貧困戶“脫貧摘帽”后可持續生計研究
——以廣西隆安縣震東集中安置區為例

□ 王造蘭

（中共南寧市委黨校，廣西 南寧 530007）

黨的十八大以來，黨中央高度重視易地扶貧搬遷工作，將其作為新時期推進供給側結構性改革、補齊貧困地區發展短板、打贏脫貧攻堅戰的重要抓手。習近平總書記強調，易地扶貧搬遷不僅要改善人居條件，更要實現可持續發展。隨著精準扶貧的深入推進，貧困戶“脫貧摘帽”后可持續發展對打贏打好精準脫貧攻堅戰具有重要理論意義和實踐價值。筆者運用可持續生計框架（SLA），通過對貧困戶“脫貧摘帽”后脫貧實踐的成效開展評估研究，從學術層面闡述貧困戶“脫貧摘帽”后與可持續生計之間的理論基礎和經驗模式，為實現基于可持續生計的脫貧工作提供理論支撐和經驗案例。從實踐上看，廣西南寧市隆安縣易地扶貧搬遷震東集中安置區（以下簡稱：震東集中安置區）是目前南寧市乃至廣西易地扶貧搬遷人數規模最大的安置區，深入研究該安置區的可持續發展問題，將有利于高質量推進易地扶貧搬遷工作，確保搬遷群眾搬得出、穩得住、能致富。同時，通過探索建立完善震東集中安置區可持續發展體制機制，為南寧市乃至廣西其他易地扶貧搬遷安置點可持續發展工作提供有益的經驗借鑒，對打贏打好脫貧攻堅戰具有深遠意義。

一、貧困戶“脫貧摘帽”后可持續生計分析框架

（一）研究區域概況

隆安縣是國家級扶貧開發重點縣，也是全國14個集中連片特困地區之一的滇桂黔石漠化區縣。震東集中安置區作為隆安縣探索統籌落實中央、自治區易地扶貧搬遷、生態移民、新型城鎮化三種政策的試驗田，是探索石漠化片區治理縣扶貧搬遷和生態移民集中安置的重大項目。震東集中安置區位于震東新區中心，與主城區隔江相望，地理位置優越。該安置區占地368.6畝，計劃接納5970戶約2.4萬扶貧搬遷人口，其中移民搬遷戶來自9個鄉（鎮），119個村（社區）。目前安置區規劃建設了昌泰茗城、和鑫佳園、東森悅府3個安置房住宅小區，建設安置房43棟，共5970套。項目把易地扶貧搬遷集中安置區、縣城新區開發、寶塔產業園區統籌規劃建設，努力探索實現“一個家、一個學位、一個崗位”安置發展路子，確保搬遷群眾“搬得出、留得住、能致富”。

（二）可持續生計框架下的脫貧思路

本文基本思路是采用可持續生計框架（SLA）研究方法，通過對震東集中安置區貧困戶“脫貧摘帽”后生產生活經驗事實的分析，從可持續生計指標體系中自然資本、物質資本、人力資本、社會資本、金融資本等五個維度對貧困戶可持續生計進行系統科學的分析，以期完善相關貧困地區穩定脫貧工作方案，提煉和共享貧困戶“脫貧摘帽”后的經驗與模式，具體技術路線見圖1。

（三）本文生計資本相關概念的界定

在SLA框架中，生計資本主要包括自然資本、物質資本、人力資本、社會資本、金融資本五類。五類資本主要包括以下幾方面內容：

1.自然資本。根據英國國際發展署（DFID）的SLA框架分析，自然資本主要包括土地及其產出、水資源、大氣、野生動植物、生物多樣性等內容，貧困戶可持續發展對自然資本的依賴性普遍較強，很多環境上的貧困多為自然資源匱乏所造成[1]。由于本文側重于貧困戶“脫貧摘帽”后的可持續生計分析，因此，這里主要采用搬遷戶搬遷后所處的區位情況來分析自然資本。

2.物質資本。物質資本一般而言是指維持生計的基本生產資料和生活資料，不包括消費品，它是維持生計和提高貧困人口生產力的重要組成部分。本文的物資資本主要包括交通、水利、能源、通信、住所、教育、衛生等基礎設施建設，及就學、就醫等公共配套服務。

3.人力資本。代表知識、技術、勞動能力、健康水平等，它是人們追求不同生計目標的重要動力，也是實現自我發展的核心內容[2]。人力資本的高低直接影響人們如何充分利用其他四種資本的水平，是最為基礎的生計資本。本文中的這一概念包括了以家庭為單位的勞動力數量和質量。

4.社會資本。在SLA框架背景下，社會資本意味著人們所擁有的包括信任與互動關系、組織和團隊關系等社會聯系。社會資本的存在使得人們的利益訴求得到及時的反應與給予。本文的社會資本側重于社區基層黨組織建設及其形成的社區人際關系。

5.金融資本。金融資本主要涵蓋儲蓄、信貸、勞務報酬及其相關資產性收入，它既包括現有的存量，也包括定期的資金流入[3]。本文中的金融資本主要是指搬遷戶從政府提供的就業創業服務中所獲得的金錢資本。

二、貧困戶“脫貧摘帽”后可持續生計資本分析

（一）自然資本

隆安縣屬于滇桂黔石漠化縣之一，石漠化及潛在石漠化面積占土地總面積的38.12%，主要分布于都結、布泉、喬建、屏山、南圩、城廂、丁當等鄉鎮。這些鄉鎮因石漠化導致生態系統變得脆弱，生態功能退化，土壤稀薄，水土流失嚴重，農業生產條件惡化，群眾基本生存條件受到威脅。此次搬遷戶很大一部分曾居住在地質災害的多發地帶，大多數地質災害隱患是因切坡建房、修路等不規范人類活動引發的，特別是每年進入主汛期（6月至9月），降雨容易誘發泥石流、崩塌、滑坡等地質災害，嚴重威脅這部分群眾生命財產安全。“十三五”期間隆安縣扶貧生態移民搬遷任務原定為42648人（其中建檔立卡對象38695人，同步搬遷對象3953人），期間中央、自治區進行了政策調整，決定先實施易地扶貧搬遷工作，并下達隆安縣搬遷任務為：24867人（其中建檔立卡對象24678人，同步搬遷對象189人）。因此，隆安縣采取了以縣城集中安置為主，鄉鎮分散安置為輔易地扶貧搬遷方式。安置區的選址，震東集中安置區地處城廂鎮震東與寶塔片區之間的震東新區中心，范圍西至南百高速公路隆安出入口引道，南至右江河岸，北至點燈山山嶺，東連自治區A類產業園區寶塔醫藥產業園，處在隆安縣城總體規劃核心范圍內，與縣城建成區形成“一江兩岸”城鎮構架，有著較好的自然資本。安置區按照縣城新區的標準規劃建設，新區和寶塔產業園連接，形成產城融合區，可以說，震東集中安置區是隆安縣政策洼地，同時享受著國家、自治區以及南寧市各類相關優惠政策。

（二）物質資本

物質資本是貧困人口賴以維持和生存的基礎設施及基本生產資料。目前，震東集中安置區各安置小區的安置樓房已全部封頂，安置房大部分已抽簽分房交鑰匙。但是，由于安置小區內配套設施及周邊水、電、路、消防、環保等市政配套設施尚未全部完善，一定程度上影響了搬遷戶搬遷入住的質量。尤其是教育、醫療、就業、養老等配套設施建設滯后，安置區就學、就醫、就業等公共服務功能配套還不完善，物質資本稍顯匱乏。

1.基礎設施建設較為滯后。當前，昌泰茗城、和鑫佳園、東森悅府3個安置房住宅小區雖已全部竣工，但相關配套功能設施仍未完善，建設進展緩慢。例如，周邊規劃建設的13條道路3座橋梁，目前僅完成了一期路網7條道路建設污水處理廠尚未建成，污水管道尚未全部成網燃氣管道過江工程尚未開工，安置區尚未埋設燃氣管道，搬遷戶只能使用液化燃氣罐，不符合“高層建筑內必須采用管道供氣”規定。規劃配套建設的粵桂小學2018年5月開工建設，計劃于2019年秋季學期才能投入使用。規劃建設隆安縣第五中學目前已落實建設用地，正進行總平規劃設計等前期工作，等待資金籌措到位后才能開工對于2019年搬遷戶子女入學問題，教育部門只能結合縣城就學實際給予一年級新生入學的保障，其他年級學生如轉學到縣城就讀就無法給予保障此外，基層醫療衛生服務配套設施尚未完善，小區電動自行車消防充電樁建設和停放場所等生活配套設施尚未建成。

2.配套公共服務尚未完善。據調查，震東集中安置區現有教育資源遠遠不能滿足搬遷戶子女入學需求（見表1），師資力量短缺，影響到安置區的教育服務水平。基層醫技人員尤其是臨床醫生和中醫類醫生較為緊缺，難以滿足新增搬遷人口就近就醫所需。搬遷戶由農村居民轉變為城鎮居民后，如果繳費也按照城鎮居民標準執行，因生活成本增加、家庭收入不穩定等因素，可能會影響到居民的社保費用的繳納。調研發現，很多搬遷戶也不愿意將戶口遷至安置區，“人戶分離”的現象使得民政、衛生、計生、社保、就業培訓等產生諸多問題。社區缺乏指導居民進行文體活動的骨干人才缺乏專門的文體設施管理人員，小區文體活動有待豐富。

表1 震東集中安置區搬遷戶子女2018年秋季學期就讀情況統計表

（三）人力資本

人力資本作為重要的生計資本，可通過教育培訓提高貧困戶的文化水平和知識技能，是培育壯大內生動力的重要因素[4]。“十三五”期間，震東集中安置區搬遷5970戶，搬遷人口24410人，其中，搬遷戶勞動力14114人，男性7657人，女性6457人。經調查統計，未搬遷前貧困勞動力就業情況為：在家務農（含打零工）5103人，縣內長期轉移就業務工2358人，縣外務工6653人；參加過職業技能培訓725人。搬遷戶勞動力到集中區入住后，計劃返回老家務工（含打零工）2640人，計劃在縣內務工轉移就業6364人，計劃到縣外轉移就業5110人，愿意接受各類職業技能培訓4583人。調研發現，搬遷群眾的思想受傳統觀念影響較深，例如，“故土難離”的傳統農耕思想根深蒂固，盡管安置區條件比原居住地要優越，但很多群眾認為“金窩銀窩不如自己的土窩”。部分群眾不愿意搬遷，舍不得離開故鄉，尤其是家里的老人要守住老屋、祖墳，不愿改變現狀。有的搬遷戶既想獲得安置房，又不愿意拆舊房，既想獲得安置區城鎮居民的福利，又想保留原居住地的農村既得利益。有的搬遷群眾一時未能改掉農村的生活習慣，難以適應城市小區的集中管理。同時，搬遷戶勞動力普遍存在年齡偏大、文化水平偏低、無技能、觀念落后等情況，要提升其就業創業能力工作難度十分大。此外，對于長期離縣外出就業創業的搬遷戶勞動力，扶貧政策宣傳難覆蓋，各項就業創業培訓等后續扶持服務難開展。

（四）社會資本

阿瑪蒂亞·森指出，貧困不僅是收入水平，更重要的是機會和能力的平等[5]。搬遷戶的社會資本主要體現在與社區周圍人群及社會組織之間所建立的較為可靠穩定的地緣及信任關系。由于受到結構性貧困因素的制約、教育水平的限制，搬遷戶的人際交往能力普遍較弱，交往層次比較低，社會關系網絡基本以血緣關系、親緣關系為主。隨著搬遷戶進入安置區后，其血緣關系構建的社會資本遭到分解，新的社會網絡尚未搭建完善，搬遷戶社會融入感較低。

1.基層組織建設亟需跟進。據統計，搬遷戶中的中共黨員共有283人，來自9個不同鄉鎮、幾十個不同的村屯，其中61歲以上老黨員134人，占黨員總數47.52%。目前安置區僅是建立了臨時黨支部，對于干部的歷練培養、未來黨建工作的銜接等方面的格局相對較小。由于安置區黨建將完全改變過去“一村一陣地”的村黨支部組織模式，以城市社區模式進行綜合治理，如何按照城市基層黨建工作要求推進基層黨建工作，尚未形成清晰明確的工作方案。同時，安置區的社區管理、物業管理、服務保障等也尚未建立完善，服務管理工作主要由工程指揮部和縣移民搬遷專責小組來承擔。目前，物業公司雖已入駐，但還未收取物業費，公司以虧本形式運營，今后物業費收繳問題是有效管理的一大難題。

2.小區社會網絡復雜無序。震東集中安置區的搬遷人口數量多、成分復雜（其中，刑滿釋放人員15人、社區矯正人員11人、精神障礙患者133人、吸毒人員18人，4類特殊人群共計177人，占總人數的0.98%），搬遷人口來自不同鄉鎮、不同村（社區），在風俗習慣、生活習性、姓氏宗族等方面存在較大差異，集中統一搬遷到城鎮生活，容易引發新的社會矛盾問題，給安置區維穩工作帶來前所未有的壓力。隨著安置區入住人口增加，警力難以滿足安防需求，社會資本難以形成。

（五）金融資本

金融資本的擁有量很大程度決定貧困戶所采取的行動，在制度框架下推動貧困戶實現脫貧致富[6]。根據《隆安縣易地扶貧搬遷后續扶持工作方案》（暫行），隆安縣政府積極落實相關后續扶持政策和工作措施，探索“一個家、一個學位、一個崗位”產城融合發展路子。通過“一戶一策”“一戶一幫”等方式，引導搬遷戶制定產業發展計劃，每戶落實1項產業扶持。根據搬遷戶的就業需求，有關部門還積極提供相關就業崗位和培訓機會，通過園區企業吸納、勞務輸出帶動、公益崗位兜底、發展服務業帶動就業等方式，確保每個搬遷戶至少有1人實現就近就業創業。震東新區產城融合的定位和思路是好的，但在統籌各級資源，加強協調配合，聯動推進上還沒有形成強大的合力，群眾就近就地就業壓力較大。截至2018年底，震東集中安置區搬遷5970戶24410人，其中勞動力人數為13290人。這些勞動力主要是在家務農（含打零工）、在縣內長期轉移就業務工、在縣外務工（見表2）。

可以預見，搬遷后縣內的勞動崗位需求量將新增加約3771個。目前產城融合區（寶塔醫藥產業園區）企業已招用工947人（計劃用工2808人，還可以提供就業崗位約1861個，但崗位條件與搬遷群眾就業意愿和能力不一定相符），尚有2824個勞動力就業需要縣內就近解決。另外，這些搬遷戶勞動力普遍存在年齡偏大、文化水平偏低、無技能、觀念落后等情況，要提升其就業創業能力工作難度大。

表2 震東集中安置區搬遷戶勞動力就業情況一覽表

三、提升貧困戶“脫貧摘帽”后可持續生計的對策

（一）做好搬遷戶農村權益保障工作

自然資本是貧困人口賴以生存的重要資本，搬遷戶遷到縣城后，搬遷戶在農村享有的各項自然資本權益應保持不變，保留搬遷戶在農村的土地承包權、林地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等[7]。一是保障土地承包經營權收益。可以考慮暫時保留搬遷戶的土地使用權，設立過渡期，優先把各項強農惠農政策和項目資金向遷出區安排，推進搬遷農戶承包地、山林地有償流轉，支持農業產業化龍頭企業對遷出地土地進行集中開發經營，使搬遷戶繼續享有土地承包經營的各項收益。二是保障政策性林權補助收益。搬遷農戶遷出后，按照相關政策享受的公益林補助繼續予以保障。搬遷農戶對符合條件的承包地進行退耕還林或對未利用地進行植樹造林的，優先享受政策規定的退耕還林或植樹造林補助。三是保障宅基地復墾收益。開展搬遷農戶舊房拆除和宅基地復墾試點工作，以點帶面，分階段全面深入實施。尊重搬遷戶意愿，按規定及時兌現舊房拆除獎勵，在搬遷后兩年左右的時間內完成拆除舊房工作，推進土地“增減掛”步伐。農戶宅基地復墾的土地和其他土地應當享有同等權益。

（二）加快推進功能配套設施建設

貧困戶的物資資本大多較為貧乏，生存發展的基礎設施較為滯后，更需要地方政府加大資金、項目的投入力度，加快完善安置區功能配套設施。一是推進市政項目設施建設。突出抓好安置區燃氣飲水、學校等群眾迫切訴求的民生重大項目建設穩步推進道路、橋梁以及管網、管線、給排水、通信等項目建設，逐步完善醫療、衛生等其他相關配套公共服務設施。二是推進教育配套設施建設。加快推進震東集中安置區“1123”教育工程項目建設，即建設1所高中、1所初中、2所小學、3所幼兒園。加快推進投資1.6億元的粵桂扶貧協作項目——粵桂小學建設進程，按計劃實現2019年9月進行招生；加快推進隆安縣第五中學建設，第五中學占地面積為110畝，設60個班級，預計可滿足3000人就讀。通過“1123”教育項目落地，解決搬遷進城建檔立卡貧困戶子女上學問題。三是推進衛生配套設施建設。加快推進隆安縣婦幼保健院搬遷項目，解決安置區搬遷群眾就近就醫問題；加快推進健康養老中心建設，建設現代化的中醫院，建立養老院、殘疾康復中心等養老服務體系，提高安置區服務基層群眾能力；完善健身體育活動中心等，推動便捷體育健身設施在安置區廣覆蓋。

（三）豐富提升搬遷戶人力資本內涵

強大的人力資本能夠確保貧困戶通過自身的知識、技術、能力去追求不同的生計目標，實現貧困戶的可持續發展。一是搭建安置區“三大課堂”體系，提升移民戶自身素質。結合新時代講習所和道德講堂等工作，借力“三大課堂”提升安置群眾能力素質。通過開設“政策理論”課堂、“致富經驗”課堂、“技術就業”課堂，結合農村實際集中宣講十九大精神和農民群眾關心關切的熱點問題根據企業的用工需求和貧困戶培訓需求，舉辦實用技術、職業技能培訓班，引導貧困戶更好地接受新事物、新技能、新政策，讓他們在脫貧路上奮勇爭先、齊頭并進。二是保持社會保障工作銜接性，逐步構建完善社會保障體系。完善最低生活保障制度，將所有符合條件的搬遷對象納入低保范圍。搬遷后轉為城鎮居民的，與當地城鎮居民享有同等養老保險、社會救助、社會福利等社會保障政策。搬遷后仍保留農村戶籍的，在原住地享受的最低生活保障、醫療救助、養老保險等政策不變。對符合條件的搬遷困難群眾實施臨時救助和醫療救助，幫助搬遷移民解決突發性、臨時性、緊迫性生活困難，確保搬遷移民享受遷入地同等救助保障待遇。

（四）著力完善社區管理服務機制

社會資本意味著貧困戶在追求生計目標過程中有著豐富的社會資源，通過社會關系網絡實現利益的可持續發展[8]，可充分利用社區及其基層黨組織來構建覆蓋面廣泛的社會網絡資本。一是加強基層黨組織建設。理順臨時黨組織的管理，切實加大指導力度，確保集中安置區在完成整體入住前臨時黨組織能發揮作用。搭建起“城廂鎮黨委—社區黨委—小區黨支部—樓棟黨小組—單元黨員戶”的組織架構，確保黨組織建設全覆蓋。二是加快完善社區管理工作機制。整體搬遷入住后，參照城市社區居民委員會標準成立安置區社區居民委員會，設立社區公共服務站，建設黨群綜合服務中心，落實辦公用房和工作人員，為搬遷群眾提供一站式服務。三是加強安置小區物業管理。盡快落實物業服務企業，由政府按市場化模式加快引進信譽好、管理水平高的物業公司入駐服務。制定小區管理規約，每個安置小區要組建一個業主委員會，選一位責任心強的人擔任樓棟長，建立樓棟長信息管理機制，配合小區物業公司管理好小區。

（五）全力推進后續產業發展和就業扶持

金融資本的累積可通過發展后續產業，提高就業扶持力度實現搬遷戶獲得穩定的收入來源和增收渠道。一是依托產業園帶動就業創業。以農民工創業產業園為平臺，集中發展勞動密集型產業，爭取引進更多投資規模大、關聯度高、帶動作用強的產業項目落戶寶塔園區。加大對園區企業扶持力度，對落戶園區的企業（不限于來自廣東的企業），都應在吸納就業、社保繳交、崗前培訓等方面給予享受獎補政策。打造創建農民工（移民）創業園，落實好各類政策扶持措施。二是做好震東集中安置區周邊產業規劃布局。規劃建設商業街、市場、酒店及商鋪攤位等，就近安排搬遷群眾就業。重點發展縣城商品經銷、物業管理、餐飲、加工等服務業，特別是加大震東新區內社區、環衛、綠化、安保、交通協管等公益性崗位開發力度，向搬遷貧困戶提供公益性崗位。三是成立就業社保服務機構，做好創業就業服務。結合社區黨支部、社區建設相關工作，成立集中區就業社保服務工作站，負責集中區內日常就業社保服務指導和就業社保政策落實等各項服務工作。定期開展針對性勞動技能培訓，有計劃、有組織地輸出勞動力到外地就業。引導支持有文化、有技能、有經營能力的搬遷戶勞動力自主創業。四是繼續加大產業扶持力度。加快現代特色產業發展，培育壯大以香蕉為主導的水果產業、以肉牛肉雞為主導的養殖業，不斷提高搬遷群眾種養效益。加快農村土地流轉，促進搬遷群眾獲得土地租金和務工收入。