三方機構開展的網上政務服務能力評估工作，是衡量各省數字政府建設的重要參照。

這兩年廣東“數字政府”的進步，得益于“政企合作、管運分離”的協同機制。2018年10月，廣東省政務服務數據管理局成立，作為廣東“數字政府”的政府方。與之前作為省經信委下面的二級局的廣東大數據管理局的組織架構不同，政務服務數據管理局是隸屬省辦公廳的單獨部門，是副廳級單位，局長由廣東省政府副秘書長兼任。

升格的組織架構背后是行政資源整合能力的提升。廣東省政務服務數據管理局陳峻華處長，曾是廣東大數據管理局電子政務處處長，對此感受頗深，以往用一個處的力量去協調各省直部門開展電子政務工作，現在政數局可以用省辦公廳的名義發文，協調能力提升。他對《南風窗》記者說：“我們對各廳局職能部門有‘數據需求滿足率等指標的績效考核，確保每個部門都動起來。”

數字廣東網絡建設有限公司是廣東“數字政府”的建設運營方，由騰訊和三家運營商共同出資成立，負責全省政務云、政務大數據中心的建設。騰訊政務云副總裁、數字廣東公司首席執行官王新輝認為，“政企合作、管運分離”的協同機制在廣東“數字政府”兩年建設中發揮了重要作用。在這種情形下，互聯網科技公司，通過數字政府建設運營方的角色，并通過技術構建了一定的“新型政治空間”，成為新型社會治理的主體，政府如何把握與它們的合作邊界，顯得尤為重要。

在中國信息安全研究院副院長左曉棟看來，政府和科技企業合作開發治理政務大數據，這是不變的趨勢。關鍵在于，政府跟這些企業簽訂的協議中，如何約定雙方的權利和義務、責任，保護數據安全。

合作邊界

廣東“數字政府”建設的“政企合作”內容主要有兩大塊，數字政府平臺建設和數據治理、應用。平臺建設主要是指全省政務云和政務大數據中心一體化建設。王新輝把全省政務云比作數字政府建設的“物理基礎”，而大數據中心一體化建設則是“打通神經網絡”。

在全省政務大數據中心的建設中，涉及多個主體。具體來說，政數局購買服務的方式，建立人口、空間地理、社會應用信息等公共基礎數據庫，建設統一身份認證、統一電子印章、統一共享交換平臺等八大公共應用支撐，為數據應用提供基礎平臺。同時，各政府部門根據業務發展需要，自行采購數據，并將部門的數據庫與全省政務大數據中心對接。

“數字政府”建設，核心是數據治理。數據治理涉及收集、存儲、分析、應用、銷毀等多個環節，涉及多方參與。以一個業務應用的建設為例，某政府部門根據應用計劃，發布數據需求，數據公司要分析這些數據的分布和價值，形成數據治理任務單，政府部門根據反饋編制目類后，再接入大數據中心。最后由數據公司以數據服務產品的形式交付給政府部門。

對政務數據的治理過程中，互聯網科技公司所觸達的數據越來越龐大，而它們早已在各自商業領域積累了大量用戶數據，市場人士擔心，這可能會加速壟斷的出現。

在這個過程中，數據公司實際上承擔了數據分析和治理的功能，網絡科技巨頭們已然成為政務數據治理的新型主體。正如中國社科院政治學研究所研究員樊鵬在《國家治理和制度安全新視野》一書中提到的，傳統商業主體的行動邊界得到無限拓展，相應的，政府的原有監管工具在不斷萎縮。這是否意味著進入了某種“行政權失效”的狀態？

“在政企合作的框架下，政府的行政權不是弱化，而是增強了。”陳峻華回應稱，以往的政務信息化工作，由政府全部包攬，反而做不好。現在把建設和運營交給專業科技公司去做，政府可以更加專注于行政協調和指導監督，行政職能更加強化了。

這不失為一種新解讀，但這種合作模式還有另一面。2019年6月26日，國家市場監督管理總局發布《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》，其中一個重大變化是將互聯網公司掌握和處理數據的能力列為新的壟斷因素。對政務數據的治理過程中，互聯網科技公司所觸達的數據越來越龐大，而它們早已在各自商業領域積累了大量用戶數據，市場人士擔心，這可能會加速壟斷的出現。

如何從制度上牽制這些參與政務數據治理的科技公司？廣東省政務服務數據管理局成立了“數字政府”改革建設專家委員會，“超過3000萬元的項目立項，一定要有專家委員會的副組長參與評審”。為了確保數據安全，該局對數據進行安全和權限嚴格分級管理，數據公司必須獲得政府授權才能處理相關數據。

在數字政府建設中，民眾既是政務大數據服務的對象，也是數據的提供者，當民眾數據出現安全問題，隨之而來的是個人信息安全隱患的暴露。在個人隱私數據的運輸、存儲和使用中，運用加密、脫敏、匿名化等技術手段來保證安全至關重要。

左曉棟對《南風窗》記者分析稱，個人敏感數據在通過脫敏技術處理后，可以保障個人信息安全，但這種安全仍會面臨挑戰：隨著未來脫敏技術升級，現在脫敏后的數據有可能再次成為敏感數據，而國際上就曾出現這樣的案例。此外，“沒有完美的脫敏技術”，在很多時候，脫敏技術實施到位后，數據本身的應用價值就會大打折扣。